Professionisti Pubblicato il 10 dicembre 2016

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Professionisti La legge di approvazione del bilancio dello Stato (art. 81 Cost.)

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La modifica dell’articolo 81 della Costituzione: la legge di bilancio, il pareggio di bilancio, il Def (documento di economia e finanza).

Cosa dice l’articolo 81 della Costituzione?

Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.

Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.

 

 

Natura, contenuto e modalità attuative

In base all’art. 81 Cost., le Camere approvano i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

Si tratta di una legge a iniziativa riservata al Governo, attraverso la quale il Parlamento partecipa in via diretta e immediata alla predisposizione dei mezzi finanziari necessari a sostenere l’azione pubblica. È, dunque, una legge di indirizzo politico (MARTINES).

Il bilancio è un documento contabile contenente l’indicazione delle entrate e delle spese dello Stato, relative a un periodo di tempo determinato, detto anno finanziario (coincidente con l’anno solare). In questo spazio di tempo si realizza un ciclo completo di gestione finanziaria, cui si dà il nome di esercizio finanziario.

Il bilancio dello Stato è composto dallo stato di previsione dell’entrata e dagli stati di previsione della spesa di ciascun Ministero, con le allegate appendici dei bilanci delle Aziende ed Amministrazioni autonome; esso svolge, dunque, un’importante funzione conoscitiva, in quanto fornisce informazioni sulle risorse pubbliche disponibili e sulla loro destinazione. A norma della legge 196/2009 (la legge di contabilità e finanza pubblica che ha abrogato la

  1. 468/1978), lo Stato deve approvare un bilancio preventivo annuale ed un bilancio pluriennale (con riferimento ad un periodo di tre anni).

 

La modifica dell’art. 81 Cost.: l’introduzione del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale

La crisi economica che ha travolto l’economia mondiale a partire dal 2008 ha portato a un ripensamento dei meccanismi di governo della finanza pubblica. Così, al fine di offrire maggiori garanzie al sistema dei bilanci pubblici e del debito di ciascuno Stato soprattutto nell’ambito dei mercati finanziari, l’Unione europea ha imposto l’inserimento nelle Carte costituzionali degli Stati membri del vincolo del pareggio di bilancio.

L’Italia, quindi, al pari di altri Stati quali la Germania, la Grecia e la Spagna, ha provveduto a tale indicazione procedendo alla modifica dell’art. 81 della Costituzione mediante L. cost. 20-4-2012, n. 1, sebbene venga specificato nell’art. 6 che le nuove disposizioni  costituzionali troveranno applicazione a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.

L’accelerazione della riforma costituzionale deriva dalla firma da parte dell’Italia, il 2 marzo 2012, insieme ad altri 24 Paesi membri dell’UE, del «Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance dell’Unione economica e monetaria», conosciuto meglio come «fiscal compact» (o patto di bilancio), che contiene una serie di «regole d’oro» vincolanti per gli Stati firmatari.

Più specificamente, in base al nuovo articolo 81, comma 1, lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi, avverse o favorevoli, del ciclo economico.

Si prevede tuttavia un’eventuale deroga alla regola generale del pareggio, stabilendo che possa consentirsi il ricorso all’indebitamento «solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali». Tali eventi eccezionali possono consistere in gravi recessioni economiche, crisi finanziarie, gravi calamità naturali.

La L. cost. 1/2012 conferma, poi, le disposizioni già presenti nella precedente versione del’articolo 81 concernenti il principio della copertura finanziaria delle leggi — in base al quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari deve provvedere ai mezzi per farvi fronte — e quelle che stabiliscono la competenza delle Camere ad approvare ogni anno con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo e prevedono l’autorizzazione con legge, per periodi non superiori a quattro mesi, all’esercizio provvisorio del bilancio, nel caso in cui questo non risulti approvato entro la fine dell’esercizio finanziario.

Di rilievo la disposizione contenuta nel comma 6 del nuovo articolo 81, secondo cui: «Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale».

 

L’attuazione del principio del pareggio di bilancio: la L. 243/2012

A dare attuazione al principio del pareggio di bilancio, su delega dello stesso art. 81 comma 6 e dell’art. 5 della L. cost. 1/2012, ha provveduto la L. 24 dicembre 2012, n. 243. Per ciò che concerne specificamente l’equilibrio del bilancio dello Stato, l’art. 14 di detta legge stabilisce che esso corrisponde ad un valore del saldo netto da finanziare o da impiegare (è risultato differenziale tra le entrate tributarie, extra-tributarie, da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e da riscossione di crediti e le spese correnti e in conto capitale) coerente con gli obiettivi programmatici stabiliti dai documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.

 

Il Documento di economia e finanza

Il Documento di economia e finanza (DEF) rappresenta il principale documento del ciclo di programmazione economica e di bilancio; esso è stato introdotto in seguito alla modifica operata alla legge di contabilità dalla legge 7 aprile 2011, n. 39.

L’introduzione del DEF si è resa necessaria per coordinare la programmazione economico-finanziaria al semestre europeo, ovvero la nuova procedura di sorveglianza multilaterale dei bilanci nazionali adottata in ambito dell’Unione europea.

Gli altri strumenti della programmazione sono (art. 7 della L. 196/2009): la nota di aggiornamento al DEF; il disegno di legge del bilancio dello Stato; il disegno di legge di assestamento del bilancio annuale; i disegni collegati alla manovra di finanza pubblica. Fino al 31 dicembre 2015 rientrava altresì in tali documenti anche la legge di stabilità, ma, come vedremo più avanti, dal 1° gennaio 2016 essa è stata inglobata nella legge di bilancio.

Ancora va ricordato il rendiconto generale dello Stato che, sebbene non costituisca uno strumento della programmazione secondo la definizione dell’art. 7 della L. 196/2009, rientra nel ciclo del bilancio.

Il DEF, che deve essere presentato dal Governo alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno, si compone di tre sezioni:

  • nella prima reca lo schema del Programma di stabilità, in cui sono illustrate, tra l’altro, le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e le azioni che si vogliono intraprendere per garantire la loro sostenibilità;
  • nella seconda sezione sono rappresentati una serie di dati e informazioni relativi agli andamenti macroeconomici;
  • nella terza sezione vi è lo schema del Programma nazionale di riforma, il documento strategico che, coerentemente con il Programma di stabilità, definisce gli interventi da adottare per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, produttività e sostenibilità previste dalla cd. strategia Europea 2020.

Infine, il DEF deve essere aggiornato con una Nota, che viene presentata dal Governo alle Camere, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, entro il 20 settembre di ogni anno.

 

La legge di bilancio

L’art. 81, co. 3, Cost. prevede che la legge di approvazione del bilancio non possa stabilire nuovi tributi e nuove spese: essa costituisce, quindi, un caso di legge meramente formale.

Per questo motivo, già la legge 468/1978 introdusse un nuovo strumento, la legge finanziaria, con lo scopo di modificare le entrate e le spese indicate nel bilancio a legislazione vigente per adeguarle agli obiettivi di politica del bilancio che si intende perseguire.

La legge finanziaria dal 1° gennaio 2010 è stata sostituita dalla legge di stabilità ad opera della L. 196/2009.

Alla legge di stabilità è demandata (art. 11 co. 2 della L. 196/2009) la definizione annuale del quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale; essa per il medesimo periodo è lo strumento attraverso il quale sono regolate annualmente le grandezze previste dalla legislazione vigente per adeguare gli effetti finanziari agli obiettivi.

Tuttavia a partire dal 1° gennaio 2016, secondo quanto stabilito dall’articolo 21, comma 2, della L. 243/2012 i richiami alla legge di stabilità e alla legge finanziaria contenuti in disposizioni di legge o di atti aventi forza di legge vigenti, devono intendersi riferiti alla legge di bilancio, regolata dall’articolo 15 della stessa L. 243/2012 e da successivi provvedimenti attuativi.

La disciplina recata dal provvedimento prevede sostanzialmente l’unificazione in un unico documento (la legge di bilancio), articolato in due sezioni, dei contenuti attuali della legge di stabilità e di quella del bilancio, ciò in coerenza con la scelta costituzionale di conferire al bilancio una valenza di legge sostanziale, attraverso l’introduzione di disposizioni volte a innovare la legislazione vigente.

Secondo l’art. 15 della L. 243/2012, il disegno di legge di bilancio reca, infatti, disposizioni in materia di entrata e di spesa aventi ad oggetto misure quantitative, funzionali a realizzare gli obiettivi programmatici indicati dai documenti di programmazione economica e finanziaria e le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente.

Come detto, esso è articolato in due sezioni:

  • la prima contiene, per il periodo compreso nel triennio di riferimento, le disposizioni in materia di entrata e di spesa di cui sopra, con effetti finanziari aventi decorrenza nel triennio considerato dal bilancio. In particolare espone, in distinti articoli, con riferimento sia alle dotazioni di competenza sia a quelle di cassa, il saldo netto da finanziare, definito in coerenza con quanto previsto all’articolo 14 della L. 243/2012, citato, e il livello massimo del ricorso al mercato finanziario. Non possono essere previste norme di delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale;
  • la seconda riporta le previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici indicati nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio e delle proposte di rimodulazioni da introdurre alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato, apportando a tali previsioni, comunque evidenziate contabilmente, le variazioni determinate dalla prima sezione del disegno di legge.

Ancora la seconda sezione riporta, nell’ordine di presentazione e di votazione, in distinti articoli, lo stato di previsione dell’entrata, gli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri e il quadro generale riassuntivo con riferimento al triennio.

Con apposito articolo è annualmente stabilito l’importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all’estero, al netto dell’importo di quelli da rimborsare.

Il disegno di legge di bilancio viene presentato dal Governo al Parlamento entro il 15 ottobre di ciascun anno.

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