Ristrutturazione edilizia abusiva e violazione della SCIA
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2 Gen 2016
 
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Ristrutturazione edilizia abusiva e violazione della SCIA

Sanzioni amministrative per interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti senza permesso di costruire o in difformità e per violazione al regime della SCIA.

 

L’art. 33 del T.U. n. 380/2001 prevede un peculiare regime sanzionatorio per gli interventi di ristrutturazione abusiva degli organismi edilizi già esistenti, con misure repressive differenziate rispetto a quelle previste (dall’art. 31) per gli interventi di nuova costruzione.

 

Le sanzioni riguardano la ristrutturazione edilizia eseguita «in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso» (per la parziale difformità va applicato, infatti, il regime indifferenziato di cui al successivo art. 34).

 

L’art. 33 non fa riferimento alle variazioni essenziali del permesso di ristrutturazione: il sistema della legge, comunque, consente di affermare che anche in questo caso tale abuso sia assimilabile alla difformità totale, piuttosto che riconducibile alla categoria delle difformità parziali.

 

Il procedimento sanzionatorio può così sintetizzarsi:

 

—  il dirigente o responsabile del competente ufficio comunale, con ordinanza, deve ingiungere che le opere abusive siano demolite ovvero rimosse e che gli edifici siano resi conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi, entro un termine congruo.

 

Un’interpretazione strettamente letterale potrebbe portare a concludere che si debba procedere non soltanto alla rimozione delle opere abusive, ma addirittura all’adeguamento degli edifici alle prescrizioni di piano, qualora da queste divergano, anche le condizioni anteriori all’intervento illegittimo. Una conclusione siffatta, però, travalicherebbe sicuramente la volontà del legislatore.

 

—   «In presenza di opere di ristrutturazione edilizia abusive il sindaco può ordinare la demolizione — ai sensi dell’art. 9, L. 28 febbraio 1985, n. 47 — fissando un termine anche inferiore ai novanta giorni (prescritto invece dall’art. 7 L. n. 47 del 1985), con l’avvertenza però che, decorso il termine impartito, è autorizzata solo la demolizione d’ufficio, mentre l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale si realizza comunque con lo spirare dei novanta giorni» (C. Stato, sez. V, 6 febbraio 1999, n. 132, in Cons. Stato, 1999, I, 210).

—  decorso inutilmente il termine anzidetto, il ripristino demolitorio viene eseguito a cura del Comune ed a spese dei responsabili dell’abuso;

—  qualora non sia possibile il ripristino dello stato dei luoghi, il Comune irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere.

 

Tale sanzione:

 

—  per gli edifici adibiti ad uso di abitazione, è determinata, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27-7-1978, n. 392 (cd. legge sull’equo canone), con la esclusione, per i Comuni non tenuti all’applicazione della legge medesima, del parametro relativo all’ubicazione e con l’equiparazione alla categoria A/1 delle categorie non comprese nell’art. 16 della medesima legge;

—  per gli edifici adibiti ad uso diverso da quello di abitazione, è determinata a cura dell’Agenzia del territorio.

 

La demolizione ed il ripristino costituiscono i mezzi normali della repressione, mentre l’irrogazione della sanzione pecuniaria ha funzione soltanto sussidiaria nelle ipotesi in cui non sia possibile ricondurre i luoghi allo stato preesistente alla realizzazione dell’abuso (vedi C. Stato, sez. II, 1 giugno 1994, n. 541/94, in Cons. Stato, 1996, I, 333).

L’impossibilità del ripristino deve essere valutata sulla base di un motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale.

 

 

Maggiore rigore sanzionatorio ha riservato il legislatore agli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di concessione o in totale difformità:

 

a) su immobili vincolati ai sensi del D.Lgs. 22-1-2004, n. 42;

b) su immobili, anche non vincolati, compresi nelle zone A) interessate da agglomerati urbani di carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale (i cd. «centri storici»).

 

Nell’ipotesi di cui alla lett. a) sarà l’amministrazione competente a vigilare sull’osservanza del vincolo ad ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell’abuso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio, nonché ad irrogare una sanzione pecuniaria da 516 a 5.164 euro.

 

Nulla prevede la legge per l’ipotesi in cui i responsabili dell’abuso non diano esecuzione all’ordine di rimettere in pristino.

Secondo qualche Autore (TESTI), in tal caso, sarà lo stesso Ministero per i beni e le attività culturali ad eseguire direttamente i lavori necessari (tenuto conto dei poteri sostitutivi che gli artt. 37 e 38 del T.U. n. 490/1999 attribuiscono all’amministrazione statale in ordine ai lavori necessari per la conservazione dei beni vincolati), salvo poi il recupero delle spese.

M.A. SANDULLI, invece, equipara l’ordine di riduzione in pristino alla diffida a demolire ed afferma che, in caso di inottemperanza, sarà il Comune a dover provvedere d’ufficio al ripristino a spese dei responsabili.

 

Nell’ipotesi di cui alla lett. b), il dirigente o responsabile dell’ufficio tecnico comunale deve richiedere all’amministrazione competente alla tutela dei beni culturali ed ambientali apposito parere vincolante sul tipo di sanzione da applicare: restituzione in pristino o irrogazione della sanzione pecuniaria da 516 a 5.164 euro.

Qualora il parere non venga reso entro 120 giorni dalla richiesta, il dirigente o responsabile provvede autonomamente.

 

Sarebbe stato logico che, in quest’ultimo caso, la sanzione pecuniaria applicabile non fosse quella da 516 euro a 5.164 euro espressamente richiamata dal 4° comma dell’art. 33 (la «sanzione pecuniaria di cui al precedente comma»), bensì quella pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile (prevista dal 2° comma dell’art. 33).

 

Secondo la TESTI, si tratterebbe di un «mero difetto di coordinamento della norma», poiché «non avrebbe senso applicare in via alternativa, e non più concorrente con la remissione in pristino, una sanzione da uno a dieci milioni alla ristrutturazione abusiva di edifici del centro storico (senz’altro la più diffusa e la più lucrosa) decisamente inferiore, o addirittura irrisoria, se paragonata a quella del secondo comma, applicabile alla ristrutturazione abusiva di edifici fuori dal centro storico».

 

In caso di inerzia nell’applicazione delle sanzioni scatterà l’intervento sostitutivo regionale previsto dall’art. 31, 8° comma, del T.U. n. 380/2001.

Il comma 6 dell’art. 33, infine, dispone che «è comunque dovuto il contributo di costruzione di cui agli articoli 16 e 19». Riteniamo, però, che tale -obbligo sussista esclusivamente nel caso in cui non si fa luogo alla riduzione in pristino.

 

 

Gli effetti del pagamento delle sanzioni pecuniarie

 

L’art. 38, 2° comma, del T.U. n. 380/2001, con previsione eccezionale riferita esclusivamente alle ipotesi di annullamento del permesso di costruire, dispone che «l’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’art. 36», pur non potendo essere rilasciato, dunque, un titolo abilitativo in sanatoria, per il perdurante contrasto sostanziale tra il manufatto edificato e la normativa urbanistica, il pagamento della sanzione pecuniaria preclude, per forza propria, l’applicazione delle sanzioni penali, amministrative e civili e rende legittimo il bene a tutti gli effetti.

 

Per tutte le altre ipotesi di irrogazione di sanzione pecuniaria, invece, il pagamento della stessa non equivale ad un permesso di costruire in sanatoria e produce effetti più limitati, restando preclusa soltanto la demolizione del bene e l’applicazione delle sanzioni civili.

 

Non viene, però, cancellato completamente il relativo status di res illegittima e si configura, secondo Torregrossa, «una categoria di beni che, pur urbanisticamente tollerati, non sono ammessi ad una legittimazione successiva e rispetto ai quali il legislatore ha voluto mantenere il contrasto formale e sostanziale con la normativa urbanistica». Per tali beni, infatti, l’illegittimità conserva rilievo per fini diversi da quelli sanzionatori, in quanto:

 

a) nel caso di variante degli strumenti urbanistici riguardante la zona in cui essi sono ubicati, i poteri dell’amministrazione sono meno vincolati che nelle ipotesi in cui esistano costruzioni completamente legittime;

b) qualora si proceda ad espropriazione per pubblica utilità, il loro valore deve essere calcolato tenendo conto della sola area di sedime (art. 38, 2° comma, del T.U. n. 327/2001).

 

 

In giurisprudenza:

 

—   «Il pagamento delle sanzioni pecuniarie esclude che le opere edilizie abusive possano essere legittimamente demolite, ma ciò non ne rimuove il carattere antigiuridico, né tampoco legittima il compimento di ulteriori lavori in difformità o in assenza della concessione edilizia» (C. Stato: sez. IV, 29 settembre 2011, n. 5412; sez. V, 30 ottobre 1995, n. 1510, in Foro amm., 1995, 2258).

 

—   «L’inflizione della sanzione pecuniaria per un abuso edilizio tende a regolarizzare le opere edilizie in parziale difformità della concessione edilizia consentendo, in casi di adempimento della prestazione pecuniaria, la loro legalizzazione che implica, di conseguenza, la successiva esecuzione di tutti i lavori necessari a completarne le caratteristiche strutturali, nonché a renderle idonee al loro uso funzionale» (T.a.r. Marche, 9 aprile 1993, n. 255, in Cass. pen., 1993, I, 1526).

 

 

Violazioni al regime della SCIA

 

Nei casi in cui l’esecuzione di interventi edilizi e sul territorio deve essere esclusivamente preceduta dalla segnalazione certificata di inizio dell’attività (SCIA) è previsto un particolare regime sanzionatorio (art. 37 del T.U. n. 380/2001).

 

Qualora, invero, interventi siffatti siano eseguiti in assenza della SCIA o in difformità da quanto segnalato, dovrà applicarsi una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere eseguite e comunque mai inferiore a 516 euro.

 

Tale sanzione dovrà essere irrogata nella misura minima di 516 euro allorquando la SCIA venga presentata, su iniziativa spontanea dell’interessato, successivamente all’inizio effettivo dell’intervento ma mentre questo è ancora in corso di esecuzione.

 

Sanzioni più gravi sono previste per gli interventi di restauro e di risanamento conservativo realizzati in assenza della SCIA:

 

—  qualora siano eseguiti su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, nonché da altre norme urbanistiche.

In tal caso l’autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 euro a 10.329 euro;

—  qualora siano eseguiti su immobili, anche non vincolati, compresi in zona omogenea A) (centro storico).

In tal caso il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale deve richiedere al Ministero per i beni e le attività culturali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria pari al doppio del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione dell’intervento non segnalato e comunque mai inferiore a 516 euro (non trova applicazione, pertanto, la sanzione pecuniaria da 516 euro a 10.329 euro).

Se il parere non viene reso entro 60 giorni dalla richiesta, il dirigente o responsabile dell’ufficio comunale provvede autonomamente.

 

Appare opportuno ricordare che — qualora la procedura di SCIA sia illegittimamente utilizzata per interventi assoggettati a permesso di costruire — si applicano le sanzioni amministrative correlate al regime di detto provvedimento abilitativo.

 

Il D.Lgs. 27-12-2002, n. 301 ha adeguato il T.U. n. 380/2001 alle previsioni in materia edilizia introdotte dalla legge n. 443/2001 ed ha normativamente specificato che la disciplina sanzionatoria amministrativa (ed anche quella penale) è tendenzialmente indifferente rispetto alla tipologia del titolo abilitativo mentre resta ancorata alla concreta consistenza dell’intervento, senza che possano rilevare in contrario le scelte operate dalle leggi regionali sull’ambito della denuncia di inizio dell’attività (oggi SCIA).

 

Ne consegue che gli interventi edilizi «maggiori» individuati dall’art. 10 del T.U. n. 380/2001 restano sottoposti, in ogni caso, alla disciplina sanzionatoria amministrativa specifica delle opere soggette a permesso di costruire.

 

 

Il precedente regime sanzionatorio per le opere eseguite senza autorizzazione o in difformità

 

Nel sistema repressivo amministrativo delineato dalla legge n. 10/1977 nessuna sanzione era espressamente prevista per le ipotesi di esecuzione abusiva di interventi sottratti al regime concessorio e soggetti a mera autorizzazione.

 

L’art. 10 della legge n. 47/1985 aveva colmato tale lacuna, disponendo che «l’esecuzione di opere in assenza dell’autorizzazione prevista dalla normativa vigente o in difformità da essa» comportava «la sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere stesse e comunque in misura non inferiore a lire 500.000».

 

Riteneva, in dottrina, GASPARINI CASARI che il riferimento alla «difformità» dall’autorizzazione dovesse intendersi limitato alle sole ipotesi di difformità totale, e ciò per le seguenti considerazioni:

 

—   la stessa rubrica dell’art. 10 faceva espressa menzione delle sole «opere eseguite senza autorizzazione» ed all’assenza di autorizzazione poteva essere equiparata soltanto la difformità totale, caratterizzata dalla mancanza di ogni riferimento con il progetto autorizzato;

—   l’art. 13 prevedeva la possibilità di sanatoria per le opere eseguite in assenza della prescritta autorizzazione, ricomprendendo implicitamente la sola difformità totale (che è fattispecie equiparata);

—   l’estensione delle sanzioni amministrative alle difformità parziali dall’autorizzazione si sarebbero poste in contrasto con la scelta legislativa di ridurre l’ambito di rilevanza dell’abusivismo minore.

 

A nostro parere, invece, il legislatore — per il regime sanzionatorio amministrativo delle opere soggette ad autorizzazione — non aveva deliberatamente inteso operare alcuna distinzione tra difformità totale e parziale e, proprio per evitare l’applicazione sperequata ed indiscriminata della sanzione pecuniaria, aveva correlato l’entità della stessa all’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere, per la sola parte in cui queste risultavano difformi dall’originario provvedimento autorizzatorio.

La sanzione era applicata nella misura minima di lire 500.000 qualora, nel corso dell’esecuzione delle opere, fosse stata richiesta l’autorizzazione in sanatoria ai sensi dell’art. 13. Ciò, ovviamente, se il provvedimento sanante fosse stato rifiutato. Nell’ipotesi di intervenuta sanatoria, invero, doveva escludersi l’applicabilità della sanzione.

La sanzione non era dovuta qualora le opere fossero state eseguite in assenza di autorizzazione in dipendenza (non soltanto in occasione) di calamità naturali o di avversità atmosferiche dichiarate di carattere eccezionale.

Il verificarsi dell’evento calamitoso, dunque, doveva cagionare la necessità dell’intervento ed il carattere eccezionale della calamità doveva essere espressamente riconosciuto con atto della pubblica autorità.

Appare utile rilevare che nessuna sanzione era espressamente comminata dalla legge per le ipotesi di annullamento di un provvedimento autorizzatorio già rilasciato che intervenisse dopo la conforme realizzazione dell’opera.

 

L’esclusione dal regime sanzionatorio era affermata da GASPARINI CASARI e da A.M. SANDULLI; qualora, però, si ritenesse ammissibile il ricorso all’analogia nel settore delle sanzioni amministrative, era ipotizzabile la possibilità di applicare la medesima sanzione correlata all’assenza di autorizzazione.

 

Un più severo intervento repressivo era previsto, con intento di salvaguardia di prevalenti interessi pubblici, nelle ipotesi in cui le opere realizzate senza autorizzazione consistessero in interventi di restauro e di risanamento conservativo eseguiti:

 

a) «su immobili comunque vincolati da leggi statali e regionali, nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti»;

b) su immobili, pur non vincolati, ricadenti nei cd. «centri storici» di cui alle zone A) dell’art. 2 D.M. 2-4-1968, n. 1444.

 

Nell’ipotesi di cui alla lett. a), era l’autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo (il Comune, quindi, interveniva solo nei casi di vincoli imposti dagli strumenti urbanistici comunali) ad irrogare una sanzione pecuniaria da un milione a 20 milioni di lire. La stessa autorità, inoltre, (con decisione discrezionale, sottratta — se adeguatamente motivata — ad ogni sindacato giurisdizionale), poteva altresì ordinare la restituzione in pristino, a cura ed a spese del proprietario dell’immobile.

Nell’ipotesi in cui alla lett. b), invece, il Comune doveva richiedere all’amministrazione competente alla tutela dei beni culturali ed ambientali apposito parere vincolante avente per oggetto la scelta della sanzione da adottare: restituzione in pristino o irrogazione della sanzione pecuniaria proporzionale all’incremento di valore illecitamente apportato.

Il Comune stesso, comunque, poteva provvedere autonomamente in caso di mancato rilascio del parere entro 120 giorni dalla richiesta.

 

 

Opere abusive eseguite da amministrazioni statali

 

A norma dell’art. 28 del T.U. n. 380/2001, -rispetto all’attività urbanistico-edilizia delle amministrazioni statali, il Comune conserva il generale potere di vigilanza diretto a verificare la conformità delle opere alle norme di legge e di regolamento nonché alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, ma non ha il generale potere repressivo che gli compete nei riguardi dell’attività dei privati.

 

Il Comune, nel caso di opere statali non conformi alla disciplina urbanistico-edilizia:

 

—  ha solo il potere-dovere di informare immediatamente la Regione ed il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

—  spetta al Ministero, invece, d’intesa con il Presidente della Giunta regionale l’adozione dei provvedimenti repressivi.

 

 

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