Professionisti Pubblicato il 5 dicembre 2016

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Professionisti Come funzionano Camera e Senato

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Il bicameralismo perfetto italiano: come funziona la Camera dei Deputati e il Senato; svolgimento dei lavori, deliberazioni, votazioni, ostruzionismo.

Funzionamento delle Camere

I lavori delle Camere sono organizzati in base ad una specifica programmazione (bimestrale o trimestrale) che prevede un calendario dei lavori (bi o trimestrale). Tale attività costituisce un momento fondamentale per la vita delle assemblee e viene organizzata dalla Conferenza di capigruppo con modalità diverse per la Camera e per il Senato.

Il programma viene stampato e distribuito ai parlamentari e diventa impegnativo a seguito della comunicazione all’Assemblea e ai Presidenti delle Commissioni.

Periodi di lavoro

L’arco di tempo entro il quale le Camere svolgono la loro attività è articolato in:

  • legislatura, il periodo di durata effettiva del mandato parlamentare (5 anni) per ciascuna Camera, salvo scioglimento anticipato (art. 88 Cost.) o proroga in caso di guerra (art. 60 Cost.) e si articola in più sessioni;
  • sessione, il periodo continuativo di lavoro delle Camere compreso fra una convocazione e l’aggiornamento dei lavori (cioè la temporanea sospensione di essi con rinvio ad altra data);
  • sedute, le singole riunioni delle Camere.

 

Convocazione delle Camere

La Costituzione prevede i seguenti tipi di convocazione:

  1. iniziale, per le Camere appena elette: esse si riuniscono per la prima volta entro 20 giorni dalle elezioni, nel giorno fissato dal Presidente della Repubblica nello stesso decreto di convocazione dei comizi elettorali (artt. 61 e 87, comma 3);
  2. su mozione di aggiornamento, decisa dalle stesse Camere, con atti detti «mozioni di aggiornamento dei lavori», con cui si sospendono temporaneamente i lavori per rinviarli ad altra sessione;
  3. di diritto, il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre (art. 62);
  4. straordinaria, su iniziativa del Presidente dell’Assemblea, del Presidente della Repubblica o di un terzo dei suoi componenti (art. 62). Quando si riunisce in via straordinaria una Camera, è convocata di diritto anche l’altra (art. 62, comma 3). Di solito tale convocazione avviene su iniziativa del Governo (attraverso il Presidente della Repubblica) essendo il principale coordinatore del calendario dei lavori del Parlamento. L’iniziativa concessa a un terzo dei suoi componenti è invece diretta a tutelare i diritti delle minoranze.

La decisione di convocare una Camera spetta sempre al suo Presidente, che è tenuto a farlo nel caso di richiesta del Presidente della Repubblica o di un terzo dei suoi componenti.

Svolgimento dei lavori

  • Pubblicità delle sedute

Le sedute sono pubbliche, anche se ciascuna Camera e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta (art. 64 Cost.).

Il pubblico e i mezzi di informazione sono ammessi in aula e i resoconti degli atti parlamentari vengono regolarmente pubblicati (vedi: siti istituzionali delle due assemblee) a garanzia della trasparenza dell’attività parlamentare.

Esiste, tuttavia la possibilità di imporre la segretezza delle sedute consente al Parlamento di affermare la propria autonomia anche nei confronti della pubblica opinione. Grazie ad essa, infatti, il Parlamento può sottrarsi alle pressioni di forze esterne e di poteri costituiti in seno alla società civile.

L’art. 63 del Regolamento della Camera consente al suo Presidente di disporre la pubblicità dei lavori nella forma televisiva diretta; l’art. 65 inoltre prevede che il pubblico e la stampa possano seguire l’attività delle Giunte e delle Commissioni (sia in sede deliberante che referente) in separati locali attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.

Negli ultimi tempi, assume particolare rilevanza la produzione della documentazione parlamentare in forma elettronica e la sua diffusione su Internet (www.parlamento.it; www.senato.it; www.camera.it). Sulla Rete è ormai disponibile gratuitamente gran parte della produzione delle due Camere del Parlamento, come gli atti di programmazione dei lavori, le proposte di legge e il loro iter, i resoconti parlamentari, informazioni di carattere generale, l’attività di Commissioni e organi speciali.

  • Ordine del giorno

Onde evitare decisioni a sorpresa che possa trovare assenti o impreparati i singoli parlamentari, è stabilito, sia nel regolamento del Senato (art. 56), sia in quello della Camera (art. 27), che non si può discutere né decidere su materie che non siano preventivamente iscritte all’ordine del giorno, a meno che ciò non sia deciso dalla Camera stessa a maggioranza qualificata.

L’ordine del giorno contiene l’elenco delle questioni da esaminare per ogni seduta (per consentire ai parlamentari di conoscere l’oggetto della discussione e la variazione dell’o.d.g. è possibile solo previa votazione a maggioranza qualificata).

L’ordine del giorno viene concordato, per un certo numero di sedute, dai Presidenti dei vari Gruppi parlamentari, sotto la direzione del Presidente di ciascuna Camera (Conferenza dei capi-gruppo).

Il Governo viene informato di queste riunioni, affinché possa fare intervenire il proprio rappresentante.

Il Parlamento opera in base al metodo della programmazione dei lavori: il programma contiene l’elenco degli argomenti da esaminare con l’indicazione delle priorità e del periodo nel quale se ne prevede l’iscrizione all’ordine del giorno e viene predisposto sulla base delle indicazioni del Governo e dei Gruppi parlamentari per un periodo generalmente di due mesi. Il calendario specifica il programma e indica quali materie saranno trattate nelle diverse sedute. In ogni caso la programmazione e il calendario devono riservare una parte del tempo e degli argomenti da trattare alle proposte dei gruppi dissenzienti e di opposizione, in modo che siano garantiti i diritti delle minoranze.

  • Deliberazioni

Le deliberazioni di ciascuna Camera (e del Parlamento in seduta comune che, come già detto, adotta lo stesso regolamento della Camera dei deputati) non sono valide se non è presente la maggioranza dei componenti e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale (art. 64 Cost.).

Questa è la regola generale, stabilita per evitare che piccoli gruppi di parlamentari, approfittando di temporanee defezioni, possano prendere decisioni senza costituire l’effettiva maggioranza alterando così le decisioni assembleari. Per evitare, tuttavia, che siano invalidabili eventuali deliberazioni adottate per motivi contingenti e temporanei con un quorum inferiore, che rispecchia, comunque, l’equilibrio fra i gruppi, vige sempre la regola della «presunzione del numero legale». Si presume cioè che in aula sia presente sempre il numero minimo di parlamentari (cioè il 50% + 1 dei componenti l’Assemblea cd. «quorum strutturale [1]), anche se in qualsiasi momento i presenti possono chiedere la verifica del numero legale al Presidente dell’Assemblea e questi è obbligato ad eseguirla. Se viene accertata la mancanza del quorum richiesto, la seduta viene subito sciolta e rinviata.

  • Ammissione dei membri del Governo

I membri del Governo, anche se non ricoprono la carica di parlamentare, hanno il diritto, e se richiesti, l’obbligo, di assistere alle sedute delle Camere (art. 64, ult. comma, Cost.). Essi, in ossequio al principio del contraddittorio, devono comunque essere sentiti ogni volta che ne facciano richiesta; possono all’occorrenza farsi rappresentare da Sottosegretari, o da alti funzionari del loro Ministero, o da Ministri senza portafoglio.

 

  • Esame delle petizioni

Tutti i cittadini possono indirizzare alle Camere delle petizioni (art. 50 Cost.), per sollecitare l’adozione di provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità. Le petizioni sono inoltrate alla commissione permanente competente per materia: tale commissione è investita dell’onere di proporne il passaggio all’ordine del giorno, oppure di inoltrarle al Ministro competente o di chiederne l’archiviazione, se le petizioni non siano ritenute concretamente realizzabili.

  • Votazioni

La disciplina posta dalle rispettive normative regolamentari prevede che le votazioni nelle due Assemblee siano di regola effettuate a scrutinio palese, tranne per i casi in cui sia espressamente previsto il voto a scrutinio segreto: al di fuori di queste ultime ipotesi, dunque, la regola del voto segreto è stata abrogata. Tale abolizione, che mira ad eliminare I «franchi tiratori» (ovvero membri dei gruppi che sostengono il Governo, ma che, approfittando della segretezza del voto, votano contro le proposte dell’Esecutivo), consente una maggiore chiarezza e trasparenza nei rapporti tra Governo e maggioranza e tra parlamentari e partiti.

Il ricorso allo scrutinio segreto è previsto sia per la Camera che per il Senato (e, comunque, per tutte le deliberazioni assembleari), quando ne venga fatta richiesta, per le votazioni che incidono:

  • sui principi e sui diritti di libertà di cui agli artt. 6, da 13 a 22 e da 24 a 27 della Costituzione (tutela delle minoranze linguistiche, della libertà di domicilio, delle libertà di riunione, associazione ) sia per la Camera sia per il Senato;
  • sui diritti della famiglia di cui agli artt. 29, 30 e 31 della Costituzione (tutela dei figli e della maternità) sia per la Camera sia per il Senato;
  • sui diritti della persona di cui all’art. 32 della Costituzione (diritto alla salute) (regola valevole sia per la

Camera sia per il Senato);

  • sulle modifiche relative al regolamento di ciascuna Camera (regola valevole per entrambe le Assemblee);
  • sulle leggi ordinarie relative agli organi costituzionali dello Stato e agli organi delle Regioni (regola prevista solo per la Camera);
  • sulle leggi elettorali (regola che vale solo per la Camera);
  • sulla istituzione di commissioni di inchiesta (regola che vale solo per la Camera).

Va ricordato che nei procedimenti in Commissione il ricorso allo scrutinio segreto è consentito solo per le votazioni riguardanti persone.

Il ricorso allo scrutinio segreto è, comunque, espressamente escluso per le votazioni concernenti: la legge finanziaria, le leggi di bilancio e le deliberazioni che abbiano comunque conseguenze finanziarie.

Nello scrutinio segreto i voti sono espressi deponendo nelle urne una pallina bianca o una pallina nera, oppure mediante procedimenti elettronici.

Nello scrutinio palese i voti sono espressi per appello nominale, per alzata di mano, per divisione nell’aula o tramite procedimenti elettronici.

Il voto anti-pianisti

Dal 9 marzo 2009 è attivo alla Camera un nuovo sistema di votazione volto a porre fine al fenomeno dei cd. pianisti, ossia di quei deputati che, facendo uso del procedimento elettronico, votavano anche in luogo dei loro colleghi assenti.

Il sistema è basato sul riconoscimento delle impronte digitali. In pratica, il sistema di voto di Montecitorio è dotato di un apparecchio in grado di leggere le impronte digitali. Ciascun parlamentare ha una tessera contenente in un microchip i suoi dati biometrici; prima di votare con il procedimento elettronico, questi inserisce la tessera in un’apposita feritoia ed appoggia l’indice sinistro su di un sensore biometrico: la sua postazione è abilitata al voto solo dopo l’inserimento della tessera e può essere attivata unicamente dalla sua impronta.

  • Polizia delle udienze

Il compito di mantenere l’ordine durante le sedute spetta al Presidente dell’Assemblea, coadiuvato dai Questori. Egli dispone del potere disciplinare e può infliggere le seguenti sanzioni:

  • richiamo all’ordine del parlamentare che pronunci parole sconvenienti o turbi la libertà delle sedute;
  • esclusione dall’aula, per il resto della seduta, del parlamentare recidivo in tali infrazioni;
  • censura, con interdizione a partecipare ai lavori da 2 a 15 giorni, per i parlamentari che facciano ricorso alla violenza, creino disordine in aula etc.

Se scoppia un tumulto, il Presidente sospende la discussione; se esso continua, la seduta è sospesa o sciolta.

  • Ostruzionismo (filibustering)

L’ostruzionismo si manifesta in una serie di atteggiamenti, attività e comportamenti che, pur essendo astrattamente compatibili con lo svolgimento dell’attività parlamentare, non danno luogo, se non eccezionalmente, a modifiche dei contenuti delle deliberazioni dell’Assemblea, in quanto espressione della volontà della minoranza che viene regolarmente battuta nella singola votazione da parte della maggioranza.

In passato questa attività era posta in essere dai gruppi di minoranza, nel tentativo di impedire, intralciare o ritardare lo svolgimento dei lavori parlamentari. Soprattutto in caso di conversione di decreti legge negli ultimi giorni utili, tale pratica può portare a far scadere i termini per la conversione del decreto stesso.

Ulteriore effetto dell’ostruzionismo è quello di richiamare l’attenzione dell’opinione pubblica sull’oggetto del provvedimento in discussione.

Si noti, infine che nei sistemi ove esiste il governo ombra il punto di vista della minoranza ottiene una visibilità, in quanto il «programma politico alternativo» è istituzionalmente riconosciuto e riconoscibile a tutti i cittadini.

È discussa la legittimità dell’ostruzionismo: si ritiene tollerabile e legittimo quello tecnico, realizzato cioè mediante l’uso abnorme delle facoltà e dei diritti concessi dal regolamento ai singoli parlamentari mentre non è da considerarsi tale quello fisico (interruzioni arbitrarie etc.) che violano i regolamenti delle assemblee.

Per limitare al massimo le possibilità di ricorso all’ostruzionismo i regolamenti parlamentari sono stati più volte modificati al fine di contenere l’ostruzionismo entro limiti temporali accettabili (cd. contingentamento dei tempi di discussione): è, così, stata prefissata la durata massima assegnata ad ogni intervento ed è stato limitato il tempo complessivo concesso ai singoli gruppi parlamentari per presentare osservazioni, emendamenti etc.

L’utilizzo di questi correttivi, volti a frenare l’abuso dei tanti appigli che il regolamento concede a chi decide di fare ostruzionismo ad oltranza, presenta dei risvolti politici e giuridici estremamente delicati. Se da un lato è innegabile che spesso esiste l’esigenza di poter adottare in tempi ragionevoli una decisione per rispondere alle richieste che giungono dalla società (AMATO-BARBERA), è altrettanto evidente che viene ridotta «la capacità di incidenza sul contenuto della decisione da parte della minoranza parlamentare, il cui ruolo subisce un’indubbia compressione» (CARETTI-DE SIERVO).

Trovare un giusto equilibrio per il contemperamento di queste opposte esigenze è impresa estremamente difficile e quasi mai del tutto riuscita.

La pratica del maxiemendamento

Nel caso in cui l’ostruzionismo si oggettivi nella presentazione di un numero spropositato di emendamenti proposti articolo per articolo (che talvolta hanno in passato addirittura superato il migliaio) è invalsa la prassi della maggioranza di presentare un solo grande emendamento detto, appunto, maxi-emendamento, spesso blindato dalla contemporanea presentazione delle questioni di fiducia poste sul provvedimento legislativo in discussione. Siffatta forma anomala di emendamento può nuocere alla qualità e ai contenuti della legge a spese della chiarezza e comprensibilità del testo legislativo (DE VERGOTTINI).

manuale diritto costituzionale 2016

note

[1] Vigono casi in cui la Costituzione richiede una maggioranza più ampia come per l’approvazione dei regolamenti (art. 64), l’elezione del presidente della Repubblica (art. 83), la messa in accusa dello stesso (art. 90), l’approvazione di leggi di revisione della Costituzione (art. 138).

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