Buona scuola, la “sanzione” dell’immissione in ruolo
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14 Ott 2016
 
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Buona scuola, la “sanzione” dell’immissione in ruolo

Decreto Buona Scuola, i criteri di scelta per l’assunzione degli insegnanti.

 

Con la sentenza n. 10127/2012, la Cassazione stabilì che: 1) il D.Lgs. 368/2001 (oggi quasi totalmente abrogato dal D.Lgs. 81/2015) non si applicava al personale scolastico; 2) la normativa che regolamenta l’apposizione del termine nel settore scolastico (comune al personale docente e a quello ATA: art. 4, co. 11, L. 124/1999) non contrasta con la disciplina

europea, consentendo l’apposizione del termine in presenza di circostanze precise e concrete e di esigenze oggettive e specifiche tali da scongiurare ogni possibilità di abusi da parte del datore di lavoro, privo di qualsiasi potere discrezionale e tenuto al puntuale rispetto di un’articolata normativa che regola puntualmente sia il numero delle assunzioni a termine cui si può procedere ogni anno, sia l’individuazione del lavoratore che si può assumere a termine; 3) l’art. 5, co. 4 bis, D.Lgs. 368/2001 (abrogato dal D.Lgs. 81/2015) non si applicava al personale della scuola; conseguentemente, la reiterazione dei contratti a termine non conferiva al lavoratore il diritto alla conversione in contratto a tempo indeterminato, né il diritto al risarcimento del danno, ove non risultasse perpetrato, ai suoi danni, uno specifico abuso del diritto nell’assegnazione degli incarichi di supplenza.

 

Successivamente, con la sentenza del 26-11-2014, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha dichiarato che la clausola 5, punto 1, dell’accordo-quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, relativa al lavoro a tempo determinato, deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale che autorizzi, in attesa delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi certi per lo svolgimento di dette procedure concorsuali ed escludendo qualsiasi possibilità, per tali docenti e detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subìto a causa di un siffatto rinnovo. Risulta, infatti, che tale normativa, fatte salvele necessarie verifiche da parte dei giudici del rinvio, da un lato, non consente di definire criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente a un’esigenza reale, sia idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito e sia necessario a tal fine; dall’altro lato, non prevede nessun’altra misura diretta a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.

 

Successivamente a tali arresti giurisprudenziali, il legislatore, con la L. 107/2015, come sappiamo, ha autorizzato il Ministero dell’istruzione ad attuare un piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale docente per le istituzioni scolastiche statali di ogni ordine e grado, per la copertura di tutti i posti comuni e di sostegno dell’organico di diritto rimasti vacanti e disponibili all’esito delle operazioni di immissione in ruolo effettuate per il medesimo anno scolastico ai sensi dell’art. 399 D.Lgs. 297/1994 (art. 1, co. 95). In particolare, sono assunti a tempo indeterminato i soggetti iscritti a pieno titolo nelle graduatorie del concorso pubblico per titoli ed esami a posti e cattedre bandito con decreto n. 82/2012 e quelli iscritti a pieno titolo nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente (art. 1, co. 96, L. 107/2015).

 

Già prima del 2015, il sistema delle assunzioni a tempo determinato nel settore della scuola era caratterizzato da un dato peculiare e sconosciuto ad altri settori dell’impiego pubblico: la scelta dei lavoratori da assumere a tempo determinato avveniva tra quanti risultavano iscritti in determinati elenchi (c.d. graduatorie a esaurimento), i quali comprendevano anche coloro che avevano già stipulato contratti di lavoro a termine con l’Amministrazione e che a quegli elenchi quest’ultima avrebbe fatto ricorso anche per l’individuazione dei lavoratori da immettere in ruolo, vale a dire da assumere a tempo indeterminato (almeno per una percentuale dei posti disponibili).

 

La conseguenza era che, essendo stato precluso l’inserimento di ulteriori interessati in quegli elenchi, progressivamente e proporzionalmente alla creazione di disponibilità nella pianta organica e compatibilmente con le disponibilità finanziarie dello Stato, tutti i lavoratori precedentemente assunti a tempo determinato e iscritti nelle graduatorie ad esaurimento sarebbero stati assunti a tempo indeterminato.

 

La Corte di giustizia dell’Unione europea, nella ricordata pronuncia del 2014, ha riconosciuto che l’insegnamento è correlato a un diritto fondamentale garantito dalla Costituzione che impone allo Stato italiano di organizzare il servizio scolastico garantendo un adeguamento costante tra il numero di docenti e il numero di scolari, cosa che dipende da un insieme di fattori, taluni difficilmente controllabili o prevedibili.

 

La Corte ha aggiunto che tali fattori attestano una particolare esigenza di flessibilità, che può giustificare il ricorso a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato. Allo stesso tempo, la Corte ammette che, qualora uno Stato membro riservi, nelle scuole da esso gestite, l’accesso ai posti per manenti al personale vincitore di concorso, tramite l’immissione in ruolo, può giustificarsi che, in attesa dello svolgimento di tali concorsi, i posti da occupare siano coperti con una successione di contratti di lavoro a tempo determinato. Tuttavia, il solo fatto che la normativa nazionale, che consente proprio il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura, tramite supplenze annuali, di posti vacanti e disponibili in attesa delle procedure concorsuali, possa essere giustificata da una ragione obiettiva, non è sufficiente a renderla conforme all’accordo-quadro, se risulta che l’applicazione concreta di detta normativa conduce, nei fatti, a un ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.

 

Ciò si verifica quando tali contratti sono utilizzati per soddisfare esigenze permanenti e durevoli delle scuole statali in materia di personale. Nel caso specifico dell’ordinamento italiano, la Corte ha rilevato che il termine d’immissione in ruolo dei docenti nell’ambito di tale regime è variabile e incerto, poiché essa dipende da circostanze aleatorie e imprevedibili. Infatti, da un lato, l’immissione in ruolo per effetto dell’avanzamento dei docenti in graduatoria è in funzione della durata complessiva dei contratti di lavoro a tempo determinato nonché dei posti che sono nel frattempo divenuti vacanti; dall’altro lato, non è previsto alcun termine preciso per l’organizzazione delle procedure concorsuali.

 

Sono queste due circostanze di fatto (aleatorietà dell’immissione in ruolo dei lavoratori iscritti nelle graduatorie ad esaurimento, mancanza di termini per l’organizzazione delle procedure concorsuali) che hanno indotto la Corte europea a concludere nel senso che la normativa italiana, sebbene limiti formalmente il ricorso ai contratti di lavoro a tempo determinato per provvedere a supplenze annuali per posti vacanti e disponibili solo per un periodo temporaneo

fino all’espletamento delle procedure concorsuali, non consente di garantire che l’applicazione concreta delle ragioni oggettive sia conforme ai requisiti dell’accordo-quadro.

 

Quanto, poi, alle misure sanzionatorie, la stessa Corte, muovendo dalla constatazione che la normativa italiana escluderebbe sia il risarcimento del danno subìto a causa del ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato nel settore dell’insegnamento, sia la trasformazione di tali contratti in contratti a tempo indeterminato, conclude nel senso della mancanza di misure adeguate per sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato escludendo che una sanzione effettiva e dissuasiva possa essere individuata nel fatto che un lavoratore che abbia effettuato supplenze possa ottenere un contratto a tempo indeterminato con l’immissione in ruolo per effetto dell’avanzamento in graduatoria, poiché trattasi di possibilità del tutto aleatoria.

 

Sembra evidente che le disposizioni della L. 107/2015 richiamate in precedenza incidano proprio sugli snodi essenziali del ragionamento svolto dalla Corte di giustizia e, precisamente, sul ritenuto carattere aleatorio dell’immissione in ruolo dei lavoratori destinatari, nel corso degli anni passati, di ripetute assunzioni a termine.

 

Ci troviamo al cospetto di una “sanzione” del ripetuto ricorso ad assunzioni a tempo determinato per far fronte ad esigenze asseritamente stabili, sicuramente congrua rispetto ai parametri richiesti dalla direttiva e dalla giurisprudenza europee. Viene infatti assicurato ai lavoratori il posto di lavoro stabile senza necessità di sottoposizione a ulteriori selezioni dall’esito incerto.

 

Quest’ultimo rilievo (cioè, la possibilità dei lavoratori di essere immessi in ruolo senza necessità di superare un concorso, come pure richiesto, in via generale e salvo eccezioni stabilite per legge, dall’art. 97 Cost.) vale largamente a compensare il “pregiudizio” costituito dalla decorrenza solo dal settembre 2015 dell’assunzione a tempo indeterminato. Tanto più che, all’esito di tale assunzione, gli interessati possono richiedere la ricostruzione della carriera, facendo valere anche i periodi lavorati in virtù di pregressi contratti a tempo determinato e che, per i periodi in questione, essi hanno comunque diritto a vedersi calcolata – ai fini della maturazione di miglioramenti economici collegati all’anzianità – il servizio prestato in esecuzione di precedenti contratti a termine.

 

Il perfezionamento del sistema, già in vigore da anni nel settore della scuola, operato dal legislatore del 2015, consente dunque di escludere che le ripetute assunzioni a tempo determinato verificatesi prima dell’entrata in vigore della L. 107 cit. (incluse quelle oggetto della presente causa) possano essere considerate illegittime perché disposte in esecuzione di una normativa confliggente con il diritto sovranazionale o con l’ordinamento costituzionale.

 

Non è corretto pervenire a una conclusione diversa sulla base della considerazione che, per i contratti conclusi prima dell’entrata in vigore della L. 107/2015, la loro validità dovrebbe essere verificata senza prendere in considerazione la normativa recata da quella legge.

 

Il sistema era congegnato, già prima dell’entrata in vigore della L. 107 cit., in maniera tale che i destinatari di successive assunzioni a termine fossero esclusivamente i lavoratori iscritti in elenchi chiusi (le graduatorie a esaurimento) utilizzati dell’Amministrazione anche per individuare i destinatari di una quota delle immissioni in ruolo. In altri termini, in base al modello delineato dal legislatore già prima della L. 107/2015, i docenti destinatari di assunzioni a termine erano destinatari del diritto ad essere assunti in pianta stabile man mano che si fossero rese disponibili le cattedre e, nel frattempo, continuavano ad essere utilizzati con incarichi di supplenza. Si trattava di un percorso “protetto” perché, da un lato, la chiusura definitiva delle graduatorie impediva che alle assunzioni a termine potessero aspirare anche soggetti che non avessero già lavorato a tempo determinato con l’Amministrazione e, dall’altro, era certo (anche se solamente nell’an, non pure nel quando) che sarebbero stati destinatari di una futura assunzione a tempo indeterminato.

 

Peraltro, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha ritenuto che l’incertezza circa il tempo in cui si sarebbe verificata l’assunzione in pianta stabile rendesse il sistema censurabile sotto il profilo dell’idoneità a costituire un efficace deterrente contro il ricorso abusivo alle assunzioni a tempo determinato. Ma ormai tale segmento del sistema è stato modificato in maniera sicuramente idonea a soddisfare i requisiti di certezza pretesi dai giudici europei (è certa, perché inderogabilmente stabilita dalla legge, la data della decorrenza delle immissioni in ruolo) e ciò è avvenuto con efficacia “retroattiva” poiché la “sanzione” dell’immissione in ruolo riguarda non i contratti a termine conclusi dopo l’entrata in vigore della legge che l’ha introdotta nell’ordinamento bensì proprio i contratti a tempo determinato stipulati in epoca precedente.

 

Pertanto, volendo accedere alla tesi secondo cui i contratti a termine succedutisi prima del 2015 nel settore della scuola fossero stati stipulati per far fronte a esigenze permanenti della parte datoriale, l’ordinamento prevede, per quel supposto abuso, un rimedio conforme ai principi dettati dalla normativa europea, vale a dire l’assunzione a tempo indeterminato del lavoratore (senza necessità del superamento di un concorso, come stabilito in generale per l’accesso ai pubblici uffici dall’art. 97 Cost.), come già specificato, con decorrenza giuridica dal 15 settembre 2015.

 

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