Rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A.: mansioni e progressioni
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17 Gen 2016
 
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Rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A.: mansioni e progressioni

Mansioni e progressione di carriera nel pubblico impiego.

 

La disciplina relativa al rapporto di lavoro con le amministrazioni pubbliche è contenuta nel Titolo IV del D.Lgs. 165/2001.

Questa parte del Testo Unico si apre con una disposizione, l’art. 51, che enuncia l’avvenuta contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego.

 

Si tratta di una norma di carattere generale che, da un lato, opera un rinvio alle disposizioni dello stesso decreto 165 concernenti la privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, e, dall’altro lato, richiama espressamente l’applicabilità dello Statuto dei lavoratori (L. 300/1970) al settore pubblico, a prescindere dal numero dei dipendenti di ciascuna amministrazione.

 

Con la riconduzione dell’impiego pubblico, pertanto, all’alveo dei rapporti di diritto civile, la stessa natura dei rapporti tra amministrazione e dipendente muta, dovendosi svolgere unicamente su di un piano paritario.

 

 

Le mansioni

Con l’espressione «mansione» si fa riferimento all’insieme dei compiti e delle concrete operazioni che il lavoratore è chiamato ad eseguire e che possono essere pretese dal datore di lavoro. Si tratta, quindi, del contenuto specifico dell’obbligazione lavorativa.

 

Ai sensi dell’art. 2103 c.c., come sostituto dal D.Lgs. 81/2015, di attuazione del Jobs Act, il datore di lavoro può adibire il lavoratore alle mansioni per le quali è stato assunto o a quelle corrispondenti all’inquadramento superiore che abbia successivamente acquisito ovvero a mansioni riconducibili allo stesso livello e categoria legale di inquadramento delle ultime effettivamente svolte.

 

Nel caso di adibizione a mansioni superiori, l’assegnazione diviene definitiva, salvo diversa volontà del lavoratore, se la medesima non abbia avuto luogo per ragioni sostitutive di altro lavoratore in servizio, dopo il periodo fissato dai contratti collettivi o, in mancanza, dopo 6 mesi continuativi.

 

Il lavoratore adibito a mansioni superiori deve percepire il trattamento economico corrispondente all’attività svolta.

 

Non è più previsto il divieto di mansioni inferiori. A seguito del D.Lgs. 81/2015, infatti, il datore di lavoro, può assegnare il lavoratore a mansioni appartenenti al livello di inquadramento inferiore che rientrino però nella medesima categoria legale:

 

— in caso di modifica degli assetti organizzativi aziendali che incide sulla posizione del lavoratore;

— nelle ulteriori ipotesi previste dai contratti collettivi.

 

Il mutamento di mansioni inferiori deve essere comunicato per iscritto, a pena di nullità.

 

Il lavoratore adibito a mansioni inferiori ha diritto alla conservazione del livello di inquadramento e del trattamento retributivo in godimento, fatta eccezione per gli elementi retributivi collegati a particolari modalità di svolgimento della precedente prestazione lavorativa.

 

Il lavoratore e il datore di lavoro possono, inoltre, accordarsi per modificare le mansioni, la categoria legale, il livello di inquadramento e la relativa retribuzione.

 

Tali accordi individuali devono avvenire nell’interesse del lavoratore alla conservazione dell’occupazione, all’acquisizione di una diversa professionalità o al miglioramento delle condizioni di vita, nelle sedi indicate dall’art. 2113 c.c. o avanti alle commissioni di certificazione.

 

Venendo, nello specifico, al rapporto di lavoro pubblico, occorre preliminarmente richiamare l’art. 52 D.Lgs. 165/2001 (come novellato dalla riforma Brunetta), recante la disciplina speciale per il settore pubblico, secondo il quale il prestatore di lavoro può essere adibito:

 

— alle mansioni per le quali è stato assunto;

— alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto di procedure selettive: si tratta del cd. diritto alla funzione, uno dei princìpi più rilevati nella disciplina del lavoro pubblico.

 

Ed invero, l’esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell’inquadramento del lavoratore o dell’assegnazione di incarichi di direzione.

 

Tuttavia, per obiettive esigenze di servizio, il prestatore di lavoro può essere adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore (con attribuzione in modo prevalente, sotto il profilo qualitativo, quantitativo e temporale, dei compiti propri di dette mansioni):

 

a) nel caso di vacanza di posto in organico, per non più di sei mesi, prorogabili fino a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti;

 

b) nel caso di sostituzione di altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, con esclusione dell’assenza per ferie, per la durata dell’assenza.

 

In queste ipotesi, per il periodo di effettiva prestazione, il lavoratore ha diritto al trattamento previsto per la qualifica superiore. Al di fuori di esse, è nulla l’assegnazione del lavoratore a mansioni proprie di una qualifica superiore, ma al lavoratore è corrisposta la differenza di trattamento economico con la qualifica superiore. Il dirigente che ha disposto l’assegnazione risponde personalmente del maggior onere conseguente, se ha agito con dolo o colpa grave.

 

Il riconoscimento delle pretese economiche avanzate dal pubblico dipendente che abbia svolto mansioni superiori può avere luogo: «in presenza della triplice e contestuale condizione inerente: all’esistenza in organico di un posto vacante cui ricondurre le mansioni di più elevato livello; alla previa adozione di un atto deliberativo di assegnazione delle mansioni superiori da parte dell’organo a ciò competente; all’espletamento delle suddette mansioni per un periodo eccedente i sessanta giorni nell’anno solare» (cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 6-11-2015, n. 5207).

 

Nel lavoro pubblico, infatti, l’assegnazione del dipendente a mansioni superiori ha natura di rimedio eccezionale, da adottare tenendo conto del fabbisogno dell’ente, per esigenze temporanee, di durata definita, e quindi per fare fronte a situazioni del tutto contingenti, nelle more dello svolgimento delle procedure selettive dirette alla legittima copertura del posto (C.d.S., sez. V, 2-8-2013, n. 4052).

 

In caso di temporaneo svolgimento di mansioni superiori, al dipendente spetta il corrispondente trattamento retributivo indipendente dalla stipulazione di contratti collettivi, ma solo laddove una norma speciale consenta tale assegnazione e la relativa maggiorazione retributiva (Cass., sez. III, 3-3-2015, n. 1037).

 

Continua a non trovare applicazione nel pubblico impiego il disposto dell’art. 2103 c.c., come sostituito dal D.Lgs. 81/2015.

Tuttavia, l’art. 2103 c.c. può trovare applicazione nella nuova ipotesi di cui all’art. 34 D.Lgs. 165/2001, introdotta dal D.L. 90/2014, come convertito, in tema di gestione del personale in disponibilità (sul punto v. anche retro).

 

In particolare, come anticipato, i lavoratori collocati in disponibilità, nei sei mesi anteriori alla scadenza del periodo di disponibilità, possono presentare istanza di ricollocazione (in deroga all’art. 2103 c.c. in questione) nell’ambito dei posti vacanti in organico, anche in una qualifica inferiore o in posizione economica inferiore della stessa o di inferiore area o categoria, di un solo livello per ciascuna ipotesi, con l’obiettivo di ampliare le occasioni di ricollocazione.

 

 

Il problema del «demansionamento»

Abbiamo visto come la P.A. datrice di lavoro, nell’ambito della sua potestà organizzativa, possa adibire il dipendente a mansioni diverse, ma solo se le nuove mansioni siano superiori (nei casi già indicati) ovvero equivalenti a quelle di assunzione, consentendo, così, al dipendente di utilizzare la professionalità acquisita nonché di arricchire il proprio patrimonio professionale, e purché, ovviamente, ciò non determini una riduzione del trattamento economico.

 

Ne consegue il divieto per la P.A. di adibire il lavoratore a mansioni inferiori, integrando tale ipotesi illegittimo demansionamento. A tal proposito va chiarito che il demansionamento ricorre non solo in caso di assegnazione di mansioni non corrispondenti all’inquadramento contrattuale del lavoratore, con comparazione delle mansioni in concreto affidate al lavoratore e mansioni astrattamente previste dalla normativa di riferimento per la categoria e per il profilo professionale di competenza, ma anche nell’ipotesi di sottrazione di tutte o della maggior parte delle mansioni precedentemente esercitate, cagionando così un danno alla professionalità del dipendente (in giurisprudenza, cfr. Cass., 8-1-2015, n. 56).

 

In tale ottica si pone anche l’osservazione secondo cui non solo il demansionamento è vietato ma lo è anche la dequalificazione, ossia l’attribuzione di mansioni inferiori alla qualifica (Cass., sez. Lav., 17-9-2015, n. 18223).

 

Non vi è demansionamento, invece, laddove la sottoutilizzazione abbia carattere meramente temporaneo e provvisorio e sia conseguente all’immediato avvio di una nuova struttura operativa (Cass. civ., sez. lav., 7-10-2008, n. 24738), ovvero quando le mansioni proprie dei dipendenti con qualifica inferiore, attribuite al lavoratore pubblico, siano meramente aggiuntive e non prevalenti rispetto a quelle proprie della qualifica di appartenenza (Cass. civ., sez. lav., 7-8-2006, n. 17774). Infatti, ciò che rileva è che l’attività prevalente svolta dal pubblico impiegato rientri tra quelle della categoria di appartenenza; tuttavia, ciò non toglie che, per ragioni di economia del lavoro e di efficienza, al lavoratore possano essere richieste, in maniera incidentale o marginale, attività corrispondenti a mansioni inferiori, che il dipendente è tenuto a svolgere, in quanto il rifiuto potrebbe integrare una condotta suscettibile di valutazione in sede disciplinare (BELLINI).

 

 

Le progressioni

In virtù dell’art. 52, comma 1bis, D.Lgs. 165/2001 — introdotto dalla riforma Brunetta — i dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, conservatori e istituti assimilati, sono inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali.

Ogni dipendente è tenuto a svolgere le mansioni considerate professionalmente equivalenti all’interno dell’area, fatte salve quelle per il cui espletamento siano richieste specifiche abilitazioni professionali.

Prendendo ad esempio il sistema di classificazione del personale del Comparto Ministeri, si vede che esso è articolato in tre aree:

 

— prima area: comprende la ex posizione A1, A1S. Appartengono a questa area funzionale i lavoratori che svolgono attività ausiliarie, ovvero lavoratori che svolgono lavori qualificati richiedenti capacità specifiche semplici, anche di supporto alle lavorazioni;

— seconda area: comprende le ex posizioni B1, B2, B3 e B3S. Appartengono a questa area funzionale i lavoratori che, nel quadro di indirizzi definiti, in possesso di conoscenze teoriche e pratiche, svolgono funzioni specialistiche nei vari campi di applicazione ovvero svolgono attività che richiedono specifiche conoscenze dei processi operativi e gestionali;

— terza area: comprende le ex posizioni C1, C1S, C2, C3 e C3S. Appartengono a questa area funzionale i lavoratori che, nel quadro di indirizzi generali, per la conoscenza dei vari processi gestionali, svolgono, nelle unità di livello non dirigenziale a cui sono preposti, funzioni di direzione, coordinamento e controllo di attività di importanza rilevante, ovvero lavoratori che svolgono funzioni che si caratterizzano per il loro elevato contenuto specialistico.

 

All’interno di ciascuna area sono collocati i profili professionali, secondo i settori di attività, i quali individuano, in relazione agli obiettivi istituzionali delle amministrazioni, le diverse tipologie professionali esistenti. Ciascun profilo è unico e si caratterizza per il titolo di studio necessario per l’accesso dall’esterno, nonché per il livello di complessità, responsabilità ed autonomia richiesto per lo svolgimento delle mansioni in esso ricomprese.

 

Le progressioni sono «mutamenti» della prestazione lavorativa e si distinguono in economiche, laddove si sostanzino in scatti da una posizione economica all’altra nell’ambito della medesima area funzionale, e di carriera, nel caso riguardino avanzamenti di posizione da un’area contrattuale a quella superiore.

 

Il citato comma 1bis dell’art. 52, introdotto dal D.Lgs. 150/2009, prevede che le progressioni all’interno della stessa area avvengono secondo princìpi di selettività, in funzione delle qualità culturali e professionali, dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito.

 

Le progressioni fra le aree, invece, avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50% di quelli messi a concorso.

La valutazione positiva conseguita dal dipendente per almeno tre anni costituisce titolo rilevante ai fini della progressione economica e dell’attribuzione dei posti riservati nei concorsi per l’accesso all’area superiore.

 

Appare evidente che il legislatore delegato del 2009, sulla scia del consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr., ex multis, Corte cost., 29-5-2002, n. 218), che ha inteso distinguere a seconda che la progressione professionale si svolga all’interno o all’esterno delle aree delimitate dal sistema di classificazione professionale definito dai CCNL, ha stabilito che solo nel primo caso (cd. progressioni orizzontali o economiche) è riconoscibile una modificazione del rapporto di lavoro, mentre nei casi di passaggi fra aree si verifica un nuovo accesso ad un posto in dotazione organica, quindi una novazione del rapporto di lavoro, da sottoporre a concorso pubblico.

 

Ed infatti, secondo la giurisprudenza le progressioni all’interno della medesima area (o categoria) sono affidate dalla P.A. con procedure riconducibili alla capacità e ai poteri del datore di lavoro privato e con la conseguente attribuzione delle relative controversie al G.O. (così, ex multis, T.A.R. Veneto, sez. I, 9-1-2015, n. 9).

 

Di conseguenza, l’affermazione esplicita del meccanismo concorsuale per le progressioni fra aree diverse impone alle amministrazioni l’espletamento di concorsi unici per i posti in questione, con la mera previsione di una riserva di posti a favore del personale interno.

 

Il tema delle progressioni è, a sua volta, anche correlato al profilo della misurazione e valutazione della performance, punto chiave della riforma Brunetta, nonché alle innovazioni in tema di attribuzione degli incentivi economici legati ad una valutazione positiva.

 

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