Il riordino del sistema previdenziale dei lavoratori pubblici
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20 Gen 2016
 
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Il riordino del sistema previdenziale dei lavoratori pubblici

Pubblico impiego: la riforma del sistema previdenziale e la soppressione dell’INPDAP.

 

I regimi pensionistici dei pubblici dipendenti sono stati assoggettati per molto tempo a discipline — completamente diverse da quelle in vigore nell’assicurazione generale obbligatoria (AGO) facente capo all’INPS, valide per la generalità dei lavoratori dipendenti del settore privato — si ricorda, in questo contesto, il D.P.R. 29-12-1973, n. 1092, recante il T.U. delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato.

 

La dottrina aveva interpretato tale difformità imputandola sia al particolare status giuridico dei pubblici dipendenti, che si differenziava notevolmente dal rapporto di lavoro privatistico, sia alle caratteristiche tecniche degli stessi regimi pensionistici, difficilmente assimilabili alle ordinarie forme di assicurazione sociale.

 

La previdenza dei dipendenti pubblici si connotava, così, per i seguenti aspetti:

 

— assenza di una normativa previdenziale unificata;

— mancanza di autonomia finanziaria;

— marcata differenziazione dei regimi pensionistici dei dipendenti dello Stato e degli enti locali.

 

Solo i dipendenti dei cd. enti pubblici economici (e degli stessi enti di previdenza) erano soggetti al regime generale e venivano perciò iscritti al Fondo pensioni lavoratori dipendenti (FPLD) dell’INPS o, eventualmente, ai fondi speciali di previdenza per il settore di attività esercitata (es. credito).

 

Una decisiva svolta fu, però, segnata dalla L. 23-10-1992, n. 421 che prevedeva l’emanazione di uno o più decreti legislativi per il riordino del sistema previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici allo scopo di garantire, tra l’altro, trattamenti pensionistici obbligatori omogenei, nonché di favorire lo sviluppo della previdenza complementare.

 

Tale legge prevedeva, tra i criteri direttivi che avrebbero segnato l’evoluzione del nostro sistema previdenziale, anche alcuni punti determinanti per l’armonizzazione della previdenza del settore pubblico a quella del settore privato ed in particolare l’elevazione graduale dell’età pensionabile (art. 3 L. 421/1992), poi attuata con il D.Lgs. 503/1992 (art. 5).

 

La legge delega n. 421, tuttavia, faceva salva tutta una serie di preesistenti prerogative per alcune categorie di pubblici dipendenti, quali, ad esempio, i limiti di età per il pensionamento previsti per professori universitari, magistrati etc. Inoltre, veniva salvaguardata la facoltà del dipendente di permanere in servizio oltre i limiti di età (per un ulteriore biennio per i dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici) (v. infra).

 

Il riordino operato dal D.Lgs. 503/1992 (art. 6) ha riguardato anche i requisiti assicurativi e contributivi, che venivano equiparati a quelli previsti per i lavoratori privati.

 

Il processo di riordino è proseguito poi con la L. 335/1995 (art. 2) che ha esteso anche ai trattamenti dei dipendenti pubblici una serie di misure, tra cui:

— l’integrazione al minimo;

— la disciplina dell’inabilità prevista per il settore privato;

— i criteri per la determinazione della retribuzione da prendere come base contributiva e pensionabile (identici a quelli fissati per il settore privato).

 

La L. 335/1995, nell’introdurre la pensione di vecchiaia contributiva, prevedeva che i relativi requisiti pensionistici fossero applicati a tutti i pubblici dipendenti neoassunti al 1°-1-1996, senza alcun tipo di differenziazione rispetto ai lavoratori privati (art. 1, commi 25, 26).

 

Inoltre, la L. 335/1995 (art. 2, comma 1) affidava ad un unico ente previdenziale, l’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP), la gestione dei trattamenti pensionistici per i dipendenti dello Stato e di altre categorie di personale i cui trattamenti di pensione sono a carico del bilancio dello Stato.

 

Si fa sin da ora presente, tuttavia, che tale ente previdenziale è stato poi soppresso.

 

L’armonizzazione è proseguita con ulteriori provvedimenti legislativi che hanno recepito ed attuato, nell’ambito del lavoro pubblico, i principi della

 

L. 335/1995, sia razionalizzando l’assetto assicurativo di diverse categorie di lavoratori pubblici (statali e non statali), sia continuando ad estendere ai pubblici dipendenti disposizioni già in atto per gli assicurati al Fondo pensioni lavoratori dipendenti (FPLD).

 

Sotto il primo aspetto, è possibile ricordare:

— il D.Lgs. 30-4-1997, n. 165 relativo al personale militare delle Forze armate (compresa l’Arma dei Carabinieri), del Corpo della Guardia di Finanza nonché personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile e del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, nonché al personale non contrattualizzato del pubblico impiego (magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati e procuratori dello Stato, personale della carriera diplomatica e prefettizia, dirigenti generali, professori e ricercatori universitari);

— il D.Lgs. 16-9-1996, n. 563, riguardante il personale degli enti che svolgono la loro attività nel settore bancario e creditizio;

— il D.Lgs. 30-4-1997, n. 149, concernente il personale dipendente dall’Ente nazionale assistenza al volo (i cd. uomini radar).

 

Per quanto concerne, invece, il secondo aspetto, si ricorda l’estensione:

— con il D.Lgs. 16-9-1996, n. 564, delle norme in materia di contribuzione figurativa e di riscatto per periodi non coperti da contribuzione;

— con il D.Lgs. 30-4-1997, n. 184, delle norme in materia di ricongiunzione di periodi assicurativi e prosecuzione volontaria ai fini pensionistici.

 

Sul piano dei requisiti di accesso ai trattamenti pensionistici, dopo l’intervento di uniformazione della L. 335/1995, la L. 449/1997 aveva nuovamente introdotto, per i pubblici dipendenti, una differenziazione dei requisiti, rispetto ai lavoratori del settore privato, relativamente alla pensione di anzianità.

 

La L. 449/1997 (art. 59, comma 6, e tabelle C e D) prevedeva che, a decorrere dal 1°-1-1998, i dipendenti pubblici potevano accedere alla pensione di anzianità, a qualsiasi età, purché in possesso di un’anzianità contributiva che partiva da più di 35 anni ed andava aumentando nel periodo 1998-2008 (per arrivare a 40 anni nel 2008). Con almeno 35 anni di contribuzione, si poteva accedere alla pensione ad un’età che partiva dai 53 anni nel 1998 per raggiungere nel 2004 l’età di 57 anni.

 

La successiva evoluzione della normativa in materia di previdenza per i pubblici dipendenti si è intrecciata, poi, con la molteplicità di interventi di riforma del sistema pensionistico.

 

Con la L. 28-3-2004, n. 243 e la L. 24-12-2007, n. 247, emanata in attuazione del cd. Protocollo Welfare, si è ritornati nuovamente su un piano di equiparazione in quanto i relativi requisiti per l’accesso al trattamento pensionistico, entrati in vigore il 1°-1-2008, hanno trovato applicazione anche per i lavoratori pubblici, pur «tenendo conto delle specificità dei singoli settori e dell’interesse pubblico connesso all’organizzazione del lavoro e all’esigenza di efficienza dell’apparato amministrativo pubblico» (art. 1, comma 2, lett. p), L. 243/2004) (1).

 

L’equiparazione operata dalla L. 243/2004 e L. 247/2007 ha subito, però, una nuova incrinatura per effetto del D.L. 78/2009, conv. in L. 3-8-2009, n. 102 (art. 22ter, comma 1) e del D.L. 78/2010, conv. in L. 30-7-2010, n. 122 (art. 12, comma 12sexies, lett. a), con i quali si è stabilito, per le lavoratrici del settore pubblico, un incremento dell’età anagrafica per l’accesso alla pensione di vecchiaia. Tale modifica è avvenuta sotto l’impulso delle istituzioni dell’UE, che hanno giudicato discriminatoria la normativa dello Stato italiano ed in particolare la menzionata L. 335/1995 (art. 2, comma 21) che aveva introdotto una differenza di età anagrafica tra uomini (65 anni) e donne (60 anni) per la pensione di vecchiaia.

 

Pertanto si è provveduto ad equiparare, gradualmente, l’età pensionabile delle donne del settore pubblico a quella degli uomini (65 anni), determinando però una nuova differenziazione del settore pubblico rispetto a quello privato ove, per le lavoratrici, era rimasto il requisito anagrafico (60 anni) diverso da quello degli uomini.

 

 

Con quale motivazione la Corte di giustizia europea ha ritenuto discriminatoria la normativa italiana sui trattamenti previdenziali dei pubblici dipendenti?

 

Nel regime pensionistico dei dipendenti pubblici per il calcolo del trattamento pensionistico deve prendersi in considerazione la retribuzione del lavoratore, intesa come «tutto ciò che il lavoratore riceve dal datore di lavoro in denaro o in natura, al lordo di qualsiasi ritenuta, in dipendenza dal rapporto di lavoro» (art. 12 L. 153/1969). L’art. 141 TCE (attuale art. 157 TFUE – Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea) stabilisce il principio della parità di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore.

 

Ad avviso della Corte di giustizia europea (sent. 13-11-2008, causa C-46/07), una pensione di vecchiaia rientra nel campo di applicazione dell’art. 141 TCE (attuale art. 157 TFUE), se può considerarsi «retribuzione», in quanto corrisposta al lavoratore per il rapporto di lavoro che lo unisce al suo ex datore di lavoro (cd. criterio dell’impiego) ed in particolare se è calcolata con riferimento ad essa.

 

Ebbene, la pensione corrisposta nell’ambito del regime pensionistico dei pubblici dipendenti deve essere qualificata come retribuzione ai sensi dell’art. 141 TCE (attuale art. 157 TFUE), con la conseguenza che la normativa italiana, fissando un’età che varia secondo il sesso per la concessione di detta pensione, deve considerarsi discriminatoria in quanto in contrasto con questa disposizione.

 

Con le modifiche in campo previdenziale introdotte, nel 2011, dalle manovre economiche (D.L. 98/2011, conv. in L. 15-7-2011, n. 111 e il D.L. 138/2011, conv. in L. 14-9-2011, n. 148) fino alla legge di stabilità 2012 (L. 12-11-2011, n. 183) e al cd. decreto Salva Italia (D.L. 201/2011, conv. In L. 22-12-2011, n. 214), si è ritornati, infine, ad un’ottica sostanzialmente unitaria, essendo esse rivolte sia al settore privato sia a quello pubblico.

 

A fondamento della nuova riforma, oltre al citato obiettivo di rendere il sistema più uniforme ed equo, vi è certamente anche la gravissima crisi finanziaria che ha investito il nostro Paese e la necessità di recuperare credibilità nei confronti delle istituzioni europee, le quali, a fronte della situazione del debito pubblico italiano, hanno imposto rigidissime misure di risanamento.

 

In particolare, il cd. Decreto Salva Italia, che costituisce l’ultimo atto legislativo in materia, opera una semplificazione e uniformazione dei requisiti di accesso alle prestazioni e dei sistemi di calcolo, nel tentativo di porre rimedio alle disparità di trattamento tra fasce di età e categorie e di eliminare le situazioni di privilegio che si sono nel tempo venute a determinare. Tale provvedimento porta a compimento il processo di convergenza verso un’età pensionabile uniforme per tutte le categorie e per le diverse gestioni previdenziali.

 

Attraverso un graduale allineamento a partire dal 1°-1-2012 si arriverà alla completa equiparazione tra il settore pubblico e quello privato.

 

Inoltre, anche al settore pubblico si applica il passaggio al sistema di calcolo contributivo, stabilito in via generale dal cd. decreto Salva Italia, con effetto dal 1°-1-2012.

 

L’applicazione delle novità previste dal provvedimento anche al settore del lavoro pubblico non è però automatica per tutte le categorie. Tra le principali esclusioni ricordiamo il personale delle Forze Armate (Esercito, Marina, Aeronautica), dell’Arma dei Carabinieri, delle Forze di polizia ad ordinamento civile (Polizia di Stato, Corpo forestale dello Stato, Polizia penitenziaria) e militare (Guardia di finanza) e del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco. Per tali categorie l’applicazione dei requisiti di accesso al sistema pensionistico tiene conto delle obiettive peculiarità ed esigenze dei settori di attività nonché dei rispettivi ordinamenti (restano in vigore, pertanto, i requisiti anagrafici e contributivi vigenti prima della riforma, fermo restando, anche per tali categorie, il passaggio al sistema di calcolo contributivo e l’applicazione degli incrementi alle speranze di vita) (circ. INPS 37/2012 e 63/2015).

 

 

La soppressione dell’INPDAP ed il passaggio degli assicurati all’INPS

L’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP) ha rappresentato, fino a poco fa, l’ente previdenziale cui faceva capo la gestione dell’assicurazione per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti per la generalità dei dipendenti del settore pubblico. Esso faceva, quindi, da complemento dell’INPS cui fa capo, prevalentemente, il settore privato.

 

Istituito con il D.Lgs. 30-6-1994, n. 479, l’INPDAP aveva assunto i compiti precedentemente affidati ad una pluralità di enti e casse.

 

Si ricordano, tra l’altro, l’ENPAS (liquidazione delle «buonuscite» ai dipendenti statali), l’INADEL (erogazione del premio di fine servizio ai dipendenti degli enti locali), l’ENPDEDP (assegnazione della «indennità funeraria» ai dipendenti parastatali) e le Casse di previdenza amministrate dal Ministero del Tesoro (Cassa delle pensioni di dipendenti degli enti locali — CPDEL; Cassa per le pensioni agli insegnanti d’asilo e delle scuole elementari parificate; Cassa per le pensioni ai sanitari; Cassa per le pensioni agli ufficiali giudiziari, agli aiutanti ufficiali giudiziari e ai coadiutori).

 

L’INPDAP ha avuto, in un primo momento, tra le sue finalità principali, l’erogazione delle pensioni ai dipendenti degli enti locali e ai maestri d’asilo e delle scuole elementari, nonché dell’indennità di buonuscita (corrispondente al trattamento di fine rapporto nel settore privato) a tutti i dipendenti pubblici.

 

La L. 335/1995 aveva, poi, notevolmente ampliato le sue competenze in quanto, nel quadro di una grande armonizzazione della previdenza del pubblico impiego ai principi generali della riforma, aveva istituito presso l’INPDAP, con effetto dal 1°-1-1996, la gestione separata dei trattamenti pensionistici ai dipendenti dello Stato, nonché di altre categorie di personale i cui trattamenti di pensione fossero a carico del bilancio dello Stato (art. 2, comma 1).

 

Da ultimo il cd. decreto Salva Italia (art. 21, comma 1, D.L. 201/2011, conv. in L. 214/2011) ha disposto la soppressione dell’INPDAP dal 1°-1- 2012 con attribuzione delle relative funzioni all’INPS che succede in tutti i rapporti attivi e passivi dell’ente soppresso. Ciò determina, pertanto, il passaggio di tutti i pubblici dipendenti dall’ente assicuratore INPDAP all’ente assicuratore INPS, mantenendo però immutata la posizione previdenziale (contributi maturati, anzianità assicurativa etc.).

 

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