Professionisti Pubblicato il 5 dicembre 2016

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Professionisti Il Presidente del Consiglio dei Ministri

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Il capo del Governo: nomina, poteri, responsabilità, lodo Alfano e legittimo impedimento.

Nomina

Il Presidente del Consiglio dei Ministri è nominato con decreto del Capo dello Stato da egli stesso controfirmato (art. 1, comma 2, L. 400/1988) e dura in carica finché il Governo è sorretto dalla fiducia del Parlamento e, quindi, nel caso di bipolarismo — a meno di eventi eccezionali — per tutta la durata delle Camere.

La leadership presidenziale

Il Presidente del Consiglio gode di una posizione di supremazia rispetto ai Ministri, poiché egli li sceglie e ne propone la nomina al Presidente della Repubblica, ne dirige l’attività ed è responsabile in prima persona per tutti gli atti posti in essere dal Gabinetto.

Oggi, questa supremazia si traduce, dunque, in una effettiva superiorità gerarchica sui singoli Ministri, malgrado l’art. 95 della Costituzione affermi la posizione di indipendenza dei Ministri, limitandosi ad attribuire al Presidente poteri di promozione e coordinamento e lasciando agli stessi Ministri la responsabilità politica per gli atti svolti nell’esercizio delle loro funzioni.

Tra Presidente del Consiglio e Ministri, dunque, intercorre un formale rapporto di gerarchia in quanto il primo, forte dei suoi poteri di leader di partito al governo, può avocare a sé gli atti di competenza di un singolo Ministro o indirizzare direttive relative alla sua attività.

Una siffatta prerogativa, infatti, svuota completamente l’esecutivo di quella indispensabile indipendenza che ciascuno dei suoi componenti deve godere per assicurare una effettiva collegialità al Consiglio dei Ministri e un sufficiente margine di discrezionalità nella delicata funzione di ciascun capo di dicastero.

Attribuzioni

Tenendo conto delle disposizioni dell’art. 5, L. 400/1988, dell’art. 2 D.Lgs. 303/1999, della prassi e delle convenzioni costituzionali, le attribuzioni del Presidente del Consiglio possono così riassumersi:

  • dirige la politica generale del Governo (art. 95 Cost.);
  • mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo ed esercita la sua leadership sull’attività dei Ministri;
  • controfirma gli atti presidenziali che hanno valore legislativo e gli altri atti indicati dalla legge (art. 89 Cost.);
  • può assumere, ad interim, la direzione di un Ministero che sia vacante;
  • dirige l’ufficio della Presidenza del Consiglio;
  • può sempre intervenire nei giudizi di legittimità innanzi alla Corte costituzionale (attraverso il Patrocinio della Avvocatura dello Stato);
  • presiede il CIPE;
  • esercita funzioni di direzione in materia di servizi per la sicurezza e segreto di Stato;
  • presenta alle Camere i disegni di legge d’iniziativa governativa;
  • promuove e coordina l’azione del Governo relativamente alle politiche dell’Unione europea ai rapporti con le Regioni e Province autonome;
  • promuove gli adempimenti governativi conseguenti alle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo emanate nei confronti dello Stato italiano e presenta annualmente alle Camere una relazione sullo stato di esecuzione delle pronunce.

Il vice Presidente del Consiglio

Tale carica non è prevista dalla Costituzione e perciò alcuni Autori in passato ne hanno messo in dubbio la legittimità, considerato anche che la carica di Presidente del Consiglio è considerata indefettibile e non delegabile (MORTATI, BARILE).

L’art. 8 della L. 400/1988 disciplina questo ruolo prevedendo che il Presidente del Consiglio può proporre al Consiglio dei Ministri l’attribuzione a uno o più Ministri delle funzioni di vice Presidente del Consiglio dei Ministri.

Qualora non sia stato nominato un vice Presidente, la supplenza spetta, in assenza di diversa disposizione del Presidente, al Ministro più anziano d’età.

La responsabilità del Presidente del  Consiglio

Il Presidente del Consiglio, così come previsto dall’art. 95, comma 1, Cost., dirige la politica generale del Governo e ne è unicamente responsabile: viene in tal modo sancita la sua responsabilità politica.

Si tratta di responsabilità generale, cioè per tutti gli atti del Governo nel suo complesso, che discende dal potere di direzione riconosciuto al Presidente del Consiglio, a conferma della posizione di supremazia rispetto ai Ministri. Da ciò deriva che le dimissioni del Presidente del Consiglio implicano automaticamente le dimissioni di tutti gli altri membri del Governo (VIRGA).

È prevista, inoltre, come per qualsiasi cittadino, in caso di violazione di diritti soggettivi, una responsabilità giuridica civile che comporta, ex art. 2043 c.c., l’obbligo al risarcimento del danno.

Relativamente alla responsabilità giuridica penale, il Presidente del Consiglio deve rispondere dei reati commessi nell’esercizio (e grazie al fatto che è titolare) delle sue funzioni (cd. reati propri).

D’altra parte, il testo dell’art. 96 della Costituzione, così come sostituito dalla L. cost. 16 gennaio 1989, n. 1, prevede che il Presidente del Consiglio, anche se cessata la carica, è sottoposto, per i reati commessi nell’esercizio della sua funzione, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale.

Infine, bisogna ricordare come il Presidente del Consiglio risponda presso i tribunali ordinari anche dei reati comuni, cioè dei reati che possono essere commessi da qualunque persona, indipendentemente dal possesso di determinate caratteristiche soggettive (ad es. in caso di omicidio).

Lodo Alfano e legittimo impedimento

A norma dell’art. 96 Cost., il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato o della Camera. Non trova più applicazione, perché dichiarata incostituzionale (sent. 262/2009), la L. 23-7-2008, n. 124 (cd. Lodo Alfano) che sospendeva per l’intera durata della carica i processi penali nei confronti del Presidente della Repubblica, Presidente del Senato, Presidente della Camera e Presidente del Consiglio.

In particolare, la Corte costituzionale ha rilevato che tale provvedimento legislativo si poneva in contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto introduce un’illegittima differenza di trattamento tra cittadini, e con l’art. 138 Cost. poiché tale immunità, che costituisce un’eccezione di principio di uguaglianza, doveva essere introdotta mediante legge costituzionale.

Dopo l’incostituzionalità del Lodo Alfano, la maggioranza di centro-destra ha approvato la L. 7-4-2010, n. 51 relativa al cd. legittimo impedimento. In particolare, per il Presidente del Consiglio e per i Ministri costituisce legittimo impedimento a comparire nelle udienze dei procedimenti penali, come imputati, il concomitante esercizio di una o più delle attribuzioni previste dalle leggi o dai regolamenti, delle relative attività preparatorie e consequenziali, nonché di ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di governo. Il ricorso al «legittimo impedimento» in particolare consente che i processi penali nei confronti di tali figure durino più a lungo fino a che non vadano in prescrizione.

Anche in riferimento a tale provvedimento legislativo è intervenuta la Corte costituzionale la quale, con sent. 23/2011, ha dichiarato costituzionalmente illegittimi i commi 3 e 4 dell’art. 1 per violazione degli artt. 3 e 138 della Costituzione.

Il problema rilevato dalla Consulta è che la L. 51/2010 sanciva, di fatto, una «presunzione assoluta» del legittimo impedimento richiamando in modo dettagliato tutta una serie di norme relative all’attività di governo comprese quelle preparatorie e consequenziali che legittimavano di fatto il Presidente del Consiglio a non comparire in udienza per qualsivoglia impegno istituzionale, sia esso realmente importante o meno.

Da ultimo, con il Referendum del 12-13 giugno 2011, il popolo si è espresso in senso favorevole all’abrogazione della L. 51/2010 e quindi alla cancellazione delle norme che la quasi totalità dei cittadini giudicava «ad personam» e che, in effetti, rappresentavano una maniera latente per allungare i tempi processuali e creare i presupposti legali per poter far dichiarare la prescrizione dei procedimenti a carico dell’imputato Premier.

A seguito della «correzione» della Corte costituzionale e del risultato referendario spetterà al giudice del processo, in veste di organo terzo e «super partes», di dover accertare in concreto gli eventi, le attività preparatorie e conseguenziali, nonché ogni attività coessenziale alle funzioni di Governo che causano l’impedimento e, cioè, valutarne l’effettività e la legittimità, anche in relazione alle potenziali prescrizioni che, in caso di prolungata assenza dell’imputato, farebbero prescrivere il processo.

Il conflitto di interessi

L’assunzione di cariche governative comporta l’obbligo di adottare decisioni destinate a incidere sull’assetto economico del Paese.

Nell’ipotesi in cui tali cariche siano ricoperte da titolari di un rilevante potere economico (come, ad esempio, in settori delicati come quello delle telecomunicazioni e soggetti ad un regime di concessione da parte dello Stato), la possibilità di un abuso a fini personali della carica istituzionale ricoperta è sempre in agguato, tanto nell’ipotesi in cui tale decisione sia adottata per favorire interessi personali, a scapito degli interessi del Paese, quanto per danneggiare eventuali concorrenti.

In altri Stati la problematica del conflitto d’interessi è stata da tempo affrontata e risolta attraverso disposizioni costituzionali o legislative, che impongono al titolare di cariche pubbliche di procedere ad una netta separazione tra gli interessi personali economici e l’esercizio di una carica pubblica.

Per questo motivo negli Stati Uniti è previsto il cd. blind trust una forma di garanzia costituita allo scopo di separare un soggetto dal proprio patrimonio affidandolo ad un «amministratore terzo».

Il fine è quello di assicurarsi che le decisioni prese da soggetti che ricorpono importanti cariche pubbliche non siano condizionate dal proprio interesse personale. Del resto, il costituente non ha idea di quali siano i settori economici nei quali è investito il proprio patrimonio e pertanto non è in grado di favorirli nel proprio agire.

La materia è attualmente disciplinata dalla L. 20 luglio 2004, n. 215 che stabilisce che i ti- tolari delle cariche di governo debbono dedicarsi esclusivamente alla cura degli interessi pubblici. La legge prevede l’applicazione al Presidente del Consiglio dei ministri, ai Ministri, ai Vice Ministri, ai sottosegretari di Stato, ai Commissari straordinari del Governo (art. 1). Secondo il provvedimento sussiste situazione di conflitto di interessi quando il titolare di cariche di governo partecipa all’adozione di un atto, o omette un atto dovuto, che ha un’incidenza specifica e preferenziale sul suo patrimonio o su quello dei congiunti (art. 3).

La legge definisce le ipotesi di incompatibilità. Il titolare di cariche di governo, nello svolgimento del proprio incarico, non può (art. 2):

  • ricoprire cariche o uffici pubblici diversi dal mandato parlamentare e di amministratore di enti locali (nel testo modificato dalla L. 31 maggio 2005, n. 88, di conversione del D.L. 31 marzo 2005, n. 44);
  • ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate in enti di diritto pubblico, anche economici;
  • ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate ovvero esercitare compiti di gestione in società aventi fini di lucro o in attività di rilievo imprenditoriale;
  • esercitare attività professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di governo, di qualunque natura, anche se gratuite, a favore di soggetti pubblici o privati;
  • esercitare qualsiasi tipo di impiego o lavoro pubblico;
  • esercitare qualsiasi tipo di impiego o lavoro

Gli incarichi e le funzioni indicati cessano dalla data del giuramento e comunque dell’effettiva assunzione della carica di governo.

Ad alimentare le contestazioni sulla L. 215/2004 è stata soprattutto la parte del testo che consente a chi ha incarichi di governo di mantenere la proprietà di imprese, pacchetti azionari e patrimoni finanziari. Il legislatore, infatti, non ha tenuto conto che ciò che risulta incompatibile con le cariche di governo è la gestione delle imprese, non la loro proprietà.

All’Autorità garante della concorrenza e del mercato (che dovrebbe godere di sufficiente autonomia e indipendenza nel decidere) è affidata la vigilanza sugli atti del Governo in relazione ad eventuali conflitti di interessi.

Se l’Autorità accerta l’esistenza di una situazione di incompatibilità, richiede agli organismi e autorità compe- tenti di assumere i necessari provvedimenti per rimuovere la situazione stessa (rimozione o decadenza dalla carica o ufficio, sospensione del rapporto di lavoro, sospensione da albi e registri professionali) e informa i Presidenti delle Camere.

Se, invece, l’Autorità accerta la sussistenza della situazione di conflitto di interessi, riferisce soltanto ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.

L’Autorità può, invece, diffidare l’impresa facente capo al titolare di cariche di governo ad astenersi di avvalersi di atti adottati in conflitto di interessi da questo posti in essere. In caso di inottemperanza dell’impresa, l’Autorità può infliggerle una sanzione pecuniaria.

Nel caso di imprese editoriali la competenza a vigilare sul conflitto è affidata all’Autorità garante per le tele- comunicazioni (artt. 6-7), che può sanzionare le imprese secondo quanto previsto dalla legge sulla par condicio (L. 28/2000).

manuale diritto costituzionale 2016

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1 Commento

Domenico Grande

6 dicembre 2016 alle 13:57

…con l’entusiasmo di attribuire, sarà scappata una b di troppo

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