La valutazione del personale nel pubblico impiego
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18 Gen 2016
 
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Edizioni Simone
 


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La valutazione del personale nel pubblico impiego

Valutazione dei pubblici dipendenti: performance, merito e premi nella riforma Brunetta.

 

Per «valutazione del personale» si intende una procedura organica e sistematica diretta ad assicurare che su ogni dipendente si svolga periodicamente un giudizio che serve a valutare e individuarne, secondo criteri omogenei, il rendimento e le caratteristiche che si estrinsecano nell’esecuzione del lavoro.

 

La valutazione del personale è «un apprezzamento sistematico del valore attuale e potenziale di una persona per l’organizzazione di cui fa parte» (ZERILLI).

 

La valutazione come politica del personale è, dunque, strettamente collegata alla misurazione del rendimento amministrativo e attiene:

 

— alla valutazione delle posizioni, con riferimento al ruolo organizzativo indipendentemente dalla persona che lo ricopre; questa valutazione assume l’obiettivo di creare una classificazione del lavoro che permetta di retribuire le diverse posizioni organizzative (job evaluation);

 

— alla valutazione delle prestazioni (performance) vale a dire al modo in cui una persona occupa la propria posizione di lavoro. Viene attuata in vista di un miglioramento della prestazione del lavoratore rispetto ai compiti assegnati;

 

— alla valutazione del potenziale, cioè alla individuazione delle caratteristiche che rendono una persona potenzialmente in grado di occupare posizioni di maggiore responsabilità. Serve a migliorare e definire i rapporti tra organizzazione e lavoratore ed è orientata «a migliorare il dipendente, cioè a svilupparne gli aspetti positivi, correggerne le lacune, individuarne le necessità di formazione e addestramento ed eventualmente anche svilupparne la carriera» (ZERILLI);

 

— alla valutazione delle competenze, dove il focus dei sistemi di valutazione diventa l’individuo e l’insieme di capacità, esperienze, conoscenze da esso detenute.

 

L’importanza della valutazione è stata ribadita dai contratti nazionali del settore che, avendo preso coscienza delle grandi trasformazioni in corso, hanno posto le basi giuridiche idonee a consentire il cambiamento, nonché dai recenti interventi normativi del legislatore culminati nella riforma Brunetta del 2009, che vede tra i profili più importanti proprio la valutazione delle performances.

 

Il momento valutativo, per avere gli effetti sperati, deve porsi quale parte integrante di un processo continuo ed essere, allo stesso tempo, valido strumento per portare a conoscenza del lavoratore (valutato) le aspettative che l’Ente (valutatore) ha nei suoi confronti.

 

L’esperienza degli ultimi anni, peraltro, ha dimostrato che non esistono modelli di valutazione validi in assoluto; ciascuna amministrazione deve adottare le soluzioni tecniche più adeguate alle proprie caratteristiche organizzative, ai contenuti professionali del personale in servizio e alle proprie funzioni ed obiettivi.

 

Fra i diversi sistemi di valutazione del personale, quello che ricopre un valore centrale per la gestione del personale (retribuzione, sviluppo, formazione e carriera) è sicuramente la valutazione delle prestazioni.

 

 

La «cultura del merito»: il Piano Industriale della Pubblica Amministrazione

Le linee programmatiche sulla riforma della pubblica amministrazione italiana, incipit del Piano Industriale della P.A., presentato dall’esecutivo nel maggio del 2008, dopo avere evidenziato l’importanza cruciale di una amministrazione moderna ed efficiente, nella quale è strategico il ruolo dei beni e dei servizi pubblici in termini di quantità, qualità e costi, enunciano l’esigenza di un risanamento e una profonda ristrutturazione dell’apparato pubblico nel suo complesso. Tale «riqualificazione» dell’apparato amministrativo italiano è tuttora in atto.

 

I presupposti di detto rilancio sono stati individuati:

 

— nel capitale umano nelle amministrazioni. Punto di partenza essenziale per la riforma della P.A. è la valorizzazione delle risorse umane presenti al suo interno;

 

— nei livelli retributivi medi (da allineare al settore privato);

 

— nella produttività ed efficienza dei singoli dipendenti nonché delle organizzazioni, da allineare alle migliori prassi dei Paesi occidentali nonché agli indici di funzionamento del settore privato.

 

Inoltre, si è dovuto prendere atto della mancanza di una vera figura datoriale, cui fosse possibile «imputare» eventuali errori e responsabilità dell’azione amministrativa, al pari di quanto accade nelle realtà imprenditoriali.

 

Il Piano industriale, in secondo luogo, enuncia alcune linee guida di carattere culturale, tra cui la necessità di un passaggio dalla cultura del procedimento a quella del provvedimento, in cui parole chiave sono risultato e responsabilità, nonché l’importanza cruciale della risorsa umana, delle sue competenze professionali, delle sue motivazioni e delle sue capacità relazionali e organizzative. Alla base di una profonda riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche si pone, difatti, l’introduzione di innovativi sistemi di selezione, valutazione e gestione del personale ispirati al merito e alla trasparenza, al fine di premiare chi lavora e sanzionare chi, invece, non fa il proprio dovere; l’obiettivo è quello di elevare, nel medio periodo, la produttività e, pertanto, la qualità dei servizi offerti ai privati.

 

Recita, infatti, il Piano che «Solo una pubblica amministrazione meritocratica può avere la credibilità e la forza per immettere meritocrazia negli altri fondamentali motori dell’ascensore sociale e delle pari opportunità. Uno straordinario miglioramento del livello di servizio pubblico deve essere uno dei pilastri della nuova “politica del merito”».

 

Inoltre, in parallelo alla riforma del pubblico impiego, il Piano enuncia l’intenzione di intervenire anche con riferimento ad ambiti ulteriori, tra cui:

— la mobilità e la ricollocazione delle funzioni, in ossequio ai principi di sussidiarietà, orizzontale e verticale;

 

— la qualità e la customers’ satisfaction, attraverso una gestione orientata al continuo miglioramento, all’adozione di standard ed alla misurazione della soddisfazione e al benchmarking [1];

 

— l’utilizzo ottimale degli immobili pubblici;

 

— la sponsorizzazione e il project financing.

 

 

I principi recati dalla legge delega n. 15 del 2009

Premesso quanto sopra, la L. 15/2009, cd. legge delega Brunetta, ha previsto (art. 4):

 

— la preventiva predisposizione di obiettivi che l’amministrazione si pone per ciascun anno e la rilevazione, in via consuntiva, di quanta parte degli obiettivi è stata effettivamente conseguita, anche con riferimento alle diverse sedi territoriali, assicurandone la pubblicità ai cittadini;

 

— l’organizzazione di confronti pubblici annuali sul funzionamento e sugli obiettivi di miglioramento di ciascuna amministrazione, con la partecipazione di associazioni di consumatori e utenti, organizzazioni sindacali, studiosi e organi di informazione e la diffusione dei relativi contenuti mediante adeguate forme di pubblicità, anche in modalità telematica;

 

— l’introduzione di mezzi di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati o che violano le norme preposte al loro operato, con esclusione del risarcimento del danno per il quale resta ferma la disciplina vigente.

 

Essenziale il concetto di standard nella L. 15/2009. Invero, poiché nel settore pubblico mancano quegli indicatori di prodotto e di risultato tipici del lavoro privato nelle imprese, sono stati introdotti gli standard, ossia i metri di riferimento e di paragone per raffrontare i risultati raggiunti ai livelli considerati soddisfacenti.

 

È importante sottolineare che gli standard, per quanto concerne l’attività della pubblica amministrazione, non sono solo quantitativi (dal momento che ci sono delle funzioni amministrative che non sono suscettibili di essere ricondotte al mero schema costo-prodotto) ma soprattutto qualitativi, a loro volta riconducibili ad elementi non propriamente economici ma indici di soddisfazione dei cittadini (che diventano utenti e fruitori dei servizi pubblici) quali il tempo impiegato, il gradimento o altri strumenti ancora (OLIVERI).

 

Fondamentale anche il riferimento alla totale accessibilità dei dati relativi ai servizi resi dalla pubblica amministrazione tramite la pubblicità e la trasparenza degli indicatori e delle valutazioni operate da ciascuna pubblica amministrazione.

 

In questa scia si è successivamente posto il più recente D.Lgs. 33/2013, cd. T.U. per la trasparenza delle PP.AA., il quale obbliga le amministrazioni a rendere pubblico ogni aspetto della propria organizzazione ed attività.

Lo scopo è di rendere, in maniera effettiva, la P.A. una vera e propria «casa di vetro», accessibile e visibile ai cittadini.

 

Connesso alla trasparenza è anche il profilo della integrità nelle pubbliche amministrazioni. Questi aspetti sono stati in seguito sviluppati mediante le iniziative del legislatore contro la corruzione e l’illegalità e a favore della responsabilizzazione dei pubblici dipendenti e, in particolare, del ceto dirigenziale.

 

 

Il D.Lgs. 150/2009: valorizzazione del merito e ciclo di gestione della performance

L’attuazione degli obiettivi recati dalla legge delega n. 15 del 2005 costituisce uno degli obiettivi primari del decreto Brunetta il quale, al Titolo II, si occupa proprio della disciplina della gestione della performance nonché degli organismi preposti al monitoraggio di quest’ultima.

 

La misurazione e la valutazione della performance, infatti, sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative, in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate per il loro perseguimento.

 

La misurazione della performance avviene mediante un apposito ciclo di gestione della medesima, il quale si articola nelle seguenti fasi:

 

definizione e assegnazione degli obiettivi da raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;

 

— collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;

 

monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;

 

misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;

 

— utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;

 

rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

 

 

Piano della performance e Relazione sulla performance

Inoltre, le amministrazioni, al fine di assicurare la qualità, comprensibilità ed attendibilità dei documenti di rappresentazione della performance, devono annualmente redigere:

 

a) entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale, denominato Piano della performance, che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori;

 

b) un documento, da adottare entro il 30 giugno, denominato Relazione sulla performance che evidenzia, a consuntivo, con riferimento all’anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti, e il bilancio di genere realizzato.

 

Le amministrazioni, a loro volta, valutano la performance attraverso un apposito Sistema di misurazione, che si distingue a seconda che la valutazione sia di tipo organizzativo ovvero individuale.

 

Nel primo caso, il Sistema concerne l’attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività nonché la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi (anche attraverso modalità interattive).

 

Nell’ipotesi, viceversa, in cui ci sia da valutare una performance individuale di dirigenti e responsabili di unità organizzative, la misurazione è collegata agli indicatori relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità e al raggiungimento di specifici obiettivi individuali.

Infine, in caso di valutazione dei dirigenti sulle prestazioni individuali dei dipendenti, allora dovranno essere presi in considerazione il raggiungimento di specifici obiettivi, individuali o di gruppo, la qualità del contributo assicurato alla qualità della performance stessa nonché il grado di competenza dimostrato.

 

Quali sono i soggetti del processo di misurazione e valutazione della performance?

I soggetti coinvolti nel ciclo di gestione della performance, così come predisposti dalla riforma Brunetta, sono:

— la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT, oggi A.N.AC., Autorità nazionale anticorruzione, ma v. subito infra);

— gli Organismi indipendenti di valutazione della performance;

— l’organo di indirizzo politico-amministrativo di ciascuna amministrazione;

— i dirigenti di ciascuna amministrazione.

Attualmente l’A.N.AC. ha preso le funzioni dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Lo prevede il D.L. 90/2014, cd. riforma P.A. targata Renzi-Madia, conv. in L. 114/2014, che procede alla soppressione dell’AVCP e il contestuale passaggio di funzioni all’A.N.AC., che a sua volta, viene ridenominata Autorità nazionale anticorruzione. Dalla data di conversione del decreto n. 90/2014 le attribuzioni dell’A.N.AC. in tema di misurazione e valutazione della performance dei pubblici dipendenti sono trasferite, a loro volta, al Dipartimento della Funzione pubblica.

 

L’Organismo indipendente di valutazione della performance (Oiv ), invece, sostituisce i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al D.Lgs. 286/1999 e monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni, elaborando una relazione annuale sullo stato dello stesso e curando la corretta applicazione delle linee guida sulla valutazione delle prestazioni nonché di indagini sul livello di benessere e di soddisfazione del personale dipendente.

 

In questo contesto, difatti, occorre citare quando previsto dall’art. 30 D.Lgs. 150/2009, il quale dispone che, a partire dal 30 aprile 2010, alcune disposizioni del citato D.Lgs. 286/1999 sono abrogate: si tratta, in particolare, di quanto previsto in tema di controllo di gestione, valutazione dei dirigenti e controllo strategico. Detti controlli sono affidati proprio agli Oiv.

 

Gli OIV possono essere monocratici o collegiali; in tale ultimo caso i membri sono tre e devono presentare requisiti di elevata professionalità ed esperienza, maturata nel campo del management, della valutazione della performance e del personale delle amministrazioni pubbliche.

 

L’organo di indirizzo politico-amministrativo, ancora, promuove la cultura della responsabilità per il miglioramento della performance, del merito, della trasparenza e dell’integrità; i dirigenti, infine, devono occuparsi della valutazione dei dipendenti.

 

In ogni caso, al centro del complesso sistema di programmazione e valutazione degli obiettivi e delle prestazioni, delineato dalla riforma, si colloca il cittadino-utente: infatti, «la performance deve essere orientata verso la collettività in ragione dell’essenza della funzione svolta che è consacrata come “pubblica”» (BARILÀ).

 

 

Merito e premi

La riforma Brunetta, inoltre, crea un legame strettissimo tra rispetto del procedimento di valutazione della performance e attribuzione degli incentivi economici legati a quest’ultima. Le amministrazioni, infatti, promuovono il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale, anche attraverso l’utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche, nonché valorizzano i dipendenti che conseguono le migliori performance attraverso l’attribuzione selettiva di incentivi sia economici sia di carriera; la distribuzione in maniera indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla performance, in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione, è vietata.

 

Il nuovo meccanismo è incentrato sulla definizione di una graduatoria articolata su tre fasce di merito. Così, in ogni amministrazione, l’Organismo indipendente di valutazione, sulla base dei livelli di performance attribuiti ai valutati, inserisce tutto il personale in differenti livelli di performance in modo che:

 

— il venticinque per cento è collocato nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l’attribuzione del cinquanta per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;

 

— il cinquanta per cento è collocato nella fascia di merito intermedia, alla quale corrisponde l’attribuzione del cinquanta per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;

 

— il restante venticinque per cento è collocato nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde l’attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale.

 

Gli strumenti atti a garantire il merito e la premialità si distinguono, a loro volta, in economici e non. Abbiamo, in particolare (oltre al trattamento accessorio collegato alla performance individuale e organizzativa):

 

— il bonus annuale delle eccellenze, al quale concorre il personale, dirigenziale e non, che si è collocato nella fascia di merito alta nelle rispettive graduatorie;

 

— il premio annuale per l’innovazione, assegnato al miglior progetto realizzato nell’anno, in grado di produrre un significativo cambiamento dei servizi offerti o dei processi interni di lavoro, con un elevato impatto sulla performance dell’organizzazione;

 

— le progressioni economiche, attribuite in modo selettivo, ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione;

 

— le progressioni di carriera: a riguardo è previsto che le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, copriranno i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni;

 

— l’attribuzione di incarichi e responsabilità, con cui le amministrazioni pubbliche favoriscono la crescita professionale e la responsabilizzazione dei dipendenti pubblici ai fini del continuo miglioramento dei processi e dei servizi offerti;

 

— l’accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale: le amministrazioni riconoscono e valorizzano i contributi individuali e le professionalità sviluppate dai dipendenti e a tali fini promuovono l’accesso privilegiato dei dipendenti a percorsi di alta formazione in primarie istituzioni educative nazionali e internazionali nonché favoriscono la crescita professionale e l’ulteriore sviluppo di competenze dei dipendenti, anche attraverso periodi di lavoro presso primarie istituzioni pubbliche e private, nazionali e internazionali.

 

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