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Lo sai che? Pubblicato il 22 giugno 2016

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Lo sai che? Usucapione: no proprietà all’amministrazione con occupazione illecita

> Lo sai che? Pubblicato il 22 giugno 2016

L’occupazione materiale di un terreno privato da parte dell’ente pubblico deve avvenire mediante legittima procedura: escluso l’usucapione.

La pubblica amministrazione non può rivendicare l’usucapione su un terreno privato se il suo possesso è stato acquisito in modo illecito, ossia senza il decreto di esproprio conseguente alla dichiarazione di pubblica utilità. Lo ha ricordato la Corte di Appello di Palermo, con una recente sentenza [1], che segue l’orientamento ormai costante della giurisprudenza, anche alla luce delle recenti pronunce della Corte Europea dei diritti dell’uomo.

Tutte le volte in cui l’ente pubblico vuol acquisire un terreno altrui lo deve fare, anche nel rispetto dei principi dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, con una apposita procedura la quale termina con il decreto di esproprio. Se manca il rispetto di tali forme, l’eventuale occupazione dell’immobile privato si deve considerare avvenuta in modo illegittimo, il che è incompatibile con i presupposti richiesti dal codice civile affinché scatti l’usucapione.

Cos’è e come funziona l’usucapione

Come noto, l’usucapione è una forma di acquisto della proprietà che non richiede contratti o altri atti, ma si basa esclusivamente sul possesso di fatto di un immobile altrui: possesso che, oltre ad essere stato esercitato per almeno 20 anni in modo pacifico e indisturbato, deve essere stato acquisito senza alcuna violazione delle vigenti norme del vivere civile (ossia, non in modo violento o clandestino). In presenza di questi presupposti e di un atteggiamento, da parte del nuovo possessore, simile a quello che avrebbe tenuto l’effettivo proprietario (l’aver cioè esercitato i poteri tipici del titolare del bene come, ad esempio, l’aver intrapreso opere di stravolgimento dell’iniziale destinazione o struttura del bene), la proprietà passa automaticamente di mano, senza bisogno di notai o di giudici. L’eventuale sentenza, infatti, accerterà solo un fatto che si è già verificato e consolidato, tant’è che essa avrà effetti retroattivi.

Sintetizzando (e volendo semplificare), i presupposti perché si verifichi l’usucapione sono:

  • acquisizione del possesso in modo lecito, quindi non violento o clandestino
  • possesso mantenuto “stabile”, ossia senza interruzioni, per almeno 20 anni
  • esercizio di poteri tipici del proprietario del bene (per esempio, il cambio di chiavi di un appartamento, recinzione di un terreno, ecc.).

L’occupazione di un terreno da parte della pubblica amministrazione

Alla luce di quanto sinora detto, si comprende bene come l’occupazione materiale di un terreno, da parte della pubblica amministrazione, non possa essere compatibile con l’usucapione poiché l’acquisizione dell’immobile è avvenuta in modo illecito.

Si comprendono allora le parole contenute nella sentenza in commento: “l’occupazione senza un titolo di un fondo privato da parte di una Pubblica amministrazione costituisce un illecito permanente che non consente il maturare dei presupposti per l’acquisto del diritto di proprietà o di servitù per mezzo dell’usucapione”.

L’usucapione non è possibile, quindi, in assenza di un valido decreto di esproprio e dichiarazione di pubblica utilità. Diversamente si rischierebbe di reintrodurre nell’ordinamento forme di espropriazione indiretta o velata. In sostanza, l’apprensione materiale del bene privato da parte dell’ente pubblico deve avvenire all’interno di una legittima procedura, altrimenti questa non può essere considerata idonea ad integrare il requisito utile del possesso ai fini dell’usucapione.

note

[1] C. App. Palermo sent. n. 401/16 del 29.02.2016.

Note immagine: 123rf.com

Corte d’Appello di Palermo – Sezione I civile – Sentenza 29 febbraio 2016 n. 401

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

La Corte di Appello di Palermo – Sezione Prima Civile – costituita dai signori:

1) Dott. Guido Librino Presidente

2) Dott. Gioacchino Mitra Consigliere

3) Dott. Tania Hmeljak Consigliere rel.

riunita in camera di consiglio ha emesso la seguente

SENTENZA

nella causa civile iscritta al n. 1656/2013 del R.G. di questa Corte di Appello, promossa in questo grado

da

Comune di Canicattì (…), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lo.Va. ed elettivamente domiciliato ai fini del giudizio presso la Cancelleria della Corte di Appello di Palermo

appellante

contro

Co.An., nato (…) e Lo.Ro., nata (…), rappresentati e difesi dall’avvocato Vi.Av., elettivamente domiciliati ai fini del giudizio a Palermo, via (…), nello studio legale Al., Ca. e altri St. Società di Avvocati del Foro di Palermo

appellati – appellanti incidentali

FATTO E MOTIVI DELLA DECISIONE

  1. Con sentenza n. 94/13 del 6.06.2013 il Tribunale di Agrigento – sezione distaccata di Canicattì, in accoglimento della domanda che Co.An. e Lo.Ro. avevano proposto con atto di citazione del 16.10.2009, ha condannato il Comune di Canicattì al pagamento della complessiva somma di Euro 450.783,10, oltre rivalutazione e interessi al tasso legale, a titolo di risarcimento del danno derivante dall’illegittima espropriazione del fondo di cui erano comproprietari, sito nel territorio del Comune di Canicattì e contrassegnato in catasto al foglio (…) part. (…) (ex (…)), per un estensione complessiva pari a mq 6.839,47, con condanna del Comune convenuto al rimborso delle spese di lite in favore degli attori e di consulenza tecnica.

A sostegno della decisione il primo giudice, dopo aver rigettato l’eccezione di prescrizione avanzata dal Comune, ha osservato che sui fondi oggetto della domanda, non essendo stato tempestivamente emanato il decreto di esproprio, si era verificata la decadenza della

dichiarazione di pubblica utilità, con la conseguente perdita del potere ablatorio in capo al Comune e l’insorgere, stante l’irreversibile trasformazione del fondo appreso, dell’occupazione acquisitiva comportante, da un lato, l’acquisto a titolo originario del bene da parte dell’ente convenuto e, dall’altro, la nascita di un’obbligazione risarcitoria a carico del medesimo.

Il primo giudice ha quindi ritenuto che il risarcimento doveva essere calcolato avuto riguardo al valore venale del cespite, aderendo alle conclusioni del CTU che aveva accertato come l’area effettivamente occupata era pari a mq 6.839,47 ed aveva attribuito, calcolandolo al momento di perfezionamento della fattispecie acquisitiva, un valore di Euro 140,00/mq con riferimento ai terreni ubicati in via (…) e in via (…) e un valore di Euro 5,00/mq con riferimento alla restante area, per un ammontare complessivo del risarcimento pari ad Euro 450.783,10, da rivalutare con decorrenza dal 1992 (epoca in cui è avvenuta l’irreversibile trasformazione del fondo in argomento, avuto riguardo alla data di ultimazione dei lavori di realizzazione delle strade urbane realizzate su una porzione del terreno occupato) calcolando sull’importo iniziale, rivalutato di anno in anno, gli interessi al tasso legale fino alla pubblicazione della sentenza.

  1. Sul tempestivo appello proposto dal Comune di Canicattì, resistito con appello incidentale da Co.An. e Lo.Ro., la causa è stata istruita con rinnovazione della consulenza tecnica d’ufficio; indi, rigettata la richiesta di sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza di primo grado, il procedimento è stato rimesso all’udienza collegiale del 22 luglio 2015 ed in pari data assunto in deliberazione sulle conclusioni trascritte in epigrafe, con assegnazione del termine di 60 giorni per il deposito di comparse conclusionali e di ulteriori giorni 20 per il deposito di memorie di replica.
  2. Con il primo motivo di appello il Comune censura la sentenza impugnata, in quanto avrebbe erroneamente quantificato il danno riconosciuto agli attori, senza tenere conto della rispettiva quota di proprietà sulle aree in argomento, pari al 50% per entrambi (37,50% la Lo. e il 12,50% il Co.), come risulta dallo stesso atto introduttivo e dagli altri atti di causa, ivi compresa la CTU.

Con il secondo e il terzo motivo si duole che il Tribunale ha erroneamente qualificato l’occupazione come appropriativa, anziché usurpativa (come nei fatti indicata dagli attori nell’atto introduttivo), stante la mancanza di una relazione formale, quale la dichiarazione di pubblica utilità, tra la irreversibile trasformazione del bene e l’interesse pubblico preposto alla realizzazione dell’opera, e non ha considerato l’eccezione, avanzata in via riconvenzionale dal Comune, di usucapione della proprietà e/o in subordine di usucapione della servitù di uso pubblico di passaggio (sulle aree relative alle vie (…), via (…), via (…), via (…), via (…) tratto centrale e via (…), per un totale di mq 3.085,82, impegnate da più di vent’anni a strade e, quindi destinate a pubblico transito, in quanto le strade risultano realizzate nella loro attuale consistenza in un arco temporale dal 1970 al 1983), ovvero anche l’eccezione di costituzione di servitù di uso pubblico per effetto della dicatio ad patriam (sulle aree relative al prolungamento di via (…), via (…) tratto sud, di mq 3.753,65, anche queste impegnate da almeno vent’anni a strade, e quindi destinate a pubblico transito, in quanto le strade

sarebbero state realizzate dal 1983 al 1992) in favore dell’ente convenuto, con il conseguente venir meno del diritto al risarcimento.

Con il quarto motivo contesta la quantificazione del danno per quanto riguarda le aree S1 est (via (…)) e S2 ovest (via (…)), di mq 3.085,82, in ordine alle quali il CTU di primo grado, contrariamente alla valutazione effettuata con riferimento ai restanti terreni (prolungamento via (…) e via (…)), ha stabilito un valore venale pari ad Euro 140,00/mq, e quindi eccessivo in relazione ad aree che avevano esaurito la loro valenza edificatoria per essere state asservite alla realizzazione dei manufatti ivi esistenti.

  1. Con appello incidentale gli appellati contestano, a loro volta, la quantificazione del danno per quanto riguarda le aree impegnate con la costruzione di via (…) e di via (…), in quanto si tratta di aree di fatto edificabili, posto che le stesse si trovano in pieno centro abitato, interamente urbanizzate. Sostengono, pertanto, che anche alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 181/2011, il valore deve essere determinato avendo riguardo alle caratteristiche essenziali del bene ablato, e quindi attribuendo alle predette aree quantomeno lo stesso valore attribuito dal CTU alle aree edificabili limitrofe, pari ad Euro 140,00/mq.

Contestano altresì, in quanto troppo basso, il valore attribuito dal CTU e dal Tribunale alle aree di cui alle vie (…).

  1. Con il secondo e il terzo motivo dell’appello principale, che per esigenze di priorità logica vanno trattati per primi, il Comune di Canicattì si duole dell’omessa pronuncia del primo giudice in merito all’eccezione di usucapione.

A prescindere dalla tempestività o meno di tale eccezione, la stessa è comunque infondata, posto che l’occupazione di un fondo sine titulo da parte della Pubblica Amministrazione (e conseguente trasformazione da parte della stessa di un bene privato), integrando un illecito permanente, non è utile ai fini dell’usucapione (del diritto di proprietà e/o del diritto di servitù), atteso che diversamente si rischierebbe di reintrodurre nell’ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata. Occorre infatti tenere presente che l’apprensione materiale del bene da parte della Pubblica Amministrazione, al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante, non può essere qualificata idonea ad integrare il requisito del possesso utile ai fini de quibus (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2015, n. 3988 e 28 gennaio 2016, n. 329).

Non va peraltro dimenticato che la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (seconda sezione, 30 maggio 2000, Be.Al. S.r.l. c. Italia, n. 31524/96; terza Sezione, 12 gennaio 2006, Sc. c. Italia, n. 14793/02) ha censurato la possibilità di individuare sistemi di acquisizione diversi da quello consensuale del contratto e da quello autoritativo del procedimento espropriativo, ed in particolare ogni fenomeno di creazione giurisprudenziale di acquisto della proprietà mediante fatto illecito, ritenendo pertanto non conforme alla C.E.D.U. (in particolare, al citato Protocollo addizionale n. 1) qualsiasi forma di “espropriazione indiretta o larvata”.

Alla stessa conclusione si deve pervenire con riferimento alla ritenuta costituzione di una servitù di uso pubblico perdicatio ad patriam, anche perché tale istituto ha, come suo

indefettibile presupposto, l’asservimento del bene all’uso pubblico nello stato in cui il bene stesso si trovi, e non in quello realizzabile, come nel caso di specie, a seguito di manipolazioni (cfr. Cass. n. 12181 dell’1.12.1998). La dicatio ad patriam, peraltro, quale modo di costituzione di una servitù di uso pubblico, postula un comportamento del proprietario che, seppure non intenzionalmente diretto a dar vita al diritto di uso pubblico, metta volontariamente, con carattere di continuità, e non di mera tolleranza, un proprio bene a disposizione della collettività assoggettandolo al relativo uso (cfr. Cass. n. 875 del 22.01.2001).

Un simile comportamento non può certamente essere ravvisato nella sottomissione alle prescrizioni contenute nelle varie concessioni edilizie rilasciate nel corso degli anni dal Comune ai proprietari del lotto, in particolare a quella con la quale si disponeva che “l’area esterna … potrà essere destinata ad uso pubblico senza indennizzi….”, posto che l’apposizione di tale vincolo non ha comportato anche la cessione della relativa area al Comune, per la quale sarebbe stato necessario uno specifico e diverso atto pubblico. Ad ogni modo, tale vincolo ha comportato di fatto, con la costruzione della rete stradale e in mancanza di un valido titolo (decreto di espropriazione o altro), uno svuotamento del diritto di proprietà delle parti appellate, che deve essere risarcito.

Vanno invece accolti il primo ed il quarto motivo dell’appello principale.

Sulla base delle risultanze desumibili da entrambe le relazioni di CTU in atti, può concludersi senz’altro che la parte del fondo occupato per la realizzazione del tratto di via (…), via (…), via (…), Via (…) e via (…) era all’epoca destinata a strade pubbliche per effetto di un vincolo urbanistico che, tuttavia, non aveva carattere conformativo al momento dell’occupazione, ma meramente espropriativo, tanto da non escluderne la destinazione edificatoria, in quanto area ricadente all’interno della zona “B2”.

Va tuttavia osservato che, ai fini della determinazione del valore di mercato del bene occupato, il parametro dell’edificabilità legale va integrato necessariamente con il criterio dell’edificabilità di fatto, quando occorre verificare in concreto l’effettiva possibilità di realizzazione di costruzioni e la quantificazione delle potenzialità di utilizzo del suolo al momento in cui si compie la vicenda ablativa, dovendosi pertanto escludere l’edificabilità del suolo, quando le dimensioni dell’area sono insufficienti per edificare, per l’esaurimento degli indici di fabbricabilità della zona a causa delle costruzioni realizzate, per la distanza delle opere pubbliche, per l’esistenza di prescrizioni e di vincoli legislativi ed urbanistici che incidono in misura determinante sulla edificabilità effettiva, quale attitudine del suolo ad essere sfruttato e concretamente destinato a fini edificatori (cfr. fra le altre, Cass. n. 7251 del 27.03.2014).

Nel caso di specie è stato accertato (cfr. p. 16 e ss. della relazione redatta dall’arch. Ac., nominato CTU in questo grado di giudizio), che il terreno non edificato, all’epoca in cui è stato occupato dal Comune per la realizzazione del tratto di via (…), via (…), via (…), Via (…) e via (…), era stato asservito a quello edificato, in quanto, ai fini del calcolo della volumetria assentibile per la concessione delle necessarie autorizzazioni a costruire, è stata presa in considerazione la superficie di entrambi.

Pertanto, la potenzialità edificatoria del terreno occupato per la realizzazione delle strade è stata già utilizzata nella realizzazione dei fabbricati rimanendo assorbita e non più sussistente all’epoca in cui è iniziata l’occupazione sine titulo.

Va pertanto condiviso il valore unitario di tale parte del terreno, stimato dal CTU arch. Ac., sulla base di accurate indagini comparative da lui eseguite con riferimento all’anno 1990 (epoca in cui è stata completata la realizzazione della rete stradale), in Lire 20.000/mq, per un valore complessivo dei terreni occupati (mq 3.085,82) pari ad Lire 61.800.000.

Su tale importo, tuttavia, si ritiene equo non applicare l’ulteriore riduzione del 50%, considerata dal predetto consulente per l’asservimento dell’area ex art. 17 legge urbanistica a favore del Comune (v. p. 35 della relazione dell’arch. Ac.), in quanto si perverrebbe ad una inammissibile duplicazione della già considerata svalutazione conseguente all’inedificabilità di fatto del terreno.

Lo stesso CTU ha poi valutato in Lire 20.000 al mq (e quindi con un modesto aumento rispetto alla stima effettuata dal CTU nominato dal Tribunale) il valore dei terreni occupati dal Comune per la realizzazione ed il completamento delle strade urbane via (…). La Ca. e via (…), per un valore complessivo dei terreni occupati (mq 3.753,65) pari a Lire 75.100.000.

Tali terreni, ricadenti in zona definita “Ambito urbano da sottoporre a progetto unitario di ristrutturazione urbanistica”, confinanti con la zona V2 (verde pubblico attrezzato) e con la zona di verde stradale, non possono ritenersi edificabili, essendo aree destinate a strade urbane a servizio di zone residenziali e commerciali, circondate da zone destinate a verde interessate da fenomeni di dissesto idrogeologico, oltre che gravate da vincolo paesaggistico, e quindi con destinazione esclusivamente pubblicistica, come emerge dalle esaustive argomentazioni rassegnate da entrambi i consulenti, alle quali questa Corte ritiene senz’altro di aderire.

La Corte ritiene di dovere recepire le valutazioni del CTU arch. Ac. (con la sola correzione relativa all’esclusione della riduzione del 50% per l’area di via (…), via (…), via (…), Via (…) e via (…)), in quanto immuni da errori di carattere logico o giuridico.

Per quanto riguarda le osservazioni delle parti appellate (il cui appello incidentale viene quindi solo in parte accolto con riferimento alla stima delle aree di via (…). La (…) e via (…)), non sussiste alcuna invalidità della CTU espletata in grado di appello, né vi è necessità di rinnovare l’accertamento tecnico, posto che l’incarico era stato conferito, al fine di determinare il complessivo valore di mercato del l’area oggetto del presente processo. L’ulteriore indicazione di valutare le osservazioni degli appellanti incidentali non implica ovviamente anche la necessità di recepirle.

Contrariamente a quanto eccepito dalle parti appellate e appellanti incidentali, il Comune ha presentato specifici motivi di appello non solo in ordine alle quote di proprietà degli odierni appellati, indicate in modo errato dal primo giudice, ma anche con riferimento alla determinazione del valore unitario delle aree diverse da quelle di via (…) e via (…), e quindi alla quantificazione del risarcimento, come operata dalla sentenza impugnata.

A tal fine deve ritenersi legittimo l’esame effettuato dal CTU dei documenti riguardanti gli immobili edificati accanto alle aree oggetto di occupazione, in quanto si tratta di documenti indispensabili per pervenire ad una corretta valutazione di tutti i terreni interessati dalla presente domanda risarcitoria.

Sulla scorta delle considerazioni svolte, il valore complessivo delle aree occupate dal Comune è dunque pari ad Euro 70.703,00 (Lire 136.900.000).

In accoglimento anche del primo motivo di appello, pertanto, a Lo.Po., comproprietaria della quota di 37,50%, spetta l’importo di Euro 26.514,00, mentre a Co.An., comproprietario della quota di 12,50%, spetta l’importo di Euro 8.838,00.

Per quanto attiene al risarcimento, la somma, determinata con riferimento ai valori del 1990, non comprende l’ulteriore e diverso danno rappresentato dalla mancata disponibilità della somma dovuta, provocata dal ritardo con cui viene liquidato al creditore danneggiato l’equivalente in denaro del bene leso. Nei debiti di valore, come in quelli di risarcimento da fatto illecito, vanno pertanto corrisposti interessi per il cui calcolo non si deve utilizzare necessariamente il tasso legale, ma un valore tale da rimpiazzare il mancato godimento delle utilità che avrebbe potuto dare il bene perduto.

Tale voce di danno deve essere provata dal creditore e, solo in caso negativo, il giudice, nel liquidare il risarcimento ad essa relativo, può fare riferimento, quale criterio presuntivo ed equitativo, ad un tasso di interesse che, in mancanza di contrarie indicazioni suggerite dal caso concreto, può essere fissato in un valore prossimo all’interesse legale del periodo intercorrente tra la data del fatto e quella attuale della liquidazione.

Tale “interesse” va, tuttavia, applicato non già alla somma rivalutata in un’unica soluzione alla data della sentenza, bensì, conformemente al principio enunciato dalle S.U. già a far data della sentenza n. 1712 del 17.2.1995, sulla somma capitale rivalutata di anno in anno.

Procedendo alla stregua dei criteri testé enunciati, a partire dal danno complessivamente subito e indicato con riferimento ai valori del 1990 ( Euro 26.514,00 per la Lo. ed Euro 8.838,00 per il Co.), si determina il “danno iniziale”; questo, quindi, viene successivamente rivalutato fino alla data della sentenza, al contempo calcolando gli interessi ponderati via via maturati. Si arriva in tal modo a determinare l’importo esatto degli interessi da corrispondere per la mancata disponibilità del risarcimento dovuto.

Si perviene alla data odierna, per Lo.Po., al seguente risultato finale, con rivalutazione e interessi ponderati a tutt’oggi:

1) capitale iniziale: Euro 26.514,00
2) rivalutazione: Euro 24.684,53
3) interessi: Euro 42.968,74
4) capitale rivalutato + interessi: Euro 94.167,27

Per Co.An., invece, si perviene alla data odierna al seguente risultato finale, con rivalutazione e interessi ponderati a tutt’oggi:

1) capitale iniziale: Euro 8.838,00

2) rivalutazione: Euro 8.228,18

3) interessi: Euro 14.322,90

4) capitale rivalutato + interessi: Euro 31.389,08

Su tali somme andranno infine conteggiati interessi, al tasso legale, dalla data della presente sentenza al soddisfo.

In conclusione, la sentenza impugnata va parzialmente modificata nei termini sopra indicati, e quindi il Comune appellante va condannato al pagamento – in luogo della somma complessiva di Euro 450.783,10 (indicata nella sentenza impugnata) – a Lo.Ro. della somma di Euro 94.167,27 e a Co.An. della somma di Euro 31.389,08, oltre agli interessi legali dalla data della presente sentenza al soddisfo.

  1. Quanto alle spese, appare conforme a retto uso di giustizia confermare la statuizione del primo giudice e compensare interamente tra le parti quelle del giudizio di appello, avuto riguardo all’esito del giudizio, e quindi alla reciproca parziale soccombenza, ponendo le spese della nuova CTU a carico delle parti in ragione di un mezzo ciascuna.

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, respinta ogni altra richiesta anche di carattere istruttorio, in parziale riforma della sentenza n. 94/13 del 6.06.2013 resa dal Tribunale di Agrigento – sezione distaccata di Canicattì, condanna il Comune di Canicattì, in persona del Sindaco pro tempore, al pagamento (in luogo della somma complessiva di Euro 450.783,10), in favore di Co.An. della somma di Euro 31.389,08 e in favore di Lo.Ro. della somma di Euro 94.167,27, oltre interessi legali dalla data della presente sentenza al soddisfo.

Dichiara le spese del procedimento di appello interamente compensate tra le parti.
Pone a carico delle parti, in ragione di un mezzo ciascuna, le spese della C.T.U. di appello. Conferma, nel resto, la sentenza di primo grado.
Così deciso in Palermo il 18 dicembre 2015.
Depositata in Cancelleria il 29 febbraio 2016.

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