Il diritto di accesso ai documenti amministrativi
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13 Gen 2016
 
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Il diritto di accesso ai documenti amministrativi

Accesso agli atti amministrativi: come funziona, oggetto, soggetti attivi e passivi, tutela e i limiti.

 

Il diritto di accesso, quale corollario del principio di trasparenza dell’azione amministrativa, indica l’insieme delle pretese che il cittadino vanta nei confronti della P.A. affinché la sua azione sia «trasparente», è stato sancito quale principio generale dell’ordinamento giuridico ad opera della L. 241/1990: questa, al Capo V, detta disposizioni applicabili a tutti i procedimenti amministrativi.

 

Esso, infatti, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.

 

Per quanto riguarda la trasparenza, essa attribuisce ai cittadini il potere di esercitare un controllo democratico sull’operato dei soggetti pubblici, al fine di verificarne la conformità agli interessi sociali ed ai precetti costituzionali.

 

Il secondo obiettivo perseguito dalla normativa in materia di diritto di accesso è costituito dalla garanzia dello svolgimento imparziale dell’azione amministrativa. Con la enunciazione di tale obiettivo, il legislatore ha chiarito che la conoscibilità degli atti della P.A. rappresenta uno strumento indispensabile ai fini della verifica della correttezza dell’operato dei pubblici poteri e dell’individuazione dei favoritismi e delle collusioni in cui gli stessi incorrono.

 

Il T.U. trasparenza ha introdotto l’istituto dell’accesso civico, espressione dei principi di pubblicità e trasparenza (art. 5). Correlato all’obbligo delle P.A. di pubblicare dati, esso si sostanzia nel diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nel caso sia stata omessa la pubblicazione, senza limiti relativi alla legittimazione soggettiva.

 

 

I titolari

Ai sensi dell’art. 22, il diritto di accedere ai documenti amministrativi compete a tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano specifico interesse (l’interesse deve essere concreto, diretto e attuale) in relazione alla tutela di una situazione giuridicamente rilevante e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.

 

La L. 15/2005 ha aggiunto anche la definizione di «controinteressati»: si tratta di tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto che, dall’esercizio dell’accesso, vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza.

 

 

Oggetto

Quanto all’oggetto del diritto in esame, il legislatore italiano non ha ritenuto di addivenire ad una elencazione tipologica dei documenti accessibili, ma ha preferito darne una definizione generale: è considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.

 

 

I soggetti passivi

I soggetti obbligati all’esercizio del diritto d’accesso sono:

 

— le pubbliche amministrazioni. Nell’ambito di queste vanno ricompresi tutti gli apparati organizzativi centrali e periferici dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, delle Comunità montane, delle Città metropolitane;

 

— gli enti pubblici. Nel novero di tali enti vanno ricompresi anche gli enti pubblici economici relativamente allo svolgimento dell’attività di diritto pubblico;

 

— i gestori di pubblici servizi;

 

— le aziende autonome e speciali. Trattasi di organismi atipici, normalmente privi di personalità giuridica, ma dotati di una propria organizzazione amministrativa, incardinati nell’amministrazione statale, adibiti all’esercizio di attività ed alla gestione di servizi di carattere tecnico-economico e di enti di gestione di pubblici servizi locali, dotati di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e statutaria;

 

— l’autorità di garanzia e di vigilanza;

 

— l’amministrazione comunitaria. Il regolamento CE 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2001 stabilisce che qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, ha il diritto ad accedere ai documenti delle istituzioni. La stessa possibilità può essere concessa dalle istituzioni anche alle persone fisiche o giuridiche non appartenenti ad alcuno Stato membro;

 

— le imprese di assicurazione. Ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 209/2005 (Codice delle assicurazioni private), le imprese di assicurazione esercenti l’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, sono tenute a consentire ai contraenti ed ai danneggiati il diritto di accesso agli atti a conclusione dei procedimenti di valutazione, contestazione e liquidazione dei danni che li riguardano.

 

 

I limiti

L’art. 24, L. 241/1990 prevede due categorie di limiti al diritto d’accesso: limiti tassativi e limiti facoltativi.

I primi sono sanciti direttamente dal legislatore senza che residui in capo alla P.A. alcun margine discrezionale di apprezzamento. Ove ricorra uno di tali limiti, finalizzati alla salvaguardia di interessi pubblici fondamentali e prioritari rispetto all’interesse alla conoscenza degli atti amministrativi, la P.A. è obbligata a dare risposta negativa alla richiesta di accesso.

 

Trattasi di limiti riguardanti: i documenti coperti da segreto di Stato (a norma dell’art. 39, L. 3-8-2007, n. 124); i procedimenti previsti dal D.L. 8/1991 recante norme in materia di sequestri di persona e di protezione dei testimoni di giustizia (conv. in L. 82/1991 e succ. modif.); i documenti coperti da segreto o divieto di divulgazione altrimenti previsto dall’ordinamento e i documenti esclusi dal diritto di accesso per mezzo di appositi regolamenti governativi, al fine di salvaguardare la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali, la politica monetaria e valutaria, l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione dei reati, la riservatezza dei terzi, persone, gruppi ed imprese.

 

È prevista l’esclusione del diritto di accesso, altresì, nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.

 

I limiti facoltativi sono, invece, sanciti dai soggetti cui all’art. 23, al fine di differire l’accesso ai documenti sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa. Questi ultimi sono stabiliti in forma discrezionale dalla P.A. e producono un semplice differimento dell’accesso.

 

 

Modalità di esercizio

Ai sensi dell’art. 25, il diritto di accesso si esercita mediante richiesta motivata, rivolta dall’interessato all’amministrazione che ha formato il documento e che lo detiene stabilmente, di esaminarlo ovvero di estrarne copia. Non è possibile, invece, richiedere la predisposizione di nuovi documenti.

 

Una volta ricevuta la richiesta, la P.A., ove ritenga di non doverla accogliere, può con provvedimento motivato:

 

— respingerla, ove la richiesta afferisca a documenti esclusi dal diritto di accesso ex art. 24;

 

— limitarla ad alcuno dei documenti richiesti nel caso in cui i rimanenti non siano accessibili alla stregua dello stesso art. 24;

 

— differirla, laddove la conoscenza dei documenti possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa.

 

Trascorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta questa si intende respinta (art. 25, co. 4, L. 241/1990, così come modif. dalla L. 15/2005).

Il regolamento che disciplina le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi è recato dal D.P.R. 184/2006.

 

 

La tutela del diritto di accesso

La tutela del diritto di accesso nel nostro ordinamento risulta dal combinato disposto degli artt. 25 L. 241/1990 e 116 del Codice del processo amministrativo. Il relativo giudizio, ai sensi dell’art. 133 c.p.a., è affidato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

 

La disciplina codicistica, riproponendo quanto già precedentemente sancito dalla legge sul procedimento amministrativo, prevede che contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi — nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi di trasparenza — il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno un controinteressato (art. 116, comma 1, c.p.a., come mod. dal D.Lgs. 33/2013). Il termine per la proposizione di ricorsi incidentali o di motivi aggiunti è di trenta giorni.

L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente (art. 116, comma 3, c.p.a.). Il giudizio incardinato ex art. 116, comma 1, del Codice, che si svolge, ai sensi dell’art. 87 c.p.a., con rito camerale, si conclude con una sentenza in forma semplificata, che può essere di rigetto del ricorso o di accoglimento dello stesso. In tale ultimo caso, il giudice, sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione e, ove richiesto, la pubblicazione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a 30 giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità (art. 116, comma 4, come mod. dal D.Lgs. 33/2013).

 

Le disposizioni sin qui esaminate si applicano anche al giudizio di impugnazione (art. 116, comma 5, c.p.a.).

 

 

La riservatezza e l’accesso

Tra i limiti che vengono posti all’esercizio del diritto di accesso, estremamente delicato è la problematica dei rapporti fra accesso e riservatezza.

Si tratta di due importanti diritti, che sono spesso stati definiti «separati in casa» (così GIACCHETTI), in quanto hanno il medesimo ambito di applicazione ma costituiscono, allo stesso tempo, l’uno il limite dell’altro.

Infatti, la riservatezza concerne dati personali che possono essere inseriti in documenti amministrativi, a loro volta suscettibili di accesso.

 

Al di là dei casi specifici, il principio generale da applicare è quello della conciliazione delle due esigenze: ammettere sì l’accesso, ma con modalità ed accorgimenti tecnici tali da non frustrare l’esigenza di riservatezza.

 

Laddove, invece, tali accorgimenti non siano praticabili, muovendo dal presupposto secondo cui la L. 241/1990, nel sancire come regola la pubblicità dell’azione amministrativa, capovolge i principi di segretezza, tra accesso e riservatezza è data prevalenza al primo ove necessario per la cura o la difesa di interessi giuridici, sebbene limitatamente alla possibilità di mera visione.

 

Tendenza comunque confermata dal co. 7 dell’art. 24 della L. 241/1990 laddove stabilisce che «deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei tempi previsti dall’articolo 60 del D.Lgs. 196/2003 (Codice della privacy), in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale» (cd. dati supersensibili).

 

I rapporti tra accesso e riservatezza hanno conosciuto un iter complesso e travagliato, caratterizzato da una serie di interventi normativi importanti e anche dall’apporto decisivo di dottrina e giurisprudenza. Fondamentale in questa prospettiva è stata l’emanazione della L. 675/1996, cha ha dato un primo assetto alla materia. Infatti, prima che entrasse in vigore la L. 675/1996, solo il diritto di accesso aveva trovato una sua definizione grazie alla L. 241/1990, mentre sui rapporti tra accesso e riservatezza, quale limite all’ostensibilità dei documenti menzionato nell’art. 22 della L. 241/1990, era stato determinante l’apporto di dottrina e giurisprudenza, alle quali era poi spettato concretamente il compito di bilanciare tali due opposti valori.

 

In tale fase, mancando una apposita disciplina normativa che fissasse la nozione precisa ed i contenuti della riservatezza, l’orientamento maggioritario era stato quello di dare prevalenza all’accesso, quale espressione della trasparenza dell’attività amministrativa.

 

L’emanazione della L. 675/1996 ha fatto sì che mutasse tale assetto: essa ha, difatti, non solo offerto una nozione di privacy, ma ha anche «graduato» i livelli di tutela della riservatezza, da un livello cd. minimo (dati non sensibili) ad un livello massimo (dati cd. supersensibili). In particolare, viene previsto che: per i dati personali non sensibili, il trattamento è consentito solo per lo svolgimento di funzioni istituzionali e nei limiti fissati dalle norme, mentre per i dati personali sensibili il trattamento e la comunicazione devono essere subordinati ad una espressa autorizzazione legislativa, che specifichi i dati trattabili, le modalità e le finalità di rilevante interesse pubblico del trattamento (GAROFOLI – SEMPREVIVA).

 

La questione dell’accessibilità dei dati sensibili detenuti dalla P.A. è stato risolta, dapprima, con il D.Lgs. 135/1999, che ha previsto che il Garante, al fine di supplire alla legge, possa stabilire le rilevanti finalità di interesse pubblico del relativo trattamento e ha attribuito il compito alle stesse amministrazioni di determinare le operazioni eseguibili e i dati trattabili, con atti regolamentari; in particolare, detto trattamento del dato sensibile poteva essere possibile solo se il diritto da far valere fosse di rango almeno pari a quello dell’interessato: si trattava del criterio del bilanciamento degli interessi in gioco.

 

Solo con il D.Lgs. 196/2003, però, c’è stato un coordinamento tra le varie disposizioni normative a tutela della riservatezza con la disciplina dell’accesso ex lege 241/1990.

 

L’art. 59 di detto decreto rinvia, per i dati non sensibili, sensibili e giudiziari, alla disciplina di cui alla legge sul procedimento amministrativo, mentre per quelli sensibilissimi, ex art. 60, l’accesso prevale sulla riservatezza solo ove vi sia stata una comparazione tra i beni da tutelare e l’interesse sotteso all’accesso sia di rango almeno pari a quello sotteso alla privacy. Sul punto, il coordinamento è stato completato dal co. 7 dell’art. 24 L. 241/1990, come novellato dalla L. 15/2005, ai sensi del quale, nel caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’art. 60, D.Lgs. 196/2003.

 

Per decidere su una istanza di accesso, in presenza di dati supersensibili, è, pertanto, necessaria una comparazione tra la situazione giuridica soggettiva sottesa all’accesso e il diritto alla riservatezza, al fine di decidere quale dei due prevalga.

 

A riguardo, ci si è posti il problema se tale bilanciamento vada fatto in astratto ovvero in concreto. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la comparazione di cui si tratta deve essere effettuata in concreto, perché si deve fare riferimento alla tipologia del diritto da far valere in sede giudiziaria e alla fattispecie concreta di riferimento.

 

Una verifica in astratto, infatti, porterebbe con sé il rischio di cristallizzare le soluzioni in relazione ai singoli casi che di volta in volta si presenterebbero, con il pericolo di distogliere poi l’attenzione dalla ipotesi concreta. Tale impostazione è seguita dalla giurisprudenza a partire dalla importante sentenza del Consiglio di Stato, n. 1882 del 2001.

 

 

I casi più delicati di bilanciamento tra accesso e riservatezza

Nell’attuale ordinamento vi sono delle ipotesi in cui risulta, nel concreto, piuttosto difficile e delicato il bilanciamento tra accesso e riservatezza.

 

Tra le ipotesi suddette è possibile ricordare, ad esempio, l’accesso agli eleborati delle procedure concorsuali, l’accesso agli atti di gara, l’accesso ai pareri legali resi in favore della P.A. Si tratta di casi peculiari in cui appare problematico definire con certezza quale sia, all’esito del bilanciamento, la posizione soggettiva che assume prevalenza e su cui, di frequente, non vi è nemmeno unanimità di pareri in giurisprudenza.

 

Molto delicato è anche il bilanciamento in caso di dati concernenti lo stato di salute, che, insieme a quelli riguardanti la vita sessuale, sono anche definiti supersensibili, in quanto estremamente suscettibili di protezione da parte dell’ordinamento.

 

In relazione a tali dati, va effettuato il giudizio di bilanciamento di cui all’art. 60 del D.Lgs. 196/2003, in base al quale deve essere data prevalenza alla richiesta di ostensione solo se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato ovvero consista in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile. La documentazione sanitaria, in particolare, pur rientrando nel novero degli atti amministrativi detenuti da una azienda ospedaliera in relazione all’attività di pubblico interesse, rivolta alla tutela del diritto alla salute, riceve, per sua natura, una tutela «rafforzata» dall’ordinamento.

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