Concorsi: la graduatoria
Professionisti
7 Ott 2016
 
L'autore
Edizioni Simone
 


Leggi tutti gli articoli dell'autore
 

Concorsi: la graduatoria

Come si forma una graduatoria, la sua approvazione e lo scorrimento.

 

La formulazione della graduatoria dei candidati costituisce l’ultima fase dell’attività delle Commissioni giudicatrici. In essa si riassumono i risultati delle fasi precedenti, con i quali la graduatoria deve porsi in stretto rapporto cronologico e conseguenziale. La Commissione, quindi, nella fase ultima riassume l’attività precedentemente svolta e, sulla scorta degli atti già adottati, stila un elenco dei candidati, apponendo a fianco di ognuno il punteggio ottenuto nelle varie prove (prove scritte; prove pratiche; prove orali; titoli etc.) e il punteggio finale che può risultare da un calcolo matematico di vario genere (somma aritmetica delle valutazioni; media delle stesse etc., a seconda delle disposizioni che regolano il concorso).

 

In alcuni concorsi, la Commissione ha anche la possibilità di verificare la sussistenza di determinati elementi che possono modificare la graduatoria dei candidati (compito che normalmente è invece attribuito all’Amministrazione): per esempio, fra due candidati che si trovino in posizione di parità può precedere il maggiore d’età, oppure quello coniugato e, fra più coniugati, quello con il maggior numero di figli, oppure il candidato che appartenga a una categoria protetta (orfani di guerra e per servizio; invalidi per servizio; appartenenti alla stessa amministrazione che ha bandito il concorso ecc.). Tali preferenze sono in genere stabilite dalla legge. In linea di massima, pertanto, la graduatoria è una graduatoria di merito, in quanto la Commissione è un organo tecnico, anche se di natura amministrativa, e quindi il suo compito è essenzialmente quello di fornire all’amministrazione un risultato basato esclusivamente sulle diverse valutazioni dei candidati.

 

 

L’approvazione della graduatoria

L’approvazione della graduatoria appartiene alla competenza dell’Amministrazione che ha bandito il concorso e consiste in un controllo che la stes­ sa compie prima di attribuire valore ufficiale alla graduatoria stessa e, quindi, renderla atto esterno, idoneo a produrre gli effetti tipici degli atti ammi­ nistrativi.

 

Pur potendosi definire un atto di controllo, la dottrina e la giurisprudenza si mostrano critiche sul termine approvazione, che normalmente si trova sia nelle leggi che negli atti regolamentari, in quanto, con detto termine, in genere, ci si riferisce a una manifestazione di controllo di una Pubblica Amministrazione su un’altra, che comprende anche la potestà di modificare il merito dell’atto controllato. In effetti,  l’Amministrazione  esercita  un  controllo sull’attività di un organo che, pur essendo di- stinto da essa, tuttavia, è stato nominato per il perseguimento di un interesse strettamente tecnico e, quindi, può essere considerato come un organo in­ terno dell’Amministrazione stessa. Inoltre, la potestà di controllo non si estende mai al merito degli atti, che restano di specifica ed esclusiva competenza della Commissione giudicatrice.

 

Il potere di controllo dell’Amministrazione consiste, quindi, nella possibilità di verificare se gli atti della Commissione siano o meno conformi alle regole del concorso, quali esse risultano o dalle leggi o dai rego- lamenti o dai principi alla cui stregua si valuta l’eccesso di potere; in pratica, si tratta di un controllo di le­ gittimità dell’operato della Commissione giudicatrice. Se tale è la natura della potestà dell’Amministrazione, nel caso in cui riscontri vizi può annullare gli atti o l’intera procedura posta in essere dalla Commissione  giudicatrice. Quest’ultima possibilità, essendo la più radicale, deve essere ammessa soltanto quando gli errori ri­ levati siano di gravità tale da non consentire in al­ cun modo di sanarli.

Se, invece, solo alcuni atti sono illegittimi, l’Amministrazione può annullarli e restituire gli atti alla Commissione giudicatrice perché rinnovi l’atto vi­ ziato e le successive fasi del procedimento.

 

Sotto tale profilo, deve essere affermato che il controllo dell’Amministrazione deve essere esercitato con ponderazione, essendo suscettibile di riverberarsi su altri soggetti (i concorrenti) le cui posizioni soggettive, in ordine alla procedura concorsuale, sono tutelate dall’ordinamento.

Sempre in materia di poteri correttivi dell’Amministrazione, va da ultimo rilevato che essi possono manifestarsi anche nel corso del procedimento di competenza della Commissione giudica- trice, con interventi idonei a riportare la stessa nei limiti della regolarità formale e sostanziale. Tali poteri sono talmente penetranti che l’Amministrazione, in caso di gravissime irregolarità o in caso di persistente prevaricazione della Commissione, può giungere anche all’annullamento di tut­ti gli atti e alla sostituzione della Commissione stessa.

 

 

Lo scorrimento della graduatoria

L’art. 35, co. 5ter, D.Lgs. 165/2001 prevede che «Le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del per- sonale presso le amministrazioni pubbliche rimangono vigenti per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione. Sono fatti salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi regionali». Tale disposizione è incentrata sulla determinazione dell’ambito temporale di durata di un effetto giu- ridico, costituito dalla vigenza delle graduatorie di concorso.

 

Il presupposto applicativo della norma, quindi, è rappresentato dalla esistenza di una graduatoria, cui collegare la conseguenza giuridica della effica­ cia triennale. La formula letterale “rimangono vigenti”, infatti, lascia chiaramente intendere che l’effetto giuridico è direttamente collegato al presupposto fattuale della formazione di una graduatoria, mentre non rileva la circostanza che essa sia stata realizzata nell’ambito di procedimenti iniziati, o anche sempli- cemente conclusi, prima della sua entrata in vigore. Va considerato, poi, che sul piano delle finalità perseguite, la disciplina in esame è coerente con l’univoca tendenza legislativa degli ultimi anni, che ha più volte introdotto disposizioni esplicitamente dirette a stabilire la proroga dell’efficacia delle gradua- torie concorsuali preesistenti.

 

La vigenza delle graduatorie, determinata in tre anni decorrenti dalla pubblicazione, è un istituto ordinario (“a regime”) delle procedure di reclutamento del personale pubblico, disciplinato da una fonte di rango legislativo e non più dal solo regolamento generale dei concorsi (D.P.R. n. 487/1994). L’ambito oggettivo di applicazione dell’istituto generale dello scorrimento è riferito, indistintamente, a tutte le Amministrazioni, senza limitazioni di carattere soggettivo od oggettivo. La disciplina, per la sua ratio e per la sua formulazione letterale, deve essere estesa anche alle procedu­ re concorsuali svolte in epoca precedente alla sua entrata in vigore. Non vi sono ragioni sistematiche o lessicali tali da far ritenere, invece, che la disposizione possa realiz- zare la piena reviviscenza di graduatorie che hanno definitivamente perso la loro efficacia.

 

 

Nuovo concorso o scorrimento della graduatoria?

La questione che trattiamo in questo paragrafo con- siste nello stabilire quale sia il rapporto tra due diver­ se modalità di reclutamento del personale pubblico: l’utilizzo dei candidati idonei, collocati in graduatorie concorsuali ancora efficaci, attraverso il meccanismo dello “scorrimento” e l’indizione di un nuovo concorso.

 

In particolare, occorre determinare se, in presenza di graduatorie concorsuali valide ed efficaci, la decisione con cui l’Amministrazione avvia una nuova procedura selettiva debba essere sorretta da una puntuale e approfondita motivazione, volta a illustrare le ragioni della scelta e a giustificare il sacrificio delle posizioni giuridiche dei soggetti idonei. Secondo l’Adunanza Plenaria n. 14/2011, in presenza di graduatorie concorsuali valide ed efficaci, l’Amministrazione, se stabilisce di provvedere alla copertura dei posti vacanti, deve motivare la deter- minazione riguardante le modalità di reclutamento del personale qualora scelga l’indizione di un nuovo concorso in luogo dello scorrimento delle graduatorie vigenti.

 

Questo orientamento ha risolto un annoso conflitto interpretativo; infatti, secondo una prima tesi, definita “tradizionale”, l’indizione di un nuovo concorso, anche in presenza di graduatorie valide ed efficaci, costituisce sempre la regola, ritenuta di diretta derivazione costituzionale; pertanto, essa non deve essere corredata da alcuna specifica motivazione. Secondo una variante “estrema” della prima impo­ stazione, la determinazione riguardante l’indizione di un nuovo concorso non solo non richiederebbe alcuna motivazione, ma costituirebbe una tipica scelta di “merito amministrativo”, insindacabile in sede giurisdizionale, salva l’allegazione di “macroscopici” vizi.

 

Secondo la tesi opposta, al contrario, in ogni caso, anche la determinazione d’indizione di un nuovo concorso, al pari di tutti gli atti amministrativi costituenti l’esito di una scelta fra più alternative, deve essere adeguatamente motivata, pure con riguardo alla valutazione degli interessi dei candidati idonei collocati in graduatorie ancora efficaci. un ulteriore sviluppo di questa corrente interpretativa è nel senso che l’utilizzazione delle graduatorie vigenti costituisca, ormai, la regola ordinaria di reclutamen­ to del personale, non necessitante di apposita ed esplicita giustificazione, mentre l’indizione del con­ corso rappresenti l’eccezione; pertanto, l’obbligo di esporre un’approfondita motivazione sussiste soltanto qualora l’amministrazione ritenga di indire una nuova procedura concorsuale.

 

In questo ambito, è anche affiorata un’opinione più “radicale”, secondo la quale non solo vi sarebbe una preferenza assoluta per lo scorrimento rispetto all’indizione del nuovo concorso ma, una volta veri- ficatasi la vacanza del posto, l’Amministrazione sarebbe sempre incondizionatamente vincolata a co- prirlo, utilizzando la graduatoria efficace. La tesi finora dominante in giurisprudenza ritiene che la determinazione amministrativa di indizione di nuove procedure concorsuali, anche in presenza di graduatorie efficaci, sia ampiamente discrezionale e non necessiti di alcuna specifica motivazione, poiché conforme alla regola tracciata dall’art. 97 Cost. in questo senso, secondo Cons. Stato 4072/2010, le norme riguardanti l’utilizzabilità delle  graduatorie non riconoscono agli idonei dei concorsi pubblici alcun diritto ad essere immessi in ruolo, ma  si limitano ad attribuire all’Amministrazione, in alternativa allo svolgimento della procedura concorsuale ordinaria, la facoltà di procedere allo scorrimento delle graduatorie ancora valide di concorsi già indetti, in modo da poter conferire agli idonei  i posti non coperti dopo la chiamata dei vincitori, ovvero medio tempore resisi disponibili, nei  limiti della pianta organica; tali disposizioni, dunque, sono rivolte esclusivamente all’Amministrazione, proponendosi la finalità di agevolare, in nome del principio di economicità dell’azione amministra­tiva, il reperimento della provvista del personale, senza far ricorso all’ordinario concorso ma senza qualificare o differenziare la posizione degli idonei rispetto ad altri dipendenti, che aspirino agli stessi posti.

 

Analogamente, a giudizio di Cons. Stato 3660/2011, la nomina di idonei nei posti vacanti costituisce una facoltà e non un obbligo per l’Amministrazio­ ne, trattandosi di un potere che rientra, di norma, nella discrezionalità dell’Ente, fatte salve situazio­ ni particolari in cui il legislatore abbia espressa­ mente disposto l’obbligo per l’Amministrazione di procedere allo scorrimento della graduatoria.

 

In qualche occasione, questo filone ermeneutico si è spinto fino all’affermazione più radicale, secondo la quale la decisione di bandire un nuovo concor­ so potrebbe essere dettata, in ultima analisi, anche da mere ragioni di opportunità, sottratte al sindaca- to giurisdizionale, in quanto riguardanti il merito amministrativo, salva la sussistenza di macroscopici vizi di eccesso di potere per illogicità e travisamento dei fatti, arbitrarietà, irrazionalità e irragionevolezza (Cons. Stato 4910/2010; Tar Lazio 3184/2011). in questa prospettiva, soltanto la decisione di attin­ gere alle graduatorie concorsuali valide ed effica­ ci necessita di un’apposita motivazione, in quanto costituirebbe una deroga al principio costituzionale del concorso.

 

Il diverso e opposto indirizzo interpretativo, invece, sostiene che l’Amministrazione debba sempre motivare la decisione di indire un nuovo concor­ so, dando conto, fra l’altro, delle ragioni dei soggetti utilmente collocati in graduatoria e del sacrificio loro imposto (Cons. Stato 1395/2011); dunque, è illegittima la delibera con la quale una P.A. indice un concorso pubblico, piuttosto che utilizzare una graduatoria di un precedente concorso per la copertura dei posti banditi, nel caso in cui la stessa graduatoria sia stata in precedenza utilizzata per la copertura di altri posti e la scelta di procedere per gli ulteriori  posti con un nuovo concorso non trovi alcuna ragionevole giustificazione, ponendosi in contrasto con il già avvenuto utilizzo della graduatoria.

 

Analogo indirizzo è manifestato dalla giu risprudenza secondo cui, a fronte di una graduatoria valida ed efficace, l’Amministrazione (salvo il caso che si tratti di posti di nuova istituzione in pianta orga- nica) non potrebbe trascurare completamente, a mezzo della indizione di nuova procedurea concorsulale, le posizioni dei soggetti già selezionati come idonei, quantomeno in carenza di valide ragioni giustificatrici (Tar Sardegna 1228/1999; Tar Lazio 536/2003; Tar Lecce  4452/2005; Tar     Lombardia 4073/2008; Tar Lazio 8743/2009; Cass. S.u.3055/2009).

 

Secondo Cons. Stato, Ad. Plen., 14/2011:

  • nel processo decisionale adottato per la copertura dei posti vacanti, vanno distinte due fasi logiche, caratterizzate da una crescente restrizione del potere valutativo spettante all’amministrazione;
  • la determinazione relativa all’an della copertura del posto vacante ha contenuto ampiamente discrezionale, in quanto riconducibile al novero delle scelte organizzative di pertinenza del soggetto pubblico;
  • la decisione riguardante il quomodo della provvista del posto (scorrimento o indizione di un nuovo concorso), invece, resta soggetta a un più stringente dovere di motivazione e vede circoscritti gli spazi discrezionali riservati all’apprezzamento dell’amministrazione;
  • va superata la tesi tradizionale secondo cui la determinazione di indizione di un nuovo concorso non richiede alcuna motivazione.

A maggiore ragione, è da respingersi la tesi “estrema”, secondo cui si tratterebbe di una decisione insindacabile dal giudice amministrativo;

  • non è condivisibile neanche l’idea opposta, in forza della quale la disciplina in materia di scorrimento assegnerebbe agli idonei un diritto soggettivo pieno all’assunzione mediante lo scorrimento, che sorgerebbe per il solo fatto della vacanza e disponibilità di posti in organico. Infatti, in tali circostanze l’amministrazione non è incondizionatamente tenuta alla loro copertura, ma deve comunque assumere una decisione organizzativa, correlata agli eventuali limiti normativi alle assunzioni, alla disponibilità di bilancio, alle scelte programmatiche compiute dagli organi di indirizzo e a tutti gli altri elementi di fatto e di diritto rilevanti nella concreta situazione, con la quale stabilire se procedere, o meno, al reclutamento del personale.

 

Ferma restando, quindi, la discrezionalità in ordine alla decisione sul “se” della copertura del posto vacante, l’Amministrazione, una volta stabilito di procedere alla provvista del posto deve sempre motivare le modalità prescelte per il reclutamento, dando conto, in ogni caso, dell’esistenza di eventuali graduatorie degli idonei ancora valide ed efficaci al momento dell’indizione del nuovo concorso.

 

 

Casistica

Si tenga peraltro presente, che, di recente, il Consiglio di stato, con sent. 3272/2015, ha confermato l’orientamento favorevole ad attribuire alla P.A. la libertà di scegliere se indire un nuovo concorso o utilizzare lo scorrimento delle graduatorie, in quanto questa scelta rientra nei poteri discrezionali della P.A. medesima, la quale, ferma restando l’importanza fondamentale dello strumento dello scorrimento della graduatoria, potrebbe ritenere opportuno, nel caso concreto, non utilizzare le graduatorie precedenti perché, ad esempio, non aggiornate. Infatti, far scorrere la graduatoria non è scelta opportuna quando il bando richiede conoscenze che i candidati utilmente collocati nella vecchia graduatoria possono non avere ed ecco la necessità di indire un nuovo concorso. Dunque, continua il Consiglio di Stato, nella citata sentenza 3275, i candidati in graduatoria non vantano un diritto soggettivo all’assunzione, ma un interesse legittimo alla conoscenza della motivazione che ha spinto la P.A. alla scelta dello strumento del concorso, motivazione che, quindi, deve esserci sempre e deve essere ragionevole.

 

Dunque possiamo osservare che le disposizioni riguardanti i termini di efficacia delle graduatorie concorsuali presentano una chiara finalità di contenimento della spesa pubblica, in relazione ai costi derivanti dall’espletamento delle nuove procedure concorsuali; inoltre, perseguono lo scopo di offrire una certa protezione ai soggetti collocati nelle graduatorie (talvolta anche in posizione di vincitori), in considerazione del regime di “blocco delle assunzioni” previsto, di solito, dalle stesse leggi di “manovra”.

Dette norme non hanno modificato gli altri presupposti sostanziali del procedimento di scorrimento delle graduatorie. Tuttavia, sul piano sistematico, ne hanno rafforzato il ruolo di modalità ordinaria di provvista del personale, tanto più giustificata in relazione alla finalità primaria di ridurre i costi gravanti sulle Amministrazioni per la gestione delle procedure selettive.

 

La decisione di scorrimento, poiché rappresenta un possibile e fisiologico sviluppo delle stessa procedura concorsuale, attuativo dei principi costituzionali, non può essere collocata su un piano diverso e contrapposto rispetto alla determinazione di indizione di un nuovo concorso.

Entrambi gli atti si pongono in rapporto di diretta derivazione dai principi dell’art. 97 Cost. e, quindi, devono essere sottoposti alla medesima disciplina, anche in relazione all’ampiezza dell’obbligo di motivazione. In termini generali, poi, l’ampia portata dell’obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi è ormai saldamente acquisita nel nostro ordinamento, già in epoca antecedente all’entrata in vigore della L. 241/1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).

Detto dovere motivazionale è particolarmente rilevante nei casi in cui l’Amministrazione ha davanti a sé una pluralità di opzioni, le quali possono determinare costi economici e amministrativi diversificati e quando deve comunque considerare le posizioni giuridiche di determinati soggetti, titolari di aspettative protette dall’ordinamento. Non può condividersi l’argomento secondo cui le decisioni organizzative dell’Amministrazione, comprese quelle con cui si indice un nuovo concorso, afferendo al merito, non richiederebbero alcuna particolare motivazione. Detta tesi, infatti, trascura di considerare non solo il valore di principio dell’art. 3 della citata L. 241/1990, ma anche la circostanza secondo la quale le opzioni compiute dal soggetto pubblico in questo ambito hanno importanti ricadute in termini di efficacia ed efficienza e incidono, comunque, sulle aspettative e sugli interessi dei soggetti idonei. Parimenti, per negare la sussistenza dell’obbligo di motivazione non è pertinente il richiamo alla natura di atto generale del bando, poiché l’obbligo di motivazione non riguarda il contenuto delle disposizioni generali racchiuse in tale atto, bensì la determinazione con cui l’amministrazione stabilisce la procedura per il reclutamento del personale.

tutela-giurisdizionale-nei-concorsi-pubblici

 


 


richiedi consulenza ai nostri professionisti

 


Download PDF SCARICA PDF
 
 
Commenti