Pubblico impiego e controlli amministrativi
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18 Gen 2016
 
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Edizioni Simone
 


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Pubblico impiego e controlli amministrativi

Controlli amministrativi sugli atti, sugli organi e sull’attività; controlli esterni ed esterni.

 

L’attività di controllo consiste nel «riesame» degli atti o attività posti in essere da un soggetto diverso da quello che li ha realizzati, al fine di verificarne la conformità alla legge o ai criteri di buona amministrazione (Garofoli-Ferrari).

 

Il riesame degli atti di amministrazione attiva, dunque, è finalizzato all’accertamento della conformità a determinate disposizioni di legge (cd. controllo di legittimità), ovvero alla corrispondenza a quei criteri di opportunità e di convenienza cui la P.A. deve ispirarsi nell’esercizio dei suoi poteri discrezionali (cd. controllo di merito).

 

Questa attività di controllo può svolgersi, giuridicamente, a diversi livelli: politico, costituzionale, amministrativo, contabile etc.

 

I controlli amministrativi, in particolare, sono diretti ad esaminare l’operato di organi con funzioni di amministrazione attiva.

 

Essi si distinguono in:

 

a) controlli sugli atti, se diretti a valutare la sola legittimità o anche l’opportunità di un singolo atto amministrativo;

 

b) controlli sui soggetti o organi, se diretti a riesaminare e valutare l’operato, i comportamenti, la funzionalità di un organo o di un ente pubblico. Si tratta di un controllo che attiene alla gestione ed è qualificato, pertanto, controllo funzionale;

 

c) controlli sull’attività, che sono quelli finalizzati a valutare non il singolo atto, bensì l’attività amministrativa nel suo complesso. Essi, a loro volta, si distinguono in controlli di gestione (se posti in essere da un organo interno all’ente) e controlli sulla gestione (se realizzati da un organo esterno).

 

La ratio della funzione di controllo, in genere, si rinviene nella necessità che organi in posizione di terzietà o di superiorità vigilino sull’attività di amministrazione attiva svolta da altri organi a ciò preposti per la cura dell’interesse pubblico, al fine di verificare la realizzazione dell’interesse stesso nonché la correttezza ed imparzialità dell’attività posta all’uopo in essere.

 

 

I controlli sugli atti

I controlli sugli atti si distinguono in:

preventivi, se intervengono su di un atto già formato (perfetto) ma prima che produca i suoi effetti; essi si configurano, pertanto, come condizione sospensiva dell’efficacia del provvedimento stesso (sono preventivi, fra i controlli di legittimità, il visto, fra quelli di merito, l’approvazione); si distinguono anche fra antecedenti e susseguenti a seconda che intervengano su di un atto non ancora perfezionato o su di un atto perfetto ma non ancora efficace;

 

successivi, se intervengono dopo che l’atto sia divenuto efficace: tale è l’annullamento in sede di controllo;

 

sostitutivi, quando l’autorità gerarchicamente superiore, dotata del relativo potere (cd. potere di sostituzione), accertata l’inerzia dell’autorità inferiore, si sostituisce ad essa nell’emanazione del relativo provvedimento. In tali casi, l’autorità controllante emana il provvedimento in luogo dell’autorità controllata, direttamente o a mezzo di commissari ad acta.

 

 

I controlli sugli organi e sugli enti

I controlli sugli organi e sugli enti mirano, mediante un esame dell’operato, dei comportamenti ed eventualmente delle omissioni, a garantire il buon andamento e il buon funzionamento di un organo o di un ente, in ossequio al principio sancito dall’art. 97 Cost.

 

Quanti tipi di controlli sugli organi ci sono?

I controlli sugli organi si distinguono in: ispettivo, sostitutivo-semplice, sostitutivo-repressivo, e repressivo. In dettaglio:

 

a) il controllo ispettivo è il potere dell’autorità dello Stato (o della Regione) di disporre ispezioni ed accertamenti sull’attività delle amministrazioni controllate. L’ispezione è, dunque, il presupposto logico per l’espletamento della funzione di controllo;

 

b) il controllo sostitutivo-semplice consiste nella sostituzione di un organo superiore ad uno inferiore in caso di inerzia o ritardo nel compimento di certi atti da parte di quest’ultimo;

 

c) il controllo sostitutivo-repressivo consiste nella contemporanea sostituzione dell’organo «controllato» e nella applicazione al titolare di esso di sanzioni (sospensione, revoca, sanzione disciplinare etc.);

 

d) il controllo repressivo consiste nell’applicazione di particolari sanzioni amministrative o disciplinari al titolare dell’organo controllato.

 

 

I controlli sull’attività

 

A) Introduzione

Il sistema di controllo sugli atti si è dimostrato, nel corso degli anni, alquanto sterile. Ciò ha indotto il legislatore ad assecondare progressivamente «il passaggio da questi ultimi, retaggio di moduli organizzativi ormai recessivi, al controllo di gestione, finalizzato a raffrontare obiettivi programmati e risultati effettivamente raggiunti, in un’ottica collaborativa più che sanzionatoria» (Garofoli-Ferrari).

 

Seguendo l’esempio anglosassone, dunque, si è pervenuti all’elaborazione di una forma di controllo avente ad oggetto l’attività amministrativa nel suo complesso posta in essere da un organo o ente entro un certo arco temporale.

 

Il controllo in esame si esplica sulla gestione amministrativa ed è finalizzato alla verifica dell’efficacia e dell’efficienza dei risultati ottenuti.

 

Ciò determina il passaggio da una amministrazione per atti ad una amministrazione per risultati, con il fine di migliorare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa.

 

I controlli sull’attività si differenziano, come anticipato, in controlli interni o di gestione, e controlli esterni o sulla gestione, a seconda della rilevanza dell’organo, interna o esterna all’ente, che li pone in essere.

 

B) I controlli interni

La disciplina dei controlli interni è contenuta nel D.Lgs. 286/1999, che ne individua quattro diversi tipi:

 

– il controllo di regolarità amministrativa e contabile, volto a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa. Esso è svolto dagli organi già previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti delle pubbliche amministrazioni, e in particolare dagli «organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonché dai servizi ispettivi» (art. 2, comma 1), ivi compresi i servizi ispettivi di finanza della ragioneria generale dello Stato e quelli con competenze di carattere generale;

 

– il controllo di gestione, volto a verificare l’efficacia, l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati;

 

– la valutazione dei dirigenti, diretta a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale;

 

– il controllo strategico, volto a valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. Quest’ultima tipologia di controlli deve supportare l’attività di programmazione strategica e di indirizzo politico ed è svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico-amministrativo.

 

 

Il D.Lgs. 150/2009, di attuazione della riforma Brunetta, è intervenuto massicciamente sul sistema dei controlli interni così come delineato dal D.Lgs. 286/1999.

 

Infatti, dal 30 aprile 2010 è abrogata la disciplina sulla valutazione della dirigenza (art. 5 D.Lgs. 286/1999) che viene sostituita da quella relativa alla misurazione e valutazione della performance svolta dagli Organismi indipendenti di valutazione della performance (v. retro), i quali sostituiscono a loro volta i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al D.Lgs. 286/1999.

 

L’Organismo indipendente, infatti, monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso; garantisce, altresì, la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità.

 

Ulteriore novità recata dal D.Lgs. 150/2009 è costituita dalla confluenza della funzione di valutazione e controllo strategico — nei termini di cui all’art. 6, comma 1, D.Lgs. 286/1999 — nella competenza dagli Organismi in questione. A tal fine, questi ultimi riferiscono direttamente all’organo di indirizzo politico-amministrativo.

 

I controlli di regolarità amministrativa e contabile sono stati, a loro volta, innovati dal D.Lgs. 30-6-2011, n. 123. La riforma attiene unicamente alle procedure del controllo, non andando a incidere sulla formazione degli atti controllati e la sua ratio è da rinvenire, essenzialmente, nell’esigenza di razionalizzazione e riorganizzazione delle norme in materia, contenute in svariati testi normativi.

 

C) I controlli esterni e il ruolo della Corte dei conti

Mentre i controlli in precedenza esaminati hanno carattere interno alle pubbliche amministrazioni, la L. 20/1994 ha introdotto un controllo esterno della Corte dei conti sulla gestione delle singole amministrazioni, ivi compresi enti locali e Regioni, al fine di valutare la rispondenza delle risultanze dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti per legge. Si tratta di un controllo esercitato da un organo terzo ed imparziale, in cui è evidente l’alterità fra controllo e gestione: appunto, controllo sulla gestione.

 

In particolare, la citata legge:

— ha previsto il controllo preventivo di legittimità limitato ai soli atti fondamentali del Governo;

 

— ha generalizzato a tutte le amministrazioni, compresi gli enti locali, il controllo successivo sulla gestione, da svolgere in base ad appositi programmi elaborati dalla Corte dei conti;

 

— ha attribuito alla Corte dei conti il compito di verificare la funzionalità deicontrolli interni all’amministrazione.

 

Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica l’art. 7 L. 131/2003 ha attribuito alla Corte dei conti il potere di verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte delle Regioni e degli enti locali (Comuni, Province e Città metropolitane), in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

 

È poi previsto che, nell’ambito di ciascuna Regione, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verifichino, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati.

 

 

Glossario

Colpa: è, oltre al dolo, l’elemento soggettivo che integra la fattispecie dell’atto illecito.

Essa deriva dalla violazione dei doveri di diligenza, perizia o prudenza ovvero dall’inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline nell’esercizio di una attività.

 

La colpa si sostanzia nella non volontarietà dell’evento, che è cagionato da un comportamento negligente, imprudente o imperito.

In relazione al grado di diligenza richiesto si distingue tra colpa:

— lieve, determinata dalla violazione della diligenza media (art. 1176 c.c.);

— grave, che deriva dalla inosservanza di quel minimo di diligenza che tutti dovrebbero avere;

— lievissima, che si ha quando, per legge o per accordo, si pretenda una diligenza superiore alla media.

 

Il danno cagionato da un comportamento colposo è fonte di responsabilità.

Tali distinzioni non hanno, generalmente, alcuna rilevanza ai fini della sussistenza dell’illecito, salvo quando l’ordinamento non richieda una maggiore intensità della colpa ai fini della rilevanza giuridica del fatto (art. 2236 c.c.).

 

Dolo: è la forma tipica della volontà colpevole. Infatti, la responsabilità per dolo costituisce la regola, mentre i delitti colposi e preterintenzionali sono punibili solo nei casi espressamente previsti dalla legge (art. 42, comma 2, c.p.). Il codice penale definisce il dolo all’art. 43, secondo il quale il delitto è doloso, o secondo l’intenzione, quando l’evento dannoso o pericoloso, che è il risultato dell’azione o dell’omissione e da cui la legge fa dipendere l’esistenza del delitto, è dall’agente preveduto e voluto come conseguenza della propria azione od omissione.

 

Nella struttura del dolo si distinguono due componenti psicologiche: la rappresentazione, cioè la visione anticipata del fatto che costituisce reato (momento conoscitivo); la risoluzione, seguita da uno sforzo del volere diretto alla realizzazione del fatto rappresentato (momento volitivo).

 

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