Professionisti Pubblicato il 10 dicembre 2016

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Professionisti Procedimento per leggi costituzionali e revisione della Costituzione

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L’articolo 138 della Costituzione, la procedura di revisione della Costituzione, il referendum costituzionale (sospensivo).

Cosa dice l’articolo 138 della Costituzione?

Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione [cfr. art. 72 c.4].

Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare [cfr. art. 87 c.6] quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata [cfr. artt. 73 c.1, 87 c.5 ], se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.

Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.

 

 

Generalità

La Costituzione italiana è rigida, giacché per la modifica delle disposizioni in essa contenute è necessario un procedimento speciale che implichi un ampio consenso delle forze politiche (comprensivo, cioè, anche delle minoranze).

Tale procedimento di revisione della Costituzione, che culmina nell’emanazione di una «legge costituzionale», non è affidato ad un organo ad hoc, bensì allo stesso Parlamento nelle forme e nei modi previsti dall’art. 138 Cost. (cd. procedura aggravata).

La procedura di revisione costituzionale deve contemperare due esigenze:

  • da un lato tende a conservare un determinato assetto costituzionale, consentendone la modifica solo se giustificata da un’ampia base di consensi; ciò per mettere la Costituzione al riparo da eventuali decisioni facenti capo alla sola maggioranza di governo (50% + 1) e per consentire anche ad altre forze, rientranti in più ampie maggioranze, o al popolo direttamente, di intervenire nella decisione, facendo sentire il loro peso ed esprimendo il loro voto;
  • dall’altro si propone di consentire modifiche al testo della Costituzione per adeguarne la portata alle mutate esigenze della società.

 

La procedura di revisione

La procedura di revisione prevista dalla nostra Costituzione rispetto all’emanazione delle leggi ordinarie presenta le seguenti peculiarità:

  • fase preparatoria (iniziativa e istruttoria): non è ammessa l’iniziativa del CNEL;
  • fase costitutiva:
    • non è ammesso il procedimento decentrato in Commissione in quanto la discussione e l’approvazione della legge (nel suo complesso e per i singoli articoli) devono, per disposto costituzionale (art. 72, comma 4), sempre svolgersi in Assemblea, cioè coinvolgere tutti i rappresentanti del popolo;
    • per approvare le leggi di revisione costituzionale (e le altre leggi costituzionali) occorre una maggiore ponderazione sui loro contenuti, per cui sono richieste, in ogni ramo del Parlamento, due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi. A tal proposito va osservato che:
  1. le due deliberazioni successive di ciascuna Camera devono riguardare il medesimo testo di legge (principio della doppia delibera conforme): se vi sono emendamenti tra la prima e la seconda deliberazione il procedimento deve ricominciare;
  2. secondo l’interpretazione più rigorosa, dovrebbero aversi prima le due deliberazioni conformi di una Camera e poi quelle dell’altra Camera (principio di consecutività).Tuttavia, per consentire un maggiore snellimento della procedura e affinché ciascun ramo del Parlamento non debba trovarsi di fronte al fatto compiuto di due conformi delibere prese dall’altra Assemblea, si è derogato a tale principio; dopo la prima deliberazione di una Camera, quindi, il progetto di legge costituzionale può già passare all’altra Camera per la «navetta», affinché si giunga alla prima approvazione di entrambe le Camere su uno stesso testo;
    • nella votazione della seconda deliberazione è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti la Camera (ad esempio alla Camera dei deputati occorrono almeno 316 voti favorevoli, a prescindere dal numero dei parlamentari presenti in aula al momento della votazione). In questa votazione non è ammessa la discussione e la votazione dei singoli articoli, ma solo la discussione delle linee generali e la votazione finale. Per la prima deliberazione, e in genere per l’approvazione dei singoli articoli della legge, è sufficiente, invece, la sola maggioranza ordinaria (maggioranza assoluta dei votanti sui presenti);
  • fase di integrazione dell’efficacia:
    • solo se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ambedue le Camere con una maggioranza non inferiore ai due terzi dei componenti (non dei presenti), il Capo dello Stato provvede alla promulgazione e quindi la legge viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale e diventa legge dello Stato a tutti gli effetti;
    • se, invece, la legge è stata approvata nella seconda votazione, con la sola maggioranza assoluta, questa sarà pubblicata in Gazzetta Ufficiale ed entro tre mesi potrà essere sottoposta a referendum (cd. referendum costituzionale).

 

Il referendum costituzionale (sospensivo). Generalità

L’art. 138 Cost. prevede che le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali possano essere sottoposte a referendum, qualora, pur essendo state approvate, nella seconda votazione, a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, non abbiano però ottenuto il voto favorevole di almeno i due terzi dei componenti stessi.

Il referendum può essere richiesto anche se la maggioranza dei due terzi non è stata raggiunta in un solo ramo del Parlamento.

A tal fine la legge viene pubblicata solo per notizia sulla Gazzetta Ufficiale; entro tre mesi da tale data un quinto dei membri di una Camera o 500.000 elettori o 5 Consigli regionali possono avanzare richiesta di referendum (detto «sospensivo», dal momento che la legge resta sospesa).

Questo tipo di referendum ha lo scopo di consentire una verifica della rispondenza della legge alla effettiva volontà del Paese e «rappresenta una sorta di veto che il corpo elettorale può esercitare, su sollecitazioni delle minoranze, nel caso in cui la legge sia approvata da una maggioranza limitata, con tutta probabilità la stessa maggioranza che è al governo. È questa un’arma a favore del popolo e della minoranza per sconfessare le scelte della maggioranza, per paralizzare i tentativi di modificare le regole del gioco senza ottenere anche il consenso di parte almeno delle forze di minoranza» (BIN-PITRUZZELLA).

In deroga alle disposizioni dell’art. 138 Cost., il referendum non può essere richiesto per le leggi costituzionali con le quali sono approvate modifiche agli Statuti delle Regioni speciali anche nel caso in cui non siano approvate con la maggioranza dei due terzi. Si tratta di una deroga introdotta dalla L. cost. 31 gennaio 2001, n. 2, e trova la sua giustificazione nel fatto che si tratta di leggi che non riguardano la popolazione nazionale, ma solo quella della Regione il cui Statuto viene modificato; non avrebbe, pertanto, senso una consultazione che coinvolgesse tutti i cittadini.

Procedimento

Le modalità di attuazione per questo tipo di referendum sono previste dalla L. 352/1970 e sono analoghe a quelle previste per il referendum abrogativo, salvo le seguenti particolarità:

  • non vi sono limiti temporali per le richieste di referendum (salvo quello dei tre mesi dalla pubblicazione della legge) né è prevista alcuna sospensione del procedimento;
  • il controllo di legittimità è affidato esclusivamente all’Ufficio centrale per il referendum (è escluso, cioè, qualsiasi intervento della Corte costituzionale);
  • la data del referendum deve essere fissata in una domenica compresa tra il cinquantesimo e il sessantesimo giorno successivo alla emanazione del decreto di indizione;
  • nel caso in cui il risultato del referendum sia contrario all’approvazione, ne è data notizia sulla Gazzetta Ufficiale e la legge si considera come mai emanata;
  • se invece il risultato è stato favorevole, il Presidente della Repubblica deve provvedere, senza indugio, alla promulgazione della legge;
  • rispetto al referendum abrogativo non è necessario raggiungere il quorum della maggioranza degli aventi diritto al voto. L’art. 138 della Costituzione (nonché l’art. 24 della L. 352/70) prevede, infatti, che la legge di revisione costituzionale debba semplicemente essere approvata (o bocciata) dalla maggioranza dei voti validamente espressi, a prescindere dal numero complessivo dei votanti.

 

I ricorsi a tale forma referendaria

Fino al 2001 il referendum costituzionale non era mai stato utilizzato; la prima richiesta è giunta soltanto il 12 marzo 2001, quando sia la maggioranza parlamentare che l’opposizione hanno presentato una richiesta di procedere ad una consultazione referendaria circa la legge costituzionale sul federalismo approvata l’8 marzo con i soli voti della maggioranza e non con il quorum dei 2/3 dei voti (la richiesta è stata presentata da un quinto dei parlamentari, come prevede l’art. 138).

Il secondo referendum costituzionale della nostra storia si è tenuto nel 2006 in merito alla riforma costituzionale dell’intera Parte II della Costituzione approvata in via definitiva dal Senato il 16 novembre 2005 ed ha avuto esito negativo, determinando la bocciatura della proposta di riforma costituzionale. Il referendum è stato richiesto ai sensi dell’art. 138 Cost., non avendo ricevuto il provvedimento, in seconda deliberazione, la maggioranza dei due terzi dei componenti delle Camere.

L’attività conoscitiva

L’azione del Parlamento non è esclusivamente di carattere legislativo, ma necessita spesso di una preventiva attività conoscitiva.

In particolare, gli strumenti conoscitivi a disposizione del Parlamento sono:

  1. le indagini conoscitive, disposte dalle Commissioni parlamentari, dirette ad acquisire notizie, informazioni e documenti utili; possono essere chiamati a intervenire alle sedute Ministri competenti, funzionari ministeriali, amministratori di enti pubblici, rappresentanti di enti territoriali, di organismi privati e, in genere, qualsiasi persona in grado di fornire elementi utili all’indagine. Le Commissioni non hanno i poteri dell’autorità giudiziaria, non hanno facoltà di esercitare alcun sindacato politico, non possono emanare direttive né procedere ad imputazioni di responsabilità;
  2. le udienze legislative, svolte nel corso di un procedimento legislativo al fine di ricavare notizie utili ad un esame approfondito del progetto di legge. Molto diffuse negli Stati Uniti, le udienze hanno avuto in Italia un minor successo e non sono previste esplicitamente neppure dai regolamenti parlamentari.

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