Concorsi per titoli, criteri di valutazione dei candidati
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7 Ott 2016
 
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Edizioni Simone
 


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Concorsi per titoli, criteri di valutazione dei candidati

Bandi e concorsi, la procedura, titoli di studi, impact factor, titoli di servizio, l’attribuzione del punteggio.

 

Affinché sia riscontrabile una procedura concorsuale, anche ai fini dell’individuazione della giurisdizione sulle relative controversie, è necessario:

 

— sul piano formale, come già osservato, che il procedimento prenda avvio da un atto (bando o avviso) nel quale siano indicati i requisiti di ammissione dei concorrenti, le regole sulla nomina o sull’individuazione dell’organo giudicante, i termini per la presentazione delle istanze di partecipazione e le norme sulla valutazione tecnico-discrezionale dei titoli (nel concorso per soli titoli o per titoli ed esami) o delle prove (nel concorso per esami o per titoli ed esami) o di entrambi (concorsi per titoli ed esami) volte alla formazione di una graduatoria finale;

 

— sul piano sostanziale che, almeno in via potenziale, sussista una competizione tra i concorrenti che discende dall’insufficienza dei posti messi a concorso rispetto ai potenziali partecipanti, situazione che impone una selezione comparativa dei candidati ispirata al principio meritocratico, da attuarsi attraverso la valutazione graduata dei titoli o delle prove o di entrambi; essa sussiste ogniqualvolta sia ipotizzabile la partecipazione al procedimento di un numero di candidati superiore ai posti messi a concorso e non è esclusa dalla circostanza che, in singole fattispecie, non si determini in concreto una situazione di incapienza dei posti da occupare rispetto ai candidati o, in casi estremi, nemmeno una pluralità di concorrenti (Cons. giust. amm. sic., Sez. Giur., 366/2011).

 

 

I concorsi per soli titoli

Le attribuzioni delle Commissioni giudicatrici si differenziano fra loro per il tipo di concorso che si deve svolgere, essendo diverse le finalità che l’Amministrazione mira a realizzare utilizzando una determinata tipologia concorsuale piuttosto che un’altra.

L’attività della Commissione giudicatrice può essere, pertanto, definita in base alle varie tipologie di concorsi.

 

Nel caso in cui la Commissione abbia ricevuto l’incarico di valutare i concorrenti in base ai soli titoli presentati, deve garantire preliminarmente che tale valutazione sia la più obiettiva possibile e compatibile con il genere di posti messi a concorso.

In questi casi, la Commissione, se la legge o eventuali regolamenti non dispongono nulla in ordine ai criteri di attribuzione dei titoli, gode di un’ampia discrezionalità, che deve, in ogni caso, essere finalizzata a conseguire lo scopo precipuo del concorso, che resta sempre quello di fornire all’amministrazione gli elementi migliori. Pertanto, la Commissione esaminatrice è titolare di ampia discrezionalità nel catalogare i titoli valutabili in seno alle categorie generali predeterminate dal bando, nell’attribuire rilevanza ai titoli e nell’individuare i criteri per attribuire i punteggi ai titoli nell’ambito del punteggio massimo stabilito e l’esercizio di tale discrezionalità non può essere oggetto di censura del giudice, a meno che venga rilevato l’eccesso di potere per irragionevolezza e arbitrarietà (Cons. Stato 3043/2014).

 

La prima operazione che la Commissione deve compiere consiste nella fissazione dei criteri di massima per la distribuzione e la valutazione successiva dei titoli e del punteggio. Si tratta di un’operazione particolarmente importante, poiché la Commissione deve fare appello a tutte le sue capacità interpretative e di esperienza per poter adeguatamente fissare criteri che rispettino le caratteristiche del concorso in relazione al tipo di posti che si devono occupare.

 

La scelta di tali criteri di massima deve tenere conto di tutte le caratteristiche che individuano il concorso, predisponendo categorie di titoli che abbiano un rapporto logico con la finalità che il concorso intende raggiungere.

 

Accade spesso, però, che le Commissioni giudicatrici incorrano in errori logici che rendono l’interpretazione delle esigenze connesse al concorso fuorviante e suscettibile di essere annullata in sede di controllo da parte dell’Amministrazione che ha bandito il concorso o in sede di ricorso giurisdizionale davanti al giudice amministrativo.

 

Nella fase successiva, la Commissione giudicatrice deve stabilire il punteggio massimo da attribuire a ogni candidato.

Tale elemento non è necessario, ma è opportuno per garantire l’equilibrio fra i diversi tipi di punteggio e individuare con maggior facilità l’esatta posizione dei singoli candidati; inoltre, tale aspetto consente alla Commissione d’indicare, con maggior precisione, all’amministrazione l’iter logico che è stato seguito nel procedimento, per cui può apparire conveniente stabilire un limite alla valutazione di una certa categoria di titoli per non sbilanciare il giudizio finale.

 

La Commissione, poi, provvederà alla suddivisione dei titoli in categorie, individuandole sempre in relazione al genere di concorso e al tipo di posto che si deve occupare. Anche questa operazione è particolarmente delicata, perché le categorie devono essere chiare e non tali da creare, successivamente, nella stessa Commissione perplessità sul significato delle stesse; anche tale assunto può apparire ovvio, ma l’ampio contenzioso su tale fase vale a dimostrare che la suddivisione dei titoli fra le diverse categorie risulta più difficile di quanto non si creda.

Naturalmente, la Commissione, nella sua potestà discrezionale, può individuare tanti tipi di categorie, ma la prassi ne ha individuato alcune che risultano ormai standardizzate: titoli di studio, titoli di servizio e titoli vari.

 

 

Casistica

È certamente illogico che, in un concorso per l’assunzione di personale esperto in materie tecnico-scientifiche, si predisponga un criterio in base al quale un titolo letterario venga valutato con un punteggio maggiore di un titolo scientifico oppure che in un concorso per dattilografi la preparazione culturale assuma un’importanza maggiore della capacità tecnica di scrivere con macchine.

 

 

I titoli di studio

I titoli di studio sono attestati rilasciati dalle istituzioni scolastiche pubbliche in base alle leggi vigenti.

Il titolo di studio rappresenta uno dei requisiti indispensabili per la partecipazione ai pubblici concorsi e, relativamente ad esso (cioè in relazione all’individuazione del titolo idoneo per l’accesso a una determinata qualifica) la Pubblica Amministrazione gode di un’ampia discrezionalità che, pur non sfuggendo al sindacato di legittimità, può essere concretamente apprezzata soltanto se trasmodi in irragionevolezza, arbitrarietà e illogicità manifesta (Cons. Stato 75/2014). Ad esempio, può essere illogico attribuire una valutazione eccessiva al titolo di studio richiesto per l’ammissione qualora risulti sproporzionata rispetto alle altre categorie di titoli.

 

Talvolta, le Commissioni inseriscono tra i titoli di studio anche le pubblicazioni scientifiche che, a rigore, dovrebbero far parte di un’apposita categoria, poiché si tratta di quegli scritti che, per la loro validità, sono ritenuti degni di essere portati a conoscenza della generalità e, quindi, costituiscono o possono costituire una spiccata espressione della capacità del candidato.

 

Le pubblicazioni vanno valutate dalla Commissione anche per il loro valore intrinseco, oltre che per il solo fatto di essere state redatte e quindi pubblicizzate; tale valutazione, laddove venga effettuata, deve essere congruamente motivata, al fine di rendere note le ragioni della loro classificazione in positivo o in negativo. È un giudizio strettamente tecnico, che rientra, quindi, nella discrezionalità tecnica, ma ciò non esime la Commissione dal dovere di motivare.

 

La commissione di concorso può valutare i contributi che i concorrenti hanno dato a pubblicazioni collettanee purché l’apporto individuale del candidato sia analiticamente determinato nei lavori in collaborazione; in base a tali norme, quindi, in difetto della possibilità di determinare l’apporto individuale di ogni coautore, la pubblicazione collettanea non è valutabile in sede concorsuale (Cons. Stato 5288/2013).

 

 

Casistica

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 191 e 195 D.Lgs. 297/1994 e ai fini dell’ammissione ai concorsi a posti di pubblico impiego, il diploma rilasciato da un istituto professionale di durata triennale non può essere inteso quale diploma d’istruzione secondaria superiore, in quanto esso, nella misura in cui è conseguito solo in esito a un corso triennale di studi, ha valore legale nei limiti previsti dal citato art. 195, co. 2, tant’è che dà diritto a una particolare valutazione nei concorsi, per soli titoli e per titoli ed esami, per l’assunzione nei ruoli di carattere tecnico ai quali si accede con il possesso di licenza di scuola secondaria di primo grado, né è assimilabile in alcun caso al diploma di maturità professionale, definito dall’art. 1, co. 1, L. 425/1997, quale esame di stato conclusivo nel corso di studio d’istruzione secondaria superiore da sostenere al termine dei corsi integrativi (Cons. Stato 4961/2013).

 

 

L’impact factor

Nella valutazione delle pubblicazioni scientifiche dei candidati, l’impact factor (o altri indici simili) non rappresenta un criterio di valutazione indispensabile.

Il fattore di impatto, infatti, non indica la qualità scientifica delle pubblicazioni, perché rappresenta un criterio di valutazione delle riviste e non dei lavori in esse pubblicati.

 

Il fattore di impatto rappresenta solo il livello di diffusione di una rivista scientifica e il suo valore prescinde dalla qualità, dalla novità e dall’importanza scientifica del lavoro pubblicato; in altri termini, un lavoro, solo perché pubblicato su una rivista scientifica molto diffusa, avrà un elevato impact factor, a prescindere dalla sua qualità intrinseca; ne discende che esso rappresenta uno dei criteri di valutazione, ma non l’unico o principale criterio al quale la Commissione debba attenersi (Cons. Stato 5079/2013).

 

La Commissione, infatti, deve valutare le pubblicazioni scientifiche dei candidati tenendo conto non solo della rilevanza scientifica della collocazione editoriale delle pubblicazioni e loro diffusione all’interno della comunità scientifica, ma anche dell’originalità e innovatività della produzione scientifica e rigore metodologico.

 

Deve essere compiuto, quindi, un giudizio sulla qualità intrinseca delle pubblicazioni che non può determinarsi solo sulla base di un fattore astratto quale l’impact factor.

 

 

I titoli di servizio

I titoli di servizio evidenziano la capacità professionale del candidato, derivante dalla sua pregressa esperienza, la quale può desumersi dalle attività che ha svolto in precedenza in posti uguali o analoghi a quelli messi a concorso.

 

Normalmente, le Commissioni giudicatrici valutano soltanto i servizi prestati presso amministrazioni pubbliche, anche per la maggiore garanzia di genuinità del titolo, risultante da una certificazione pubblica dotata di certezza privilegiata. Tuttavia, ciò non toglie che le Commissioni giudicatrici possano valutare anche prestazioni svolte a vantaggio dei privati, soprattutto quando si tratti di attività di particolare pregio scientifico o tecnico che non sempre possono essere svolte presso Pubbliche Amministrazioni.

 

È comunque necessario che tali prestazioni possano essere dimostrate attraverso una documentazione che assicuri un minimo di certezza, poiché i privati non possono rilasciare documenti dotati di certezza privilegiata se non nei modi stabiliti dalla legge e con l’intervento di un pubblico ufficiale (atto di notaio, atto di notorietà etc.).

 

La valutazione dei titoli di servizio deve sempre essere posta in correlazione logica col posto che si deve occupare al fine di non stravolgere il risultato ultimo del punteggio, che può risultare viziato da una valutazione dei titoli di servizio incongrua o eccessiva.

 

La scelta di attribuire alla valutazione dei titoli un valore equivalente a quello attribuito alle prove scritte e alle prove orali costituisce tipica esplicazione di potestà amministrative di carattere squisitamente discrezionale, il cui esercizio concreto non può essere censurato in sede giurisdizionale se non nelle ipotesi di palesi profili di irragionevolezza e abnormità; ad esempio, pur dovendosi riconoscere che, nell’ambito di una procedura per progressione verticale, deve essere adeguatamente valorizzata l’esperienza desumibile dai titoli di formazione, culturali e di servizio, non è affetta da alcun profilo di abnormità la scelta dell’amministrazione di equiparare, ai fini valutativi, il valore ponderale dei titoli rispetto alle prove scritte e a quelle orali (Cons. Stato 5288/2013).

 

 

I titoli vari

Quella dei titoli vari è una categoria che può anche non essere considerata, ma l’esperienza insegna che è opportuno inserirla per consentire un successivo giudizio più ampio e articolato sui titoli dei candidati.

 

È normalmente considerata una categoria residuale, nella quale può rientrare ogni altra manifestazione dei candidati che, pur non essendo stata considerata nelle categorie precedenti, si ritenga idonea a individuare meglio le capacità o la personalità dei concorrenti.

 

In genere, i profili che confluiscono nella categoria in esame sono elencati in un curriculum che i candidati devono presentare, compilato in maniera tale che da esso possano trarsi non solo le caratteristiche di attività svolte, non sussumibili nella categoria dei titoli di servizio, ma anche elementi relativi alla personalità.

 

Questa categoria è talvolta designata con l’espressione “punteggio a disposizione della Commissione”. Tale espressione deve essere considerata come una categoria di titoli di cui si può disporre nella stessa misura in cui si può disporre delle altre. Si tratta di una categoria che la Commissione si riserva per valutare elementi che non rientrino nelle altre categorie e che sono, tuttavia, degni di attenzione per una migliore valutazione dei candidati. Nella pratica, quindi, non si differenzia da quella dei titoli vari.

 

Occorre precisare, inoltre, che il rigore della giurisprudenza amministrativa in tema di autenticazione della sottoscrizione dei titoli può dirsi pienamente giustificato per i titoli di studio e per quelli di servizio a carattere ben delimitato e prevedibile, ma non può essere meccanicamente esteso ai titoli vari, inclassificabili preventivamente e non raggruppabili in schemi fissi.

In mancanza di una puntuale prescrizione normativa non può, pertanto, ritenersi sussistente alcun rigore formale per i titoli vari.

 

 

L’equipollenza dei titoli

In base a consolidati principi elaborati dal Consiglio di Stato (sent. 2494/2010; 4994/2009), in linea generale, l’equipollenza fra titoli di studio in vista della partecipazione a pubblici concorsi può essere stabilita dalle norme, primarie o secondarie, ma non dall’Amministrazione o dal giudice.

 

Quando un bando richiede tassativamente il possesso di un determinato titolo di studio per l’ammissione a un pubblico concorso, senza prevedere il rilievo del titolo equipollente, non è consentita la valutazione di un titolo diverso, salvo che l’equipollenza sia stabilita da una norma di legge; coerentemente, si reputa illegittima la clausola del bando di concorso che disponga l’equipollenza fra titoli di studio in assenza di una norma di legge che fissi i contenuti, le caratteristiche e la durata dei corsi di studio in relazione alle distinte finalità formative che ciascuno di essi persegue, in tal modo prevenendosi il rischio di valutazioni casistiche rimesse alle singole amministrazioni.

 

Ai sensi dell’art. 9, co. 6, L. 341/1990 [1], il giudizio di equipollenza tra i titoli di studio ai fini dell’ammissione ai pubblici concorsi appartiene esclusivamente al legislatore e, di conseguenza, l’unico parametro cui fare corretto riferimento è quello fissato dalla legge e dall’ordinamento della pubblica istruzione, secondo il quale i titoli di studio sono diversi tra loro e le equipollenze costituiscono eccezioni non suscettibili di interpretazione estensiva ed analogica; in quest’ottica, un marginale ruolo di integrazione può essere riconosciuto all’Amministrazione solo ove espressamente previsto dal bando di concorso che, come già specificato, dello stesso costituisce lex specialis.

Più precisamente, ove il bando ammetta come requisito di ammissione un determinato diploma di laurea, o titolo equipollente tout court, l’Amministrazione potrà procedere a una valutazione di equipollenza sostanziale; se invece il bando richiede (come nel caso di specie) un determinato titolo di studio o quelli ad esso equipollenti ex lege, siffatta determinazione deve essere intesa in senso tassativo, con riferimento alla valutazione di equipollenza formulata da un atto normativo e non può essere integrata da valutazioni di tipo sostanziale compiute ex post dall’amministrazione.

 

Pertanto, non è consentita la valutazione di un titolo di studio diverso se l’equipollenza non è stabilita da una norma di legge.

 

 

Casistica

Con riguardo ad alcuni specifici concorsi, la Giurisprudenza si è espressa in tal senso:

 

− poiché i titoli universitari conseguiti al termine dei corsi di studio dello stesso livello hanno identico valore se appartenenti alla medesima classe, i corsi di laurea in «ingegneria civile» e in «ingegneria per l’ambiente e il territorio» sono diversi e sono accomunati nel settore «civile e ambientale» ai soli fini dell’ammissione all’esame di stato, e non anche ai fini dell’ammissione ai pubblici concorsi (Tar Umbria 15/2014);

 

− il diploma di conservatorio non costituisce titolo di ammissione al concorso per posti di coordinatore amministrativo della scuola, per il quale è prescritto il possesso di titoli di studio di scuola secondaria superiore; il diploma stesso non è, neppure, valutabile, pertanto, quale titolo equipollente al diploma di maturità nei concorsi predetti quale titolo aggiuntivo (Cons. Stato, 5886/2010);

 

− la figura del pedicurista diverge significativamente da quella del podologo propria della professione sanitaria ed il relativo attestato può abilitare alla diversa attività di operatore tecnico-podologo, cioè un ausiliario del podologo, pertanto non può essere considerato titolo equipollente ad abilitazione ad una professione sanitaria ai fini dell’accesso alla formazione post-base per i profili professionali di nuova istituzione ai sensi dell’art. 6, co. 3, D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 e successive modificazioni e integrazioni (Cons. Stato 5110/2007);

 

− considerata la natura delle funzioni che il personale amministrativo laureato è chiamato ad espletare nelle Asl, la quale implica un’adeguata conoscenza dei principi di diritto, correttamente il bando di concorso richiede, quale requisito “specifico” di ammissione al concorso per la posizione funzionale di collaboratore amministrativo, il possesso del “diploma di laurea in giurisprudenza o in scienze politiche o in economia e commercio o altra laurea equipollente”, sicché il possesso di una qualunque altra laurea non integra il requisito di che trattasi (Cons. Stato 634/1998). In ordine alla medesima disposizione regolamentare, Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 242/1995, ha ritenuto che, nel caso in cui in un concorso il bando richieda come titolo di ammissione il diploma di istruzione media di primo grado o “un titolo equipollente alla licenza media”, deve ritenersi che possono essere ammessi al concorso stesso anche coloro che abbiano conseguito prima del 1962 la licenza elementare, la quale – fino al 1992 – era titolo equipollente alla licenza media.

 

 

L’attribuzione del punteggio

L’ultimo momento della fase qui considerata è quello dell’attribuzione del punteggio ai singoli concorrenti.

Le operazioni che lo compongono dovrebbero presentare caratteri di relativa semplicità in quanto, se la Commissione è stata chiara e precisa in precedenza, l’attribuzione del punteggio a ogni singolo concorrente dovrebbe scaturire quasi meccanicamente dai criteri previamente fissati. Sennonché, l’esperienza e la pratica dei concorsi per titoli dimostrano che, spesso, in questa fase finale, vengono compiuti degli errori macroscopici, come tante volte ha posto in evidenza la stessa giurisprudenza amministrativa.

 

In genere, gli errori sono la conseguenza di un’impropria valutazione dei titoli, in rapporto ai criteri generali di cui la Commissione deve fare applicazione.

Così, per esempio, a volte si rileva che una pubblicazione, peraltro valida nella sua essenza ma non corrispondente al posto messo a concorso, subisca una valutazione pari o superiore a un’altra pubblicazione che riguarda proprio la materia che interessa la futura attività dei concorrenti; altrettanto può verificarsi per i titoli di studio, intesi in senso tecnico, per i titoli di servizio o per quelli vari.

 

Anche in questo caso, quindi, appare necessario porre in rilievo che le Commissioni giudicatrici devono interpretare i loro compiti perfettamente in linea con le caratteristiche del concorso e nel rispetto della par condicio dei concorrenti.

 

Ci si rende conto che il rispetto di tali elementi può non riuscire facile nella pratica, ma questa è una delle ragioni per le quali il sistema dei concorsi agli impieghi pubblici prevede un organo giudicante diverso dall’amministrazione, in posizione d’indipendenza rispetto a questa e dotato di una specifica qualificazione.

 

Si è ritenuto non contrastante con il generale divieto di discriminazione nell’accesso al lavoro di cui all’art. 27 D.Lgs. 198/2006 la scelta dell’Amministrazione di qualificare nel bando di concorso le prove di efficienza fisica alla stessa stregua delle prove d’esame (scritte e orali), prevedendo per esse l’attribuzione ai candidati di un punteggio destinato a sommarsi a quelli riportati nelle altre prove concorsuali, e quindi a incidere nella determinazione della graduatoria finale (Cons. Stato 2472/2012).

 

 

Casistica

In caso di esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato, va accolta la domanda cautelare, limitatamente all’obbligo dell’Amministrazione di provvedere, nel rispetto dell’anonimato, alla motivata ripetizione della valutazione degli elaborati del candidato ricorrente effettuata con attribuzione di solo punteggio numerico, atteso che la sopravvenienza di cui all’art. 46, co. 5, L. n. 247/2012, secondo cui la Commissione “annota le osservazioni positive o negative nei vari punti di ciascun elaborato, le quali costituiscono motivazione del voto che viene espresso con un numero pari alla somma dei voti espressi dai singoli componenti”, permette di fondare un’interpretazione evolutiva costituzionalmente orientata della necessità di assicurare che il risultato numerico di inidoneità rappresenti la logica e necessitata conseguenza dell’applicazione dei criteri legalmente dati e non sia invece espressivo di travisamento, contraddizione o dell’adozione di altri criteri irragionevolmente restrittivi (Tar Calabria 404/2014).

 

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[1] Secondo quanto dispone l’art. 9, co. 6, L. 341/1990 «Con decreto del Presidente della Repubblica, adottato su proposta

del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, su conforme parere del CUN, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, sono dichiarate le equipollenze tra i diplomi universitari e quelle tra i diplomi di laurea al fine esclusivo dell’ammissione ai pubblici concorsi per l’accesso alle qualifiche funzionali del pubblico impiego per le quali ne è prescritto il possesso».

 


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