Il Dlgs n. 8/2016: il quadro della depenalizzazione
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5 Nov 2016
 
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Il Dlgs n. 8/2016: il quadro della depenalizzazione

Il Dlgs 8/2016 ha depenalizzato numerose fattispecie di reato, trasformandole in illecito amministrativo, ed è in vigore dal 6-2-2016: ai vecchi reati, che ora vengono archiviati, si applica solo una sanzione amministrativa irrogata dal Prefetto.

 

Il Dlgs. 8/2016 ha depenalizzato numerose fattispecie di reato, trasformandole in illecito amministrativo, ed è in vigore dal 6-2-2016. L’ambito applicativo della depenalizzazione è individuato dalla legge-delega in base a due criteri: uno di carattere formale, legato al tipo di trattamento sanzionatorio, l’altro di carattere sostanziale, dipendente dal riconoscimento che determinati comportamenti, pur mantenendo il carattere illecito, non sono più tuttavia ritenuti meritevoli di pena, potendo essere sanzionati in via amministrativa.

 

Il primo criterio è contenuto nell’art. 2, co. 2, lett. a), della legge-delega, che riferendosi a “tutti i reati per i quali è prevista la sola pena della multa o dell’ammenda”, costituisce una clausola generale di depenalizzazione “cieca”. Il D.Lgs. 8/2016 ha dato attuazione a questa direttiva attraverso l’art. 1, co. 1, secondo cui “non costituiscono reato e sono soggette alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro tutte le violazioni per le quali è prevista la sola pena della multa o dell’ammenda”.

La scelta del legislatore è stata quella di non prevedere un elenco delle fattispecie trasformate in illecito amministrativo per evitare il rischio di un’elencazione carente. Pertanto, si è preferito introdurre una clausola generale in forza della quale sono depenalizzate e trasformate in illeciti amministrativi tutte le violazioni per le quali è prevista la sola pena della multa o dell’ammenda.

 

Il secondo criterio, contenuto nell’art. 2, co. 2, lett. b), c) e d) della delega contiene una clausola di depenalizzazione cd. “nominativa”, indicando specificamente le fattispecie su cui intervenire: il decreto legislativo in commento attua tale previsione attraverso gli artt. 2 (depenalizzazione dei reati del codice penale) e 3 (altri casi di depenalizzazione).

 

 

Materie escluse

La clausola di depenalizzazione “cieca” incontra limiti ulteriori rispetto a quello costituito dal tipo di pena.

In particolare, il D.Lgs. 8/2016, recependo le indicazioni della legge-delega — che aveva (art. 2, co. 2, lett. a) già individuato una lunga serie di materie escluse dalla depenalizzazione in considerazione dell’importanza dei beni giuridici tutelati — ha individuato le leggi disciplinanti quelle materie raggruppandole in un elenco allegato al decreto. Le materie sono le seguenti: edilizia e urbanistica; ambiente, territorio e paesaggio; alimenti e bevande; salute e sicurezza nei luoghi di lavoro; sicurezza pubblica; giochi d’azzardo e scommesse; armi ed esplosivi; elettorale e finanziamento ai partiti; proprietà intellettuale e industriale.

 

Pur in presenza di una delega ampia il Governo ha ritenuto di non esercitarla nella sua interezza. Infatti, nella depenalizzazione il D.Lgs. 8/2016 non ha inserito:

 

  1. a) numerosi reati puniti con la sola pena pecuniaria.

La tabella che segue riporta i reati contenuti nel codice penale puniti con la sola pena pecuniaria della multa o dell’ammenda per i quali, in base alla lettera della legge-delega, avrebbe dovuto applicarsi la depenalizzazione.

 

Art. /Rubrica /Tipo pena / Somma minima / Somma massima

290 Vilipendio della Repubblica, delle istituzioni costituzionali e delle forze armate MULTA 1.000 5.000

291 Vilipendio della nazione italiana MULTA 1.000 5.000

292 Vilipendio della bandiera o ad altro emblema dello Stato MULTA 1.000 5.000

299 Offesa alla bandiera o ad altro emblema di uno Stato estero AMMENDA 100 1.000

342 Oltraggio a un Corpo politico, amministrativo o giudiziario MULTA 1.000 5.000

361 Omessa denuncia di reato da parte del pubblico ufficiale MULTA 30 516

362 Omessa denuncia da parte di un incaricato di pubblico servizio MULTA 50 103

365 Omissione di referto MULTA 50 516

378 Favoreggiamento personale (nelle contravvenzioni) MULTA 50 516

379 Favoreggiamento reale MULTA 51 1.032

390 Procurata inosservanza di pena MULTA 51 1.032

391 Procurata inosservanza di misure di sicurezza detentive MULTA 50 1.032

392 Esercizio arbitrario delle proprie ragioni con violenza sulle cose MULTA 50 516

403 Offese a una confessione religiosa mediante vilipendio di persone MULTA 1.000 5.000

404 Offese a una confessione religiosa mediante vilipendio di cose MULTA 1.000 5.000

500 Diffusione di una malattia delle piante o degli animali MULTA 103 2.065

565 Attentati alla morale familiare commessi col mezzo della stampa periodica MULTA 103 516

581 Percosse MULTA 258 2.582

588 Rissa MULTA 50 309

590 Lesioni personali colpose MULTA 258 2.582

595 Diffamazione MULTA 258 2.582

612 Minaccia MULTA 50 1.032

636 Introduzione o abbandono di animali nel fondo altrui e pascolo abusivo MULTA 10 103

637 Ingresso abusivo nel fondo MULTA 50 103

639 Deturpamento e imbrattamento di cose altrui MULTA 50 103

690 Determinazione in altri dello stato di ubriachezza AMMENDA 258 2.582

716 Omesso avviso all’Autorità dell’evasione o fuga di minori AMMENDA 10 206

723 Esercizio abusivo di un giuoco non d’azzardo AMMENDA 5 103

727bis Uccisione, distruzione, cattura, prelievo, detenzionedi esemplari di specie animali o

vegetali selvatiche protette

AMMENDA 20 4.000

730 Somministrazione a minori di sostanze velenose o nocive AMMENDA 20 516

731 Inosservanza dell’obbligo dell’istruzione elementare dei minori AMMENDA 20 30

 

 

b) i reati previsti dal D.Lgs. 286/1998 (Testo unico immigrazione).

Il punto è stato chiarito dalla relazione illustrativa, nella quale si legge:

“Deve essere precisato che non si ritiene di esercitare la delega in riferimento al reato di cui all’art. 10bis D.Lgs. 286/1998, al reato di cui all’art. 659 c.p. e al reato di cui all’art. 28, co. 2, del testo unico in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope di cui al D.P.R. 309/1990.

 

È appena il caso di chiarire, perché non si corra il rischio di paventare una infedeltà alla delega passibile di censure di incostituzionalità del testo normativo che si confeziona, che ciascuna previsione di depenalizzazione ha autonomia strutturale rispetto all’intero contesto di prescrizioni impartite al legislatore delegato. Questi, pertanto, nel momento in cui ritiene di svolgere una precisazione di opportunità politica, non esercitando la delega in riguardo ad uno o più dei reati oggetto delle previsioni di depenalizzazione, dà luogo ad un parziale recepimen o della stessa, per esercizio frazionato del potere devolutogli che non intacca la conformità alle direttive nella parte in cui, invece, la delega è attuata. Le ragioni politiche sottese alla scelta di non attuare le direttive di depenalizzazione in riguardo ai sopra menzionati reati sono di agevole comprensione: si tratta di fattispecie che intervengono su materia “sensibile” per gli interessi coinvolti, in cui lo strumento penale appare come indispensabile per la migliore regolazione del conflitto con l’ordinamento innescato dalla commissione della violazione”.

 

c) i testi normativi elencati in un apposito allegato al D.Lgs. 8/2016.

Si riportano i singoli testi presenti nell’allegato, raggruppati per “materie”, riportate in ordine alfabetico (contenenti anche reati di competenza del Giudice

di Pace):

 

 

Leggi escluse dalla depenalizzazione

Alimenti e bevande

  • D.L. 91/2014, conv. in L. 116/2014 “Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento

energetico dell’edilizia scolastica”

  • D.Lgs. 169/2004 (integratori alimentari)

Ambiente, territorio e paesaggio

  • D.Lgs. 202/2007 (Inquinamento provocato dalle navi e conseguenti sanzioni)
  • D.Lgs. 152/2006 (Norme in materia ambientale)
  • D.Lgs. 133/2005 (Incenerimento dei rifiuti)
  • D.Lgs. 65/2003 (Classificazione, imballaggio ed etichettatura di preparati pericolosi)
  • D.Lgs. 174/2000 (Immissione sul mercato di biocidi)
  • D.Lgs. 52/1997 (Imballaggio ed etichettatura delle sostanze pericolose)
  • L. 157/1992 (Norme per la fauna selvatica)
  • L. 136/1983 (Biodegradabilità dei detergenti sintetici)
  • L. 1860/1962 (Impiego pacifico dell’energia nucleare)

Armi ed esplosivi

  • L. 185/1975 (Controllo del traffico di materiali di armamento)
  • L. 110/1975 (Controllo delle armi, delle munizioni e degli esplosivi)
  • L. 694/1974 (Porto delle armi a bordo degli aeromobili)
  • L. 186/1960 (Obbligatorietà della punzonatura delle armi da fuoco portatili)

Edilizia e urbanistica

  • D.P.R. 380/2001 (Testo unico in materia edilizia)
  • L. 64/1974 (Costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche)
  • L. 1086/1971 (Opere in conglomerato cementizio armato)

Elezioni e finanziamento ai partiti

  • L. 13/2014 (Abolizione del finanziamento pubblico diretto)
  • L. 459/2001 (Esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero)
  • D.Lgs. 533/1993 (Testo unico per l’elezione del Senato della Repubblica)
  • L. 515/1993 (Campagne elettorali per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato)
  • L. 81/1993 (Elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale)
  • L. 659/1981 (Integrazioni alla L. 195/1974 sul contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici)
  • L. 18/1979 (Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia)
  • L. 352/1970 (Norme sui referendum e sull’iniziativa legislativa del popolo)
  • L. 108/1968 (Norme per l’elezione dei Consigli regionali delle Regioni)
  • D.P.R. 223/1967 (Testo unico dell’elettorato attivo e per la tenuta delle liste)
  • D.P.R. 570/1960 (Testo unico per l’elezione degli organi delle Amministrazioni comunali)
  • D.P.R. 361/1957 (Testo unico per l’elezione della Camera dei deputati)
  • L. 122/1951 (Norme per le elezioni dei Consigli provinciali)

Proprietà intellettuale e industriale

  • L. 633/1941 (Protezione del diritto d’autore)

Giochi d’azzardo e scommesse

  • R.D.L. 1933/1938 (Riforma delle leggi sul lotto pubblico)

Salute e sicurezza nei luoghi di lavoro

  • D.Lgs. 81/2008 (Tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro)
  • L. 257/1992 (Cessazione dell’impiego dell’amianto)
  • L. 1045/1939 (Igiene degli equipaggi a bordo delle navi mercantili nazionali con riguardo a specifiche violazioni)
  • R.D. 773/1933 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza)

 

 

La depenalizzazione “nominativa”

L’art. 2 D.Lgs. 8/2016 ha depenalizzato alcuni reati previsti dal codice penale puniti con la sola pecuniaria o con pene diverse.

Si prevede, in alcuni casi, la depenalizzazione di tutte le fattispecie presenti nello stesso articolo del codice penale (artt. 652, 661, 668 e 726 c.p.) e, in altri casi, la depenalizzazione solo di alcune fattispecie contenute nel medesimo articolo. Nonostante la tendenziale eterogeneità delle figure di reato interessate, al loro interno è possibile distinguere alcuni nuclei tipologici, e cioè:

 

a) specifiche figure di reato collocate nel codice penale, originariamente punite con pena detentiva — sola, alternativa o congiunta a quella pecuniaria — o con la sola pena pecuniaria ma escluse dalla depenalizzazione generale: si tratta dei delitti previsti dai seguenti articoli:

 

— art. 527 c.p. (atti osceni): il comma 1 è stato depenalizzato e la fattispecie prevista dal comma 2 è stata trasformata da ipotesi aggravata a fattispecie autonoma punita con la medesima pena. In particolare, la norma così dispone: “1. Chiunque, in luogo pubblico o aperto o esposto al pubblico, compie atti osceni è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 5.000 a euro 30.000. 2. Si applica la pena della reclusione da quattro mesi a quattro anni e sei mesi se il fatto è commesso all’interno o nelle immediate vicinanze di luoghi abitualmente frequentati da minori e se da ciò deriva il pericolo che essi vi assistano. 3. Se il fatto avviene per colpa, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 51 a euro 309”.

— art. 528 c.p. (pubblicazioni e spettacoli osceni): i primi due commi sono stati depenalizzati, mentre i commi 3 e 4 non sono stati modificati e conservano la natura di reato

(con un mero intervento tecnico che prevede la determinazione della pena in via autonoma, senza rinvio a quella del comma 1, ormai sanzione amministrativa);

 

art. 652 c.p. (rifiuto di prestare la propria opera in occasione di un tumulto): sono state depenalizzate entrambe le fattispecie previste dai commi 1 e 2;

 

— art. 661 c.p. (abuso della credulità popolare): è stata depenalizzata l’unica fattispecie prevista dal comma 1;

 

— art. 668 (rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive): sono state depenalizzate tutte le fattispecie previste dai commi 1, 2 e 3;

 

— art. 726 (atti contrari alla pubblica decenza. Turpiloquio): è stata depenalizzata l’unica fattispecie prevista al comma 1.

 

b) delitto di omesso versamento di ritenute previdenziali e assistenziali, di cui all’art. 2, co. 1bis, D.L. 463/1983, conv. in L. 638/1983, sostituito dalla seguente formulazione: “l’omesso versamento delle ritenute di cui al comma 1, per un importo superiore a euro 10.000 annui, è punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa fino a euro 1.032. Se l’importo omesso non è superiore a euro 10.000 annui, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 10.000 a euro 50.000. Il datore di lavoro non è punibile né assoggettabile alla sanzione amministrativa, quando provvede al versamento delle ritenute entro tre mesi dalla contestazione o dalla notifica dell’avvenuto della violazione”.

Si attua in tal modo una previsione che aveva costretto la Cassazione, nel vigore della sola legge-delega, a ricordare che “il delitto previsto dall’art. 2, co. 1bis, D.L. 463/1983, convertito in L. 638/1983, che punisce l’omesso versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali operate sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti, non può ritenersi abrogato per effetto diretto della L. 67/2014, poiché tale atto normativo ha conferito al Governo una delega implicante la necessità del suo esercizio per la depenalizzazione di tale fattispecie e, pertanto, quest’ultimo, fino all’emanazione dei decreti delegati, non potrà essere considerato violazione amministrativa” (Cass. 20547/2015, Carnazza).

 

c) determinate contravvenzioni punite con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda previste dalla legislazione complementare. In particolare, si tratta delle contravvenzioni previste dalle seguenti disposizioni:

 

— art. 11, co. 1, L. 234/1931 (Norme per l’impianto e l’uso di apparecchi radioelettrici privati e per il rilascio delle licenze di costruzione, vendita e montaggio di materiali radioelettrici).

Nel trasformare in illecito amministrativo la contravvenzione prevista dall’art 11, l’art. 3, co. 1, D.Lgs. 8/2016 ha anche abrogato l’art. 12 L. 234/1931, che si riferisce ai controlli che gli ufficiali di pubblica sicurezza e gli ufficiali di polizia giudiziaria — in caso di fondato sospetto di contravvenzione alle disposizioni dell’art. 1 R.D. 1067/1023 —, possono eseguire sotto forma di perquisizioni domiciliari, secondo le formalità prescritte dagli art. 167 e 171 c.p.p.;

 

— art. 171quater L. 633/1941 (legge sul diritto d’autore). La norma, sanzionando il comportamento di chi concede in noleggio o comunque in uso, a qualunque titolo, originali, copie o supporti lecitamente ottenuti di opere tutelate dal diritto d’autore, richiede l’effettivo compimento di tali atti (Cass. pen. IV, 27453/2009).

Il noleggio, a fine di lucro, di Dvd originali la cui destinazione sia quella della vendita dà luogo alla configurabilità del reato di cui all’art. 171quater l. 22 aprile 1941 n. 633, pur quando essi siano muniti del prescritto contrassegno Siae (Cass. pen., III , 17-9-2004);

 

— art. 3 D.Lgs.Lgt. 506/1945 (denuncia dei beni che sono stati oggetto di confische, sequestri o altri atti di disposizione adottati sotto l’impero del sedicente governo repubblicano). La norma dispone che “chiunque detenga beni mobili o immobili che siano stati oggetto di confisca o sequestro disposti da qualsiasi organo amministrativo o politico sotto l’impero del sedicente governo della repubblica sociale italiana e dichiarati privi di efficacia giuridica dall’art. 1 D.Lgs.Lgt. 249/1944, deve farne denuncia all’ufficio locale di pubblica sicurezza o al comando locale dell’Arma dei carabinieri o, in mancanza di tali uffici, al sindaco del Comune entro il termine di un mese dall’entrata in vigore del presente decreto”. Tale norma è un retaggio del passato e deve ritenersi implicitamente abrogata;

 

— art. 15, co. 2, L. 1329/1965 (Provvedimenti per l’acquisto di nuove macchine utensili);

 

— art. 16, co. 4, D.L. 745/1970 in tema di abusiva installazione o esercizio di impianti di distribuzione automatica di carburanti per uso di autotrazione;

 

— art. 28, co. 2, D.P.R. 309/1990 in materia di coltivazione di piante proibite nel territorio nazionale, senza le prescritte autorizzazioni. La fattispecie depenalizzata riguarda soltanto l’inosservanza delle prescrizioni dettate in materia di autorizzazione alla coltivazione di piante da stupefacenti (cioè la coltivazione “lecita”, oggi affidata ad alcuni centri di ricerca autorizzati), mentre non presenta alcuna interferenza, vista anche la clausola di riserva presente nella disposizione (“salvo che il fatto costituisca reato”), con la coltivazione illecita sanzionata ex art. 73 D.P.R. 309/1990. Dunque, non è stata depenalizzata la condotta di coltivazione di piante da cui possono trarsi stupefacenti, per la quale rimangono fermi gli attuali orientamenti giurisprudenziali sulla configurabilità del reato di cui all’art. 73 cit.

 

 

Le sanzioni accessorie

Nel silenzio della legge-delega il legislatore delegato ha ritenuto di non introdurre sanzioni accessorie per gli illeciti depenalizzati, stante la difficoltà di formulare una disposizione generale di conversione delle pene accessorie.

L’art. 4, co. 1, D.Lgs. 8/2016 prevede le sanzioni amministrative accessorie della sospensione della concessione, della licenza, dell’autorizzazione o di altro provvedimento amministrativo che consenta l’esercizio di un’attività, da un minimo di dieci giorni a un massimo di tre mesi, nel caso di reiterazione di uno dei seguenti illeciti depenalizzati: art. 668 c.p. (rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive), art. 171quater L. 633/1941 (violazione del diritto d’autore), art. 28, co. 2, D.P.R. 309/1990 (coltivazione non autorizzata di piante stupefacenti).

Il giudice provvede allo stesso modo, con la sentenza di condanna, qualora sia competente a decidere su una delle violazioni.

Invece, non sono state toccate le fattispecie di illecito depenalizzate nominativamente inserite in un più generale contesto normativo in cui siano presenti illeciti non depenalizzabili: per queste ipotesi il legislatore non ha previsto pene accessorie, al fine di evitare l’incongruente compresenza, nello stesso corpo normativo, di illeciti amministrativi muniti di sanzioni accessorie e di illeciti penali sprovvisti di tali pene.

Nella relazione di accompagnamento si cita il caso dell’art. 528 c.p., del quale sono stati depenalizzati, in attuazione della delega, i commi 1 e 2, che pure avrebbero potuto comportare la previsione di una sanzione amministrativa accessoria che non è stata tuttavia introdotta, proprio per evitare un’asimmetria con la disposizione del comma 3, che mantiene rilevanza penale pur in assenza di una pena accessoria.

Sempre per quanto riguarda gli illeciti risultanti dalla depenalizzazione nominativa, il legislatore delegato è intervenuto sulle norme che già prevedevano la pena accessoria, trasformandola in sanzione amministrativa: ciò è avvenuto con la modifica dell’art. 8 L. 234/1931, che prevede la sospensione e la revoca delle licenze in presenza di fatti costituenti reato.

 

 

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