Il procedimento amministrativo
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11 Gen 2016
 
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Il procedimento amministrativo

241/1990: il principio del giusto procedimento, di trasparenza, di semplificazione, pareggio di bilancio, economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, motivazione, responsabile del procedimento.

 

Definizione

Affinché un atto amministrativo sia perfetto (tale è qualificabile quando sussistono tutti gli elementi necessari per la sua esistenza giuridica) ed efficace (cioè idoneo a produrre gli effetti giuridici propri del tipo al quale l’atto appartiene) deve, di regola, essere emanato dopo aver seguito un particolare iter, comprendente più atti ed operazioni che, nel loro complesso, prendono il nome di «procedimento amministrativo».

 

Possiamo, perciò, definire il procedimento amministrativo come la «successione di una pluralità di atti, aventi diversa natura e funzione compiuti da più soggetti od organi, ma rivolti, nonostante la loro eterogeneità e la loro relativa autonomia, al conseguimento di uno stesso fine, e cioè alla produzione degli effetti propri di una data fattispecie» (VIRGA).

 

 

Il procedimento amministrativo alla luce della L. 241/1990 e successive modifiche

 

La L. 241/1990, contenente norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, in armonia con l’art. 97 Cost., fissa le regole generali dell’azione amministrativa ispirate ai seguenti principi:

 

– il principio del giusto procedimento, che, in conformità al principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., consacra il diritto degli interessati di partecipare al procedimento;

 

– il principio di trasparenza, che prevede il carattere obbligatorio della motivazione del provvedimento amministrativo, l’obbligo della P.A. di identificare preventivamente l’ufficio ed il dipendente responsabile del procedimento e il diritto dei cittadini interessati di accedere ai documenti amministrativi;

 

– il principio di semplificazione, che introduce taluni istituti diretti, in conformità al principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost., a snellire e rendere più celere l’azione amministrativa (silenzio-assenso, provvedimento implicito, conferenze dei servizi etc.);

 

– il principio del pareggio di bilancio, ai sensi del quale, le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento europeo, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico (art. 97, comma 1, Cost., introdotto dalla L. cost. 1/2012).

 

A tali principi sono informate le regole generali contenute nel Capo I della L. 241/1990, come novellata:

 

1. economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza (art. 1, co. 1).

Tali criteri riflettono la volontà di improntare l’azione amministrativa ai principi efficientistici e manageriali cui sono ispirati l’organizzazione e il funzionamento delle imprese private. In particolare, la trasparenza è da intendersi come immediata e facile controllabilità di tutti i momenti e di tutti i passaggi in cui si esplica l’operato della P.A.

La trasparenza ha trovato nuova linfa con l’emanazione del D.Lgs. 14-3-2013, n. 33 che ha provveduto al riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. Il detto provvedimento ha definito la trasparenza quale accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle PP.AA., allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sull’operato delle stesse. L’ambito di applicazione del cd. Testo Unico per la trasparenza si rinviene, pertanto, nella specificazione degli obblighi di trasparenza che riguardano l’organizzazione (ad es. organigramma, conferimento incarichi dirigenziali, criteri di premialità etc.) e l’attività (obbligo generale di pubblicazione degli atti di carattere normativo e amministrativo generale sui propri siti istituzionali; aggiornamento elenchi dei provvedimenti di organi politici e dirigenziali; obbligo di pubblicazione dei procedimenti di propria competenza) delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la sua realizzazione;

 

2. divieto di aggravamento del procedimento (art. 1, co. 2).

Trattasi di un’articolazione dei predetti criteri di economicità e di efficacia in forza della quale “la pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria”;

 

3. obbligo di conclusione esplicita del procedimento (art. 2).

In forza di detto obbligo la P.A. ha il dovere di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio. In particolare, si prevede un termine generale di 30 giorni che può essere portato a 90 giorni per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali, e, sempre in relazione a tali soggetti, in casi particolari, può arrivare ad un massimo di 180 giorni, previa adozione di un regolamento ad hoc. Quest’ultima ipotesi può verificarsi nei casi in cui sia necessario tenere conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento. In caso di decorrenza infruttuosa dei termini, si configura un’ipotesi di silenzio inadempimento; la tutela per il soggetto interessato è recata dal D.Lgs. 104/2010, recante il Codice del processo amministrativo.

Ancora, va sottolineato che, a norma dell’art. 2bis, inserito dalla citata legge del 2009, le pubbliche amministrazioni nonché i soggetti privati preposti all’espletamento dell’attività amministrativa sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, con attribuzione della relativa controversia alla giurisdizione esclusiva del G.A. (art. 133 Codice cit.);

 

4. obbligo generale di motivazione del procedimento amministrativo (art. 3).

La motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta lo strumento attraverso il quale la P.A. esterna i presupposti fattuali e le ragioni giuridiche che hanno portato all’emanazione di una determinata tipologia di provvedimento.

L’introduzione di tale obbligo consente di ritenere che il provvedimento immotivato o insufficientemente motivato sia viziato per violazione di legge e non più, come si riteneva in precedenza, per eccesso di potere;

 

5. l’uso della telematica nell’azione amministrativa (art. 3bis).

L’attività amministrativa diviene sempre più digitale; le pubbliche amministrazioni, infatti, sono tenute ad incentivare l’uso della telematica sia nei rapporti interni tra le diverse amministrazioni sia tra queste e i privati.

 

 

Il responsabile del procedimento

Una delle più importanti novità introdotte dalla L. 241/1990 è rappresentata dalla individuazione del responsabile del procedimento in seno all’unità organizzativa competente, nonché l’obbligo di comunicazione agli interessati del nominativo del responsabile e la precisazione dei compiti a questi spettanti (v. artt. 4-6).

 

La normativa in vigore:

 

— consente agli interessati un controllo dell’operato del responsabile del procedimento;

 

— responsabilizza i funzionari preposti alla gestione del procedimento, esponendoli, attraverso l’eliminazione dell’anonimato, all’irrogazione di sanzioni;

 

— accelera il procedimento attraverso l’individuazione di un soggetto investito del compito di portarlo a conclusione nel più breve tempo possibile.

 

 

La partecipazione degli interessati

Le disposizioni contenute nel Capo III della L. 241/1990 (artt. 7-13), inoltre, regolano

la partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo.

Il legislatore, conformandosi ai principi del giusto procedimento, ha all’uopo previsto:

 

— l’obbligo della P.A. di comunicare agli interessati la notizia dell’avvio del procedimento;

 

— il diritto degli interessati di partecipare attivamente al procedimento stesso;

 

— la possibilità, da parte dell’amministrazione procedente, di concludere con gli interessati accordi finalizzati alla determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo ovvero a sostituirlo.

 

La disciplina in esame, peraltro, non trova applicazione, restando ferme le particolari norme che ne regolano la formazione, relativamente a procedimenti diretti all’emanazione di: atti normativi; atti amministrativi generali; atti di pianificazione; atti di programmazione.

 

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