Abuso edilizio e potere comunale di demolizione d’ufficio
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2 Gen 2016
 
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Abuso edilizio e potere comunale di demolizione d’ufficio

Caratteri e procedimento di demolizione delle opere edilizie abusive da parte del Comune.

 

L’art. 27, 2° comma, del T.U. n. 380/2001 — dopo le modificazioni introdotte dall’art. 32, commi 44 e 45 del D.L. 30-9-2003. n. 269 — dispone che “il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167 e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi».

 

Tale disposizione altera il normale iter procedimentale previsto per l’irrogazione delle sanzioni amministrative edilizie e, per conseguire il risultato di una pronta ed efficace repressione dell’abuso, conferisce al Comune la facoltà di ripristinare direttamente e senza alcun indugio lo stato originario dei luoghi.

 

Essa, nella sua formulazione originaria (valutata dalla giurisprudenza con interpretazione rigorosa e restrittiva), subordinava la cd. «demolizione di ufficio» all’esistenza di due requisiti: che le opere abusive fossero realizzate su aree soggette a vincolo di assoluta inedificabilità o destinate a fini pubblici o di pubblica utilità; che le opere medesime non si trovassero in fase di avanzata realizzazione (sicché l’iniziativa edificatoria potesse essere bloccata sul nascere).

 

Dopo le modifiche apportate dal D.L. n. 269/2003, invece, può procedersi alla demolizione di ufficio:

 

—  per tutto il corso dell’esecuzione dell’opera abusiva;

—  in tutte le ipotesi di contrasto dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

 

In tal modo il legislatore ha implicitamente elevato a sistema ordinario di repressione amministrativa dell’abuso edilizio quello che prima aveva rappresentato una misura eccezionale e di stretta interpretazione, applicabile soltanto in ipotesi specifiche e particolari.

 

Qualora le opere abusive vengano eseguite in aree vincolate, in quanto:

 

—  sottoposte a vincolo idrogeologico (R.D. 30-12-1923, n. 3267);

—  gravate da usi civici (legge 16-6-1927, n. 1766);

—  sottoposte a tutela archeologica, paesaggistica, storico-artistica ed architettonica (D.Lgs. n. 22-1-2004, n. 42), il 2° comma dell’art. 27 del T.U. n. 380/2001 (come modificato dal D.L. n. 269/2003) prevede che:

 

a) il dirigente o il responsabile comunale potrà procedere alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi solo dopo avere comunicato l’esistenza e le caratteristiche dell’abuso alle amministrazioni competenti alla gestione del vincolo, le quali avranno facoltà di intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa;

b) in caso di opere realizzate abusivamente su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o su immobili aventi un rilevante interesse storico-artistico, architettonico o archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo di inedificabilità assoluta da norme dei piani territoriali paesistici o da altre disposizioni del D.Lgs. n. 42/2004, il Soprintendente — su richiesta della Regione, del Comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero quando sia decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito — procede alla demolizione, anche avvalendosi, per il tramite dei Provveditorati alle opere pubbliche, delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa.

 

 

L’art. 41 del T.U. n. 380/2001 ha disciplinato le fasi esecutive della demolizione di ufficio quale sanzione urbanistica adottata dal Comune.

 

Il procedimento — nella formulazione originaria dell’art. 41 — è stato così articolato:

 

—  il dirigente o responsabile del competente ufficio comunale dispone la demolizione, su valutazione tecnico-economica approvata dalla Giunta comunale;

—  i relativi lavori devono essere affidati (anche a trattativa privata ove ne sussistano i presupposti) ad imprese tecnicamente e finanziariamente idonee;

—  nel caso in cui non sia possibile procedere all’affidamento dei lavori, il dirigente o responsabile dell’ufficio tecnico deve darne notizia all’ufficio territoriale del Governo, il quale provvede alla demolizione:

—  con i mezzi a disposizione dell’amministrazione;

—  ovvero, per i lavori non eseguibili in gestione diretta, tramite impresa finanziariamente e tecnicamente idonea.

 

Il 4° comma dell’art. 41 del TU. n. 380/2001 ha previsto altresì che, per la demolizione di opere abusive, è possibile avvalersi delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa, sulla base di apposita convenzione stipulata d’intesa fra il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministro della difesa.

 

È ammesso in ogni caso il ricorso a procedure negoziate aperte, per l’aggiudicazione dei contratti di appalto — anche ad oggetto futuro — per demolizioni da eseguirsi all’occorrenza (art. 41, 5° comma).

 

In tale quadro normativo, la legge 24-11-2003, n. 326 (in sede di conversione del D.L. n. 269/2003), con il comma 49ter dell’art. 32, aveva riformulato il 3° comma dell’art. 41 del T.U. n. 380/2001, concentrando nell’autorità prefettizia la competenza a fare effettuare le demolizioni conseguenti a tutti gli abusi edilizi, in luogo della competenza residuale o sostitutiva, già attribuita al Prefetto solo in caso di impossibilità di affidamento dei lavori di demolizione da parte dell’organo comunale.

 

La Corte Costituzionale — con la sentenza n. 196 del 28 giugno 2004 — ha dichiarato l’incostituzionalità del predetto comma 49ter, in quanto in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, poiché quella norma non si limitava ad agevolare l’esecuzione delle demolizioni di opere abusive da parte dei Comuni, ma sottraeva loro una funzione amministrativa propria e la stessa possibilità di procedere direttamente all’esecuzione delle demolizioni, senza che vi siano ragioni che ne impongano il conferimento ad un organo statale.

 

In seguito all’emanazione di tale sentenza:

 

—  vale attualmente la disciplina fissata nell’originaria formulazione dell’art. 41, 3° comma, del T.U. n. 380/2001;

—  è stato ribadito, nel suo complesso, il sistema normativo disegnato dal T.U. dell’edilizia, che vede nelle amministrazioni comunali i soggetti istituzionalmente chiamati a fare eseguire le demolizioni a presidio della tutela del territorio.

 

Con il D.P.R. 26-3-2001, n. 181 è stata istituita, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, una Direzione generale per il sostegno agli interventi contro l’abusivismo edilizio, con il compito di monitorare il fenomeno delle trasformazioni edilizie abusive, di supportare gli enti locali nelle demolizioni degli immobili e di promuovere le azioni giudiziarie da parte dello Stato in caso di danni ambientali.

 

La Direzione generale, in particolare:

 

a) svolge funzioni di monitoraggio del fenomeno delle trasformazioni edilizie abusive;

b) riceve i rapporti riguardanti opere o lottizzazioni realizzate abusivamente, al fine di acquisire i dati relativi agli adempimenti effettuati;

c) a richiesta, supporta gli enti locali nella predisposizione degli atti relativi ai provvedimenti di individuazione e demolizione degli immobili abusivi e collabora con le amministrazioni regionali in caso di inadempienze o ritardi anche promuovendo, d’intesa con gli organi competenti, la richiesta di intervento del Genio militare;

d) raccoglie le segnalazioni di soggetti pubblici e privati in ordine a iniziative, attività e manufatti abusivi con priorità nelle aree di primario interesse per l’incolumità e la sicurezza di persone e beni;

e) segnala agli enti competenti i ritardi nella adozione degli eventuali provvedimenti repressivi e nell’esercizio dei poteri sostitutivi;

f) promuove intese istituzionali, accordi di programma e conferenze dei servizi tra amministrazioni interessate per l’esame delle situazioni concernenti immobili abusivi realizzati sul demanio dello Stato ovvero che interferiscano con le infrastrutture di competenza dello Stato o di interesse nazionale (viarie, per il trasporto aereo, elettrico, idrico etc.);

g) promuove le azioni giudiziarie e la costituzione di parte civile da parte dello Stato ovvero fornisce supporto alle iniziative delle Regioni e degli enti locali in materia di violazioni dei vincoli idrogeologici, sismici e di quelli a tutela delle infrastrutture statali, fatto salvo quanto previsto in materia di danno ambientale;

h) fornisce, a richiesta degli enti locali, supporto nella predisposizione degli atti relativi ai piani di recupero e di riabilitazione territoriale di aree edificate abusivamente;

i) svolge l’attività di ricerca e di proposizione legislativa in materia di repressione degli abusi edilizi e formula i pareri dell’amministrazione sulla legittimità costituzionale delle norme di emanazione regionale;

j) istruisce i ricorsi straordinari al Capo dello Stato in materia di abusivismo edilizio.

 

La Direzione generale, sulla scorta dei dati dalla stessa acquisiti, verifica che per le opere realizzate in aree sottoposte a vincoli previsti da leggi statali, e non suscettibili di sanatoria, l’autorità che esercita le competenze urbanistiche abbia provveduto a disporre la repressione delle violazioni stesse. Per vincoli di carattere paesaggistico e culturale la Direzione generale procede coordinandosi con i competenti uffici del Ministero per i beni e le attività culturali e con gli organismi di gestione delle aree protette.

 

 

L’art. 32, comma 12, della legge 24-11-2003, n. 326 (che ha convertito il D.L. n. 269/2003) ha istituito, presso la Cassa depositi e prestiti, un Fondo di rotazione, denominato Fondo per le demolizioni delle opere abusive, per la concessione ai Comuni e ai soggetti titolari dei poteri di cui all’art. 27, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001, anche avvalendosi delle modalità di cui all’art. 2, comma 55, della legge n. 662/1996 e all’art. 41, comma 4, dello stesso T.U. n. 380/2001, di anticipazioni, senza interessi, sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive anche disposti dall’autorità giudiziaria e per le spese giudiziarie, tecniche e amministrative connesse.

 

Le anticipazioni, comprensive della corrispondente quota delle spese di gestione del Fondo, sono restituite al Fondo stesso in un periodo massimo di 5 anni, secondo modalità e condizioni stabilite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, utilizzando le somme riscosse a carico degli esecutori degli abusi. In caso di mancato pagamento spontaneo del credito, l’amministrazione comunale provvede alla riscossione mediante ruolo ai sensi del D.Lgs. 26-2-1999, n. 46. Qualora le somme anticipate non siano rimborsate nei tempi e nelle modalità stabilite, il Ministro dell’interno provvede al reintegro alla Cassa depositi e prestiti, trattenendone le relative somme dai fondi del bilancio dello Stato da trasferire a qualsiasi titolo ai Comuni.

 

Il provvedimento recante modalità e condizioni per la restituzione delle anticipazioni al Fondo è stato emanato con D.M. 23-7-2004.

 

In relazione ai beni sottoposti a tutela paesaggistica, l’art. 167 del D.Lgs. 22-1-2004 n. 42, come modificato dall’art. 1, comma 36, della legge 15-12-2004, n. 308, dispone che, in caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I, parte III, dello stesso D.Lgs n. 42/2004:

 

a) il trasgressore è tenuto, secondo una scelta di opportunità demandata all’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica:

 

—   alla rimessione in pristino a proprie spese (con l’ordine di rimessione in pristino deve essere assegnato al trasgressore un termine per provvedere);

—   ovvero al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione (da determinarsi previa perizia di stima);

 

b) in caso di inottemperanza all’ordine di rimessione in pristino, l’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica provvede d’ufficio per mezzo del Prefetto e rende esecutoria la nota delle spese;

c) laddove l’autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica non provveda d’ufficio, il direttore regionale competente, su richiesta della medesima autorità amministrativa ovvero, decorsi 180 giorni dall’accertamento dell’illecito (previa diffida alla suddetta autorità competente a provvedervi nei successivi 30 giorni), procede alla demolizione a seguito di apposita convenzione stipulata d’intesa tra il Ministero per i beni e le attività culturali e il Ministero della difesa.

 

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