Le sanzioni amministrative per abuso edilizio sono retroattive?
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2 Gen 2016
 
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Le sanzioni amministrative per abuso edilizio sono retroattive?

Chiarimenti sull’ambito temporale di applicazione delle sanzioni amministrative introdotte dalla legge n. 47/1985.

 

Gli artt. 32, 33 e 40 della legge n. 47/1985 hanno previsto l’applicazione retroattiva delle sanzioni amministrative disciplinate dalla stessa legge n. 47 (più severe, in genere, di quella antecedentemente in vigore) per le opere non suscettibili di sanatoria, nonché per i casi di mancata presentazione dell’istanza «di condono» o di sua presentazione con contenuti dolosamente infedeli, oltre che per le ipotesi di mancato pagamento dell’oblazione dopo la presentazione della domanda di condono.

 

Deve ricordarsi, in proposito, che la giurisprudenza aveva ammesso la retroattività del sistema sanzionatorio amministrativo previsto dalla legge-ponte (n. 765/1967), in considerazione del carattere più favorevole rispetto al regime previgente (così C. Stato, Ad. plen., 17-3-1974, n. 5, in Cons. Stato, 1974, I, 697).

 

Era stata per lo più affermata, invece, la non-applicabilità con effetto retroattivo delle sanzioni amministrative previste per gli abusi edilizi dall’art. 15 della legge n. 10/1977.

Si rilevava, infatti, che l’art. 15 aveva proceduto ad una nuova qualificazione e caratterizzazione delle fattispecie abusive e che l’applicazione retroattiva della disciplina repressiva dallo stesso introdotta avrebbe trovato ostacoli nella diversità delle figure sostanziali di abuso disciplinate dalle regolamentazioni succedutesi nel tempo, oltre che nella maggiore afflittività delle nuove sanzioni (analogo era rimasto il trattamento di legge nella sola ipotesi di annullamento della concessione).

 

Nel senso della irretroattività si era più volte espresso il Consiglio di Stato (sez. V, 20-6-1980, n. 634; 16-11-1981, n. 548 e 5-1-1984, n. 20); altre pronunzie, però, avevano individuato la disciplina sanzionatoria applicabile in quella vigente non alla data dell’abuso, ma a quella del momento in cui l’amministrazione decideva di procedere all’irrogazione (C. Stato, sez. VI: 28-6-1982, n. 317 e 4-12-1984, n. 687).

In dottrina, poi, avevano sostenuto la legittimità dell’applicazione retroattiva: PREDIERI, SCHLESINGER e SAVELLI.

 

La Corte Costituzionale — con sentenza 8-3-1984, n. 68 — aveva respinto l’eccezione sollevata contro gli artt. 15 e 21 della legge n. 10/1977, in riferimento all’art. 25, 2° comma, della Costituzione, nella parte in cui le norme impugnate non avrebbero escluso l’applicazione retroattiva delle sanzioni amministrative nei confronti dei proprietari di costruzioni realizzate anteriormente all’entrata in vigore della medesima legge n. 10.

La decisione della Corte aveva ribadito l’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale «il principio di irretroattività delle leggi è stato costituzionalizzato soltanto con riguardo alla materia penale, mentre per le restanti materie l’osservanza del principio stesso è rimessa alla prudente valutazione del legislatore».

 

La stessa Corte Costituzionale, però — con la precedente sentenza n. 78 del 15-6-1967 — aveva affermato che l’art. 25, 2° comma, della Costituzione («nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso») si applica anche alle sanzioni amministrative punitive. E ciò in quanto, sia «per evitare che attraverso il cambio di qualificazione vengano aggirate le garanzie costituzionali da cui sono assistiti i contenuti sanzionatori qualificati come sanzione penale, sia per evitare l’esposizione dei destinatari a rischi gravissimi senza alcuna garanzia, è necessario che anche per le sanzioni punitive non penali valgano le garanzie costituzionali delle sanzioni penali».

 

Deve ricordarsi, altresì, che l’art. 1 della legge 24-11-1981, n. 689 stabilisce il principio generale in base al quale le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto per i casi e nei tempi in esse considerati e che a tale statuizione alcuni Autori (AMATUCCI, M.A. SANDULLI) hanno ricollegato non solo l’irretroattività della sanzione, ma anche l’applicazione del principio della legge più favorevole correlato al carattere afflittivo delle sanzioni amministrative.

 

In quest’ottica, dunque, devono valutarsi le sanzioni amministrative previste dalla legge n. 47/1985 e — qualora si concluda che esse non hanno lo scopo di «punire» l’autore dell’illecito urbanistico-edilizio, bensì quello di ripristinare l’assetto del territorio, turbato da opere abusive — ben potrà spiegarsi e condividersi la scelta di applicazione retroattiva operata dal legislatore.

 

La medesima scelta può condividersi, per le sanzioni pecuniarie ed ablatorie, con il ritenere che esse costituiscano soltanto mezzi accessori rivolti a sostituire o ad agevolare il raggiungimento dello scopo primario (che è quello della demolizione dei manufatti abusivi) e ciò sarebbe dimostrato dalla circostanza che il proprietario può (generalmente) evitare l’applicazione delle sanzioni provvedendo spontaneamente alla demolizione del bene illegittimo.

Per la retroattività anche delle sanzioni civili si è pronunziato TORREGROSSA.

 

Qualora, invece, si riconosca carattere eminentemente afflittivo alle sanzioni amministrative introdotte dalla legge n. 47/1985, possono profilarsi dubbi di legittimità costituzionale per le previsioni legislative di retroattività (GIANOLIO).

 

BELLOMIA e A.M. SANDULLI prospettano una possibilità di risoluzione del problema attraverso la qualificazione delle sanzioni amministrative urbanistiche quali reazioni dell’ordinamento correlate all’omessa demolizione o all’omessa tempestiva richiesta di sanatoria. Così argomentando, le sanzioni stesse dovrebbero considerarsi inflitte per comportamenti tenuti nel vigore della nuova normativa e non si profilerebbe alcuna questione di retroattività.

 

Un ostacolo può derivare, comunque, dalla possibile non-coincidenza del soggetto passivo della pena (es. direttore dei lavori) con l’autore del comportamento omissivo (proprietario dell’opera illegittima).

 

In giurisprudenza:

 

—   «In materia di sanzioni amministrative non vige il divieto di retroattività, che la Costituzione pone solo per le leggi penali, per cui per determinare la sfera di applicabilità della disciplina sanzionatoria sopravvenuta in materia di illeciti edilizi, deve aversi riguardo non alla data della costruzione abusiva, ma al momento in cui l’amministrazione opera la scelta (peraltro non irretrattabile) tra demolizione e sanzione alternativa» (C. Stato, sez. V: 29 aprile 2000, n. 2544, in Cons. Stato, 2000, I, 1060; 18 marzo 1998, n. 319, in Cons. Stato, 1998, I, 395; 9 febbraio 1996, n. 152, in Giur. it., 1996, III, 1, 350).

 

—   «Con gli art. 33 e 40 L. 28 febbraio 1985, n. 47, il legislatore ha considerato gli abusi urbanistici quali illeciti di carattere permanente, costituiti dall’omissione della spontanea demolizione da effettuare per adeguare lo stato di fatto a quello di diritto; pertanto, l’obbligo di disporre la demolizione, sorgente fin dal momento della realizzazione del manufatto, esclude che sia configurabile la violazione del principio di irretroattività della legge per fatti commessi prima della sua entrata in vigore, poiché il fatto che consente la demolizione è caratterizzato dall’omessa demolizione di quanto è stato realizzato e dalla attuale incidenza sugli interessi urbanistici» (C. Stato, sez. V, 24 marzo 1998, n. 345, in Cons. Stato, 1998, I, 398).

 

—   «Sono soggette al regime sanzionatorio di cui alla L. 28 febbraio 1985, n. 47 anche le opere edilizie abusive ultimate prima della sua entrata in vigore» (C. Stato, sez. VI, 22 aprile 1997, n. 632, in Cons. Stato, 1997, I, 560).

 

—   «L’edificazione (o la trasformazione) abusiva di un manufatto in data antecedente alla L. n. 765 del 1967 (c.d. «legge ponte») non elimina affatto il potere repressivo del comune qualora la licenza era comunque necessaria» (C. Stato ord. cautelare, sez. IV, 15 aprile 2008, n. 2055).

 

—   «Poiché l’ordine di demolizione relativo ad opere edilizie abusive non ha natura sanzionatoria, ma ripristinatoria del corretto assetto del territorio, deve ritenersi che nei confronti del responsabile delle opere abusive siano applicabili le sanzioni previste non al momento della commissione dell’abuso, ma al momento della comminatoria delle sanzioni stesse» (T.a.r. Piemonte, sez. I, 31 gennaio 2003, n. 167, in Giust. amm., 2003, 250).

 

—   «In base al prevalente orientamento della giurisprudenza, in materia di abusi edilizi, il principio della irretroattività assume rilevanza solo in riferimento alle norme che prevedono sanzioni afflittive o non anche in relazione a quelle che introducono misure ripristinatorie quale la demolizione, dirette a ristabilire l’assetto urbanistico violato dall’abuso, con la conseguenza che, ai fini della normativa applicabile, bisogna fare riferimento al sistema sanzionatorio vigente all’epoca dell’adozione del provvedimento repressivo, attesi gli effetti permanenti dell’abuso» (T.a.r. Marche, 22 giugno 1996, n. 280, in Foro amm., 1997, 550).

 

—   «Atteso il carattere permanente dell’abuso edilizio, che perdura finché si continua a violare l’obbligo di restitutio in integrum, il contravventore non va sottoposto alla sanzione amministrativa vigente al momento della costruzione dell’opera, ma a quella in vigore al momento dell’applicazione della misura repressiva» (T.a.r. Friuli-Venezia Giulia: 17 ottobre 1994, n. 357, in Foro it., 1995, III, 266 e 21 maggio 1992, n. 285, in Trib. amm. reg., 1992, I, 2709).

 

—   «Gli abusi edilizi, i cui effetti perdurano nel tempo, sono sanzionabili in base alla normativa vigente all’atto della repressione» (T.a.r. Valle d’Aosta: 12 luglio 1994, n. 99, in Foro amm., 1994, 2459 e 2 agosto 1990, n. 68, in Riv. giur. edilizia, 1991, I, 668).

 

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