L’illecito amministrativo
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28 Ago 2016
 
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L’illecito amministrativo

 

Differenze tra illecito penale e amministrativo, i principi generali in materia di diritto penale amministrativo, il concorso di illeciti e il concorso di persone.

 

 

Differenze tra illecito penale e amministrativo

Il diritto penale costituisce soltanto una parte, anche se la più importante, del cd. diritto punitivo. Nell’ambito di tale categoria, infatti, rientra non solo il diritto penale o criminale in senso stretto, ma anche il diritto punitivo amministrativo, ossia quel complesso di norme che prevedono fatti illeciti per i quali sono comminate sanzioni extrapenali a carattere punitivo (come, ad esempio, le pene pecuniarie previste dalle leggi finanziarie o amministrative, la confisca e il ritiro della patente di guida).

 

È bene precisare che il diritto punitivo amministrativo va distinto:

– dal diritto amministrativo della prevenzione, costituito dal complesso di norme che prevedono le misure amministrative di prevenzione (diffida, rimpatrio con foglio di via obbligatorio, sorveglianza speciale di P.S., etc.), applicabili ai soggetti pericolosi per prevenire la commissione di reati;

– dal diritto amministrativo disciplinare che, a differenza del diritto punitivo o penale amministrativo, prevede e sanziona le trasgressioni non a doveri generali, bensì a doveri inerenti a rapporti di supremazia particolare (si pensi, ad esempio, alle sanzioni disciplinari, come la censura, la riduzione dello stipendio, etc., previste nel rapporto di pubblico impiego).

 

La dottrina prevalente (ANTOLISEI), ritiene che la distinzione tra l’illecito penale (cioè il reato) e l’illecito amministrativo sia soltanto formale: pertanto, costituisce reato qualsiasi fatto che la legge sanziona con una pena irrogata dall’Autorità giudiziaria mediante il processo (cd. pena criminale), mentre l’illecito amministrativo consiste in un fatto colpito con sanzioni di diversa natura.

 

Norma cardine nel sistema degli illeciti amministrativi è la L. 24-11-1981, n. 689, la quale:

– ha notevolmente ampliato il campo dell’illecito amministrativo con la decriminalizzazione (comunemente ma a tecnicamente detta depenalizzazione) di gran parte dei reati di minima entità (come ad esempio, lesercizio abusivo di mestieri girovaghi, di cui all’art. 669 c.p., l’omessa custodia e malgoverno di animali, prevista all’art. 672 c.p., etc.);

– ha sancito, anche per gli illeciti amministrativi, alcuni principi garantistici di fondamentale importanza, come quello di legalità (art. 1) e di colpevolezza (art. 3).

 

Un criterio distintivo di carattere sostanziale, cui il legislatore dovrebbe ispirarsi, viene oggi individuato nel principio costituzionale di offensività.

 

Almeno come direttiva generale di politica legislativa, infatti:

– l’ambito proprio del diritto penale dovrebbe essere quello dei fatti offensivi di interessi costituzionalmente significativi;

– l’ambito naturale dell’illecito amministrativo, invece, dovrebbe individuarsi in quello dei fatti offensivi di interessi non specificamente tutelati dalla Costituzione (anche se non incompatibili coi principi costituzionali), o anche dei fatti da perseguire per prevenire la commissione di altri reati (MANTOVANI).

 

 

Principi generali in materia di illecito amministrativo

La L. 24-11-1981, n. 689, nel proseguire l’opera di depenalizzazione già iniziata dalle LL. 3-5-1967 n. 317 e 24-12-1975 n. 706, ha elaborato un sistema di principi, sostanziali e processuali, applicabili agli illeciti puniti con la «Sanzione amministrativa di una somma di denaro».

Tale disciplina è stata introdotta allo scopo di evitare che la depenalizzazione si traduca nel venir meno delle garanzie sostanziali e processuali che caratterizzano il settore dell’illecito penale.

 

Il principio di legalità

Secondo tale principio, «nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione».

Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati (art. 1).

 

Trattasi, come è evidente, dello stesso principio affermato, per gli illeciti penali, dall’art. 25 Cost. e dagli artt. 1 e 2 c.p.; esso si articola nei sottostanti principi:

 

– della riserva di legge, che in questo caso, però, si riferisce non solo alle leggi statali, ma anche alle leggi regionali ed alle leggi delle province di Trento e Bolzano, trattandosi di disposizioni amministrative (a conferma di ciò cfr. gli artt. 9, comma 2, 17, comma 3 e 31, comma 1);

 

– di irretroattività, in quanto le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano

soltanto per i tempi in esse stabiliti;

 

– di tassatività-determinatezza, col conseguente divieto di analogia in malam partem.

 

Il principio di colpevolezza

Per aversi illecito amministrativo, è necessario che l’agente abbia agito con dolo o colpa (v. art. 3).

È, dunque, richiesto lo stesso elemento soggettivo che l’art. 42 c.p. esige per le contravvenzioni; è indifferente che la condotta sia dolosa o colposa, ma è necessaria almeno la colpa.

In materia di errore, è previsto (art. 3, comma 2) che l’errore sul fatto esclude la responsabilità dell’agente quando non sia colposo.

L’errore sul precetto, invece, è irrilevante.

 

Il principio di imputabilità

Perché sorga la responsabilità amministrativa, è necessario che, al momento del

fatto, l’agente:

 

abbia compiuto i 18 anni: la minore età, infatti, comporta una presunzione assoluta di incapacità.

Pertanto, per i soggetti di età compresa tra i 14 e i 18 anni, la responsabilità penale è subordinata all’accertamento della loro capacità d’intendere e di volere (art. 98 c.p.), mentre la responsabilità amministrativa è esclusa;

 

non sia incapace d’intendere e di volere, in base ai criteri indicati nel codice penale (vizio di mente, ubriachezza, azione di stupefacenti, sordomutismo). È però responsabile chi abbia commesso il fatto in stato d’incapacità preordinata o dovuta a colpa.

Della violazione commessa dal non imputabile risponde chi era tenuto alla sorveglianza del medesimo, salvo che provi di non avere potuto impedire il fatto.

 

 

Le cause di giustificazione

L’art. 4 della L. 24-11-1981 n. 689 dispone che «non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell’adempimento del dovere, o nell’esercizio di una facoltà legittima, ovvero in stato di necessità o di legittima difesa. Se la violazione è commessa per ordine dell’autorità, della stessa risponde il pubblico ufficiale che ha dato l’ordine».

Non sono, quindi, menzionati l’uso legittimo delle anni e il consenso dell’avente diritto. Si ritiene però che, “quale limite generale alla tutela dei beni disponibili”, il consenso escluda la responsabilità anche in materi, di illecito amministrativo (MANTOVANI).

 

Per quanto riguarda l’ordine illegittimo dell’autorità, è espressamente prevista solo la responsabilità amministrativa del pubblico ufficiale che ha dato l’ordine.

 

Alcuni autori (NUVOLONE) ritengono, pertanto, che il privato che esegue un ordine illegittimo non sia responsabile per l’illecito amministrativo commesso (mancando una previsione analoga a quella di cui al 3°; comma dell’art. 51 c.p.).

Di contrario avviso è MANTOVANI, che ammette la responsabilità dell’esecutore dell’ordine sulla base nei limiti degli artt. 5 (concorso di persone), 3, comma 1 (sufficienza della colpa ai fini della responsabilità) e 3, comma 2 (errore colposo sul fatto): chi compie un illecito amministrativo, credendo, per errore inescusabile, di adempiere un ordine legittimo, risponderebbe, quindi, per concorso colposo.

 

Si ritiene infine (MANTOVANI, NUVOLONE) che, pur nel silenzio della legge, trovi applicazione, in materia, la normativa penale in tema di scriminanti putative e di eccesso colposo (artt. 55 e 59 c.p.), in quanto riconducibili alla disciplina dell’art. 3, comma 2.

 

 

Il principio della responsabilità personale

L’obbligazione di pagare la somma dovuta quale sanzione per la violazione amministrativa non si trasmette agli eredi (art. 7).

Derogando alla regola operante nel campo civilistico e amministrativistico, la legge sancisce quindi, per le violazioni amministrative in esame, il principio della responsabilità personale, proprio del diritto penale, confermando la omogeneità di natura, tra il diritto penale e il diritto amministrativo, delle sanzioni pecuniarie di tipo punitivo (MANTOVANI).

 

 

Il concorso di illeciti

In materia di concorso di illeciti, l’art. 8 ripete la formula prevista dall’art. 81, comma 1, c.p. per il concorso formale di reati, disponendo che «Salvo che sia stabilito diversamente dalla legge, chi con un’azione o un’omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo».

Non essendo prevista alcuna nonna specifica per il concorso materiale, deve dedursi che esso sia soggetto al cumulo materiale (MANTOVANI, NUVOLONE).

 

Quanto all’illecito amministrativo continuato, la dottrina è divisa:

  • alcuni (MANTOVANI) sostengono Che esso debba sottostare, in mancanza di una previsione contraria, al cumulo materiale (salvo a tener conto della continuazione ai fini della concreta commisurazione della pena);
  • altri (NUVOLONE) ritengono, invece, che agli illeciti depenalizzati, che in origine costituivano reato, possa estendersi il disposto dell’art. 81, comma 2, c.p. (e applicarsi, quindi, il cumulo giuridico).

Il D.Lgs. 50711999 ha introdotto l’art. 8bis che disciplina la reiterazione delle violazioni.

 

Il principio di specialità

Nel caso di «concorso apparente di nonne», che sorge quando ad uno stesso fatto appaiono “prima facie” applicabili sia una norma penale che una norma amministrativa, oppure più norme amministrative, trova applicazione l’art. 9 della L. n. 689 del 1981, il quale (analogamente a quanto previsto dall’art. 15 c.p.) afferma, come principio generale, che trova comunque applicazione la nonna speciale.

 

Il secondo comma dell’art. 9 aggiunge, però, che, nel caso di concorso apparente tra una norma penale e una norma amministrativa prevista da una legge regionale (o da una legge delle province di Trento e Bolzano), prevale in ogni caso la nonna penale.

 

Tale soluzione, si osserva (FIANDACA-MUSCO) deve ritenersi obbligata, in quanto la soluzione contraria sarebbe stata in contrasto col principio della riserva di legge posto dall’art. 25 Cast. che attribuisce allo Stato il monopolio della competenza in materia penale.

 

Infine il terzo comma, sostituito dal D.Lgs. 507/1999, stabilisce che ai fatti puniti dagli artt. 5, 6 e 12 L. 283/1962 (in materia di alimenti) si applicano solo le disposizioni penali anche quando i fatti sono puniti con sanzioni amministrative previste da disposizioni speciali.

 

 

Il concorso di persone

L’art. 5, con formula analoga a quella dell’art. 110 c.p., dispone che «quando più persone concorrono in una violazione amministrativa, ciascuna di esse soggiace alla sanzione per questa disposta, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge».

Potrà aversi sia concorso colposo che concorso doloso, trattandosi di illeciti puniti indifferentemente a titolo di colpa o di dolo (v. art. 3). Deve, invece, escludersi, in ogni caso, un concorso a titolo di responsabilità oggettiva (NUVOLONE).

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