Professionisti Pubblicato il 5 dicembre 2016

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Professionisti Il Parlamento, come funziona?

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Il bicameralismo italiano: il funzionamento di Camera e Senato nell’approvazione delle leggi.

Il Parlamento, nel sistema costituzionale italiano, è un organo:

  1. costituzionale, in quanto rientra nell’organizzazione costituzionale dello Stato e partecipa all’esercizio della sovranità, attraverso la titolarità della funzione legislativa. In veste di organo costituzionale esso è necessario, indefettibile, indipendente e in posizione paritetica rispetto agli altri organi costituzionali (BARILE);
  2. complesso, essendo costituito da due organi (bicameralismo perfetto) posti su un piano di piena parità giuridica (le Camere); le deliberazioni parlamentari (attività legislativa) derivano dalla perfetta confluenza delle volontà di queste ultime;
  3. collegiale, essendo formato da più componenti o membri che non agiscono individualmente, ma come collegio;
  4. rappresentativo giacché rappresenta e rispecchia, più degli altri organi costituzionali, la volontà politica del popolo inteso come corpo elettorale, da cui è eletto nella quasi totalità dei suoi membri; ciò, tra l’altro, spiega la sua posizione di «centralità» e di primaria rilevanza e prestigio nel sistema in quanto costituisce la massima sede rappresentativa del popolo sovrano;
  5. con funzioni:
    • legislative, in quanto, assieme alle assemblee Regionali, titolare del potere di esprimere la volontà politica del Paese, trasfondendola in norme giuridiche che prendono il nome di «leggi»;
    • di controllo politico sul Governo (e sugli organi da esso dipendenti) che, per poter svolgere le sue funzioni, deve godere della sua fiducia (art. 94 );
    • giurisdizionali, nei casi di messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica, per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione. Secondo parte della dottrina (LAVAGNA), tale funzione si avvicina maggiormente a quella «di accusa» del pubblico ministero, piuttosto che a quella giurisdizionale;
    • di connotazione del sistema, in quanto, l’insieme dei poteri riconosciutigli connota non solo la forma di governo (cioè la distribuzione del potere fra gli organi di direzione dello Stato), ma anche la forma di Stato (cioè il rapporto tra Governo e cittadini) (MANZELLA);

— di dialogo con l’Unione europea: sia nella cd. fase ascendente di formazione degli atti dell’Unione europea che nella cd. fase discendente di attuazione degli stessi nell’ordinamento interno.

I senatori a vita di nomina presidenziale sono scelti tra i cittadini che abbiano «illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario» (art. 59, comma 2, Cost.). Essi non possono essere più di cinque; solo venendo a mancare uno o più di essi (per morte, dimissioni etc.), il Presidente della Repubblica in carica può provvedere a nuove nomine.

Divengono senatori a vita di diritto i Presidenti della Repubblica alla fine del mandato senza alcuna ulteriore nomina

Origini storiche

Il delinearsi del Parlamento moderno ha origine in Inghilterra, attraverso tre date fondamentali:

1) nel 1641 viene emanato il Triennal Act attraverso cui viene regolamentata la convocazione periodica del Parlamento, fino a quel momento subordinata alla sola volontà della corona;

2) nel 1649 il re d’Inghilterra Carlo I Stuart viene decapitato dopo il tentativo della corona di arrestare numerosi membri della Camera dei comuni;

3) nel 1689 viene emanato il Bill of rights, documento attraverso cui il re, fra l’altro, si impegnava a non reclutare truppe e a non adottare provvedimenti finanziari senza il consenso del Parlamento.

L’aspetto più importante, tuttavia, è il divieto di esercizio per il re del diritto di dispensare qualcuno dal rispetto delle deliberazioni del Parlamento.

Struttura del Parlamento

Il bicameralismo assolve la funzione di garantire una presenza istituzionale delle comunità locali in cui si articola la compagine statale: in Germania i membri del Bundesrat sono eletti dagli organi esecutivi dei Länder e ad essi vincolati da mandato imperativo, mentre in Francia il Senato è eletto dai rappresentanti degli enti locali.

Solitamente, alla differente composizione delle Camere corrisponde anche una diversità di funzioni: la funzione di indirizzo politico viene esercitata prevalentemente dalla Camera eletta dal popolo, mentre all’altra assemblea è dato un potere di controllo e di veto.

La Costituzione italiana, al contrario, prevede una forma di bicameralismo perfetto, simmetrico e pieno (art. 55 Cost.) e integralmente rappresentativo di entrambe le assemblee (LAVAGNA).

Il Parlamento è infatti composto da due Camere: il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati. Entrambe sono elette a suffragio universale e diretto, hanno la stessa durata (5 anni) e sono dotate degli stessi poteri, come si evince dall’art. 70 Cost. («La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere») e dall’art. 94 Cost. («Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere»).

In seno all’Assemblea Costituente il dibattito tra i fautori del sistema bicamerale e quelli del sistema monocamerale fu molto acceso. Le forze di sinistra (socialisti, comunisti, azionisti), sostenevano la necessità di creare un sistema monocamerale, partendo dal presupposto che la sovranità è unica e che, quindi, la rappresentanza deve essere esercitata da un solo organo rappresentativo. A questa visione si contrapponevano gli altri partiti, che auspicavano una seconda Camera, rappresentativa di diversi interessi economici, sociali o culturali (democristiani e liberali) oppure delle Regioni (repubblicani e altri partiti laici).

La contrapposizione tra le forze politiche portò ad una soluzione di compromesso: si optò per un bicameralismo perfetto, fondato su due Camere poste entrambe sullo stesso piano.

Le due Camere si differenziano per:

  1. un diverso elettorato attivo: sono in grado di eleggere i loro rappresentanti alla Camera dei deputati tutti coloro che hanno compiuto la maggiore età (attualmente 18 anni); al Senato, invece, sono elettori solo coloro che hanno compiuto i 25 anni. Le Camere, dunque, si distinguono per una diversa estensione elettorale;
  2. un diverso elettorato passivo: possono essere eletti deputati tutti coloro che hanno compiuto i 25 anni, mentre possono essere eletti membri del Senato solo coloro che hanno compiuto i 40 anni; le Camere, pertanto, si differenziano per una diversa estensione dei requisiti di eleggibilità;
  3. il numero dei componenti: i deputati sono 630, i senatori 315, più i senatori non elettivi;
  4. la presenza di membri non elettivi al Senato: in tale assemblea esistono due categorie di membri non elettivi: i senatori a vita di nomina presidenziale e quelli a vita di diritto.

Prerogative delle Camere

Le Camere, per esercitare pienamente le loro funzioni sovrane, godono di particolari prerogative, che consentono ad esse di perseguire, in piena indipendenza e autonomia, i propri fini istituzionali: ciò in ossequio al principio di autoorganizzazione che incontra solo nella Costituzione i limiti della sua azione.

 

A)- Autonomia regolamentare

Il regolamento disciplina l’organizzazione interna di ciascuna Camera e detta le regole per il suo funzionamento (cfr. Parte I, Cap. 7, §18, lett. A).

I regolamenti parlamentari, adottati da ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 64, comma 1, Cost.):

  • danno dettagliata esecuzione ai principi costituzionali;
  • completano la disciplina costituzionale;
  • introducono norme che prescindono da qualunque previsione

B)- Autonomia finanziaria

Ciascuna Camera delibera il proprio bilancio preventivo e il proprio rendiconto consuntivo: le spese gravano su un fondo speciale, che è somministrato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e gestito direttamente da ciascuna Camera.

L’autonomia finanziaria esclude qualsiasi forma di controllo esterno e costituisce un’importante garanzia per l’indipendenza del Parlamento, che è in condizione di gestire autonomamente i mezzi economici necessari al suo funzionamento, senza intromissione dei normali organi di controllo contabile (Corte dei conti).

C)- Autonomia amministrativa

I due rami del Parlamento provvedono all’organizzazione dei propri uffici amministrativi interni, e all’assunzione dei propri dipendenti (funzionari, commessi etc.) stipulando in proprio i contratti di lavoro e gestendo al proprio interno eventuali contenziosi con essi.

Ciascuna Camera è, quindi, dotata di personalità giuridica di diritto privato e può stare in giudizio da sola, senza l’assistenza dell’Avvocatura dello Stato, ma a mezzo di privato patrocinio. Contro gli atti amministrativi delle Camere è ammesso solo ricorso all’Ufficio di Presidenza della Camera, senza possibilità di appello ad organi nazionali sovraordinati, come risulta sia dal regolamento della Camera che dal regolamento del Senato (cd. giurisdizione domestica o autodichìa).

D)- Inviolabilità degli edifici delle Camere

In base ad una norma consuetudinaria oggi recepita dai regolamenti parlamentari, è vietato agli ufficiali ed agenti della forza pubblica l’accesso negli edifici delle Camere per compiere atti del proprio ufficio (cd. immunità della sede).

Le funzioni di polizia, all’interno degli edifici, sono svolte dal personale di ciascuna Camera: questori, commessi e guardie di servizio, che sono esclusivamente agli ordini del Presidente di ciascuna Camera.

E)- Verifica dei poteri

In base all’art. 66 Cost. «ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità», senza cioè permettere alcuna interferenza ad organismi esterni.

Si tratta della cd. «verifica dei poteri», che consiste nell’attività che ciascuna Camera è tenuta a svolgere per controllare la validità dei titoli di ammissione dei parlamentari e la regolarità delle elezioni. Questa attività è di competenza della Giunta delle elezioni alla Camera e della Giunta delle elezioni e delle immunità al Senato.

La verifica dei poteri si svolge in due fasi (VIRGA):

  1. controllo di deliberazione: è un controllo preliminare per decidere se un’elezione debba dichiararsi contestata. Il Presidente di ciascuna Camera procede, subito dopo la sua nomina, alla costituzione della Giunta per le elezioni: questa controlla le elezioni e, se ritiene fondati i dubbi sulla loro regolarità, le dichiara «contestate»;
  2. giudizio di contestazione: istruita la questione dalla Giunta, l’assemblea delibera a scrutinio

Tale verifica, in relazione ai titoli di ammissione dei singoli parlamentari, è da più parti criticata: alcuni autori auspicano, per motivi di trasparenza, che possa essere svolta dalla Corte costituzionale in vesti di organo «super partes» dell’ordinamento e, in quanto tale, non soggetto al peso politico delle «maggioranze» parlamentari. Così, infatti, si verifica in alcuni Paesi come, ad esempio, la Francia.

F)- Tutela penale delle Camere

Il codice penale punisce come reati il tentativo di impedire alle Camere l’esercizio delle loro funzioni (art. 289 c.p.) e il vilipendio delle Camere (art. 290 c.p.).

Organi interni delle Camere

La Camera dei deputati ed il Senato si compongono di vari organi interni che possono distinguersi in:

  1. ordinari: se fanno regolarmente parte della struttura delle Camere (es.: l’Ufficio di presidenza, le Giunte, le Commissioni permanenti, i Gruppi parlamentari);
  2. straordinari: se vengono costituiti di volta in volta in vista di finalità particolari e temporanee (es.: Commissioni di inchiesta);
  3. individuali (o monocratici): es.: il Presidente di ciascuna Camera;
  4. collegiali: sono tutti gli altri organi interni formati da una pluralità di componenti che agiscono come collegio (Gruppi, Giunte, Commissioni etc.);
  5. monocamerali: se sono propri di una sola Camera;
  6. bicamerali: se sono comuni ad entrambe (es.: Commissioni bicamerali).

Gli organi possono, altresì, essere distinti in:

  1. strumentali, che si occupano di assicurare l’organizzazione e il funzionamento interno delle Camere (es.: l’Ufficio di Presidenza);
  2. operativi, che svolgono funzioni istituzionali (es.: i Gruppi parlamentari);
  3. rappresentativi, costituiti di volta in volta per rappresentare una delle Camere, o il Parlamento nel suo complesso, a cerimonie ufficiali (cd. deputazioni parlamentari) o presso autorità straniere (cd. rappresentanze parlamentari).

L’Ufficio di Presidenza

L’Ufficio di Presidenza (al Senato denominato «Consiglio di Presidenza») è l’organo cui spetta, insieme al Presidente, la conduzione amministrativa di ciascuna assemblea (GIANNITI-LUPO), la delibera sui progetti di bilancio, la nomina del segretario generale, la decisione sui ricorsi dei dipendenti.

Tale ufficio è composto da:

  • il Presidente, che presiede ciascuna Camera;
  • quattro vice Presidenti, che coadiuvano e sostituiscono il Presidente nello svolgimento dei propri compiti;
  • otto Segretari, che svolgono attività di compilazione e lettura dei processi verbali delle adunanze, procedono allo scrutinio delle votazioni, accertano l’esistenza del numero legale, procedono agli appelli etc.;
  • tre Questori, che sono preposti ai servizi interni, al cerimoniale e svolgono attività di mantenimento dell’ordine;
  • il segretario generale

Per quanto concerne l’elezione del Presidente:

a) alla Camera è richiesta la maggioranza dei due terzi dei componenti al primo scrutinio. Dal secondo

scrutinio è richiesta la maggioranza dei due terzi dei voti computando tra i voti anche le schede bianche. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta dei voti (art. 4 Reg. Camera);

b) al Senato è prevista la maggioranza assoluta dei voti dei componenti. Qualora non si raggiunga questa maggioranza neanche con un secondo scrutinio, si procede, nel giorno successivo, ad una terza votazione nella quale è sufficiente la maggioranza assoluta dei voti dei presenti, computando tra i voti anche le schede bianche. Qualora nella terza votazione nessuno abbia riportato detta maggioranza, il Senato procede nello stesso giorno al ballottaggio fra i due candidati che hanno ottenuto nel precedente scrutinio il maggior numero di voti e viene proclamato eletto quello che consegue la maggioranza, anche se relativa. A parità di voti è eletto o entra in ballottaggio il più anziano di età (art. 4 Reg. Senato).

Dal punto di vista istituzionale ogni Presidente di Assemblea costituisce un organo imparziale, slegato dai partiti che lo hanno eletto, tutore dell’autonomia della Camera che rappresenta rispetto ad altri poteri dello Stato: in particolare i Presidenti delle Camere sono, dopo il Presidente della Repubblica, le cariche istituzionali più alte nel nostro ordinamento.

In merito alle attribuzioni, è possibile distinguere fra:

  • costituzionali proprie, come il potere di convocazione straordinaria della Camera (art. 62 Cost.), il diritto di essere consultato dal Presidente della Repubblica prima dello scioglimento anticipato della Camera (art. 88 Cost.) etc.;
  • conseguenti al proprio ufficio, come la presidenza e la direzione delle sedute e dei dibattiti, il potere di fissare il calendario dei lavori, di nominare i componenti della giunta per il regolamento e per le elezioni, i poteri disciplinari e di polizia, il potere di programmare i lavori parlamentari e di definire il relativo calendario.

Un problema che si è posto riguarda il «legame» del Presidente di ciascuna Camera con il suo partito di appartenenza, soprattutto se ne è il leader indiscusso (come è avvenuto con Casini, Bertinotti e Fini) e, dunque, troppo coinvolto nelle sorti del partito.

Per evitare «sconfinamenti» e rimanere estranei agli interessi di parte, sarebbe opportuno che i Presidenti delle Camere fossero scelti fra personalità politicamente indipendenti, in grado così di porsi meglio al servizio della Costituzione e liberi da eventuali ingerenze di partiti o gruppi politici.

Mentre in passato, per motivi di equilibrio e correttezza del sistema, le presidenze delle Camere erano affidate una ad un esponente della maggioranza e l’altra all’opposizione, dopo il primo governo Berlusconi (1994), la nomina di entrambi i Presidenti si risolveva nell’ambito della sola maggioranza. Tale prassi è stata spesso contestata per i poteri attribuiti a tale figura istituzionale, per cui l’auspicio è che la neutralità è l’indipendenza che caratterizza il ruolo prevalga sulle «pulsioni di parte» che i vincoli politici di appartenenza potrebbero esercitare sulle loro azioni.

manuale diritto costituzionale 2016

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