Professionisti Pubblicato il 10 dicembre 2016

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Professionisti Poteri del Presidente della Repubblica

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Poteri vincolati, discrezionali, autonomi; attribuzioni relative alla funzione legislativa, esecutiva, giurisdizionale, funzioni amministrative. La controriforma ministeriale.

Quadro generale

Gli artt. 87 e 88 della Costituzione, dopo aver indicato le funzioni istituzionali (di Capo dello Stato e di rappresentante dell’unità nazionale) del Presidente della Repubblica, ne elencano i poteri senza dare ad essi alcun ordine logico o di priorità.

Il Presidente della Repubblica, dunque, non è titolare di nessuna delle tre fondamentali funzioni dello Stato (legislativa, esecutiva, giudiziaria), ma la Costituzione gli riserva la possibilità di intervenire e dialogare con ciascuna di esse, oltre che riconoscere al Presidente alcune competenze specifiche.

Il Capo dello Stato assume, quindi, una posizione particolare in seno al sistema costituzinale, in virtù della quale è chiamato ad esercitare poteri di:

  • controllo: il Presidente della Repubblica può indurre alla riflessione gli organi competenti a decidere in ordine ad una data materia, sia sulla legittimità costituzionale sia sull’opportunità politica degli atti da adottare (es. in sede di promulgazione delle leggi il Presidente è tenuto a svolgere un controllo di costituzionalità e di merito e ha il potere di rinviare la deliberazione alle Camere per invitarle ad un riesame);
  • garanzia: è compito del Presidente della Repubblica vigilare affinché determinati organi (Consiglio superiore della magistratura, Consiglio supremo di difesa), al vertice dei quali egli è posto, non operino al di là dei propri limiti istituzionali. Si ricordi che gli atti del Capo dello Stato, adottati in qualità di organo di vertice di alcuni collegi, non prevedono la controfirma ministeriale;
  • prerogativa, come conferire onorificenze, concedere la grazia Tali poteri, per lo più discrezionali, derivano al Presidente da attribuzioni consuetudinariamente già spettanti alla Corona;
  • influenza, come nel caso di invio di messaggi alle Camere;
  • intermediazione politica, che collocano, in momenti particolarmente critici della vita delle istituzioni, il Presidente della Repubblica al centro delle vicende politico-costituzionali dello Stato; si pensi al potere di scioglimento anticipato delle Camere;
  • copertura degli organi costituzionali, che sono attribuiti al Capo dello Stato per consentire il completamento di alcuni collegi, in veste super partes, per il corretto funzionamento degli stessi: ad es. nomina di cinque senatori a vita e di cinque giudici della Corte costituzionale.

Poteri vincolati, discrezionali, autonomi

Una prima classificazione dei poteri del Presidente della Repubblica può essere fondata sulla natura del potere esercitato, in base alla quale si distinguono:

  • poteri vincolati, conferiti al Capo dello Stato in veste di organo in grado di fornire il rispetto all’adempimento dei doveri imposti dalla Costituzione. Nell’ambito di tali poteri rientrano quello di indire le nuove elezioni; quello di fissare la data della prima riunione delle nuove Camere; quello di dichiarare la guerra; quello di indire i referendum e quello di nominare alcuni alti funzionari dello Stato;
  • poteri discrezionali, nell’ambito dei quali vengono in rilievo quegli atti alla cui formazione i Ministri collaborano in funzione non attiva, bensì di controllo circa la sola validità formale. Tra tali atti sono annoverati quello di nomina dei cinque senatori a vita; il rinvio al Parlamento di una legge; la promulgazione delle leggi; l’invio di messaggi formali alle Camere. Anche per gli atti discrezionali è richiesta la controfirma ministeriale, sebbene in tal caso sia invertito il rapporto di responsabilità dell’atto in quanto il Ministro controfirmante assume una responsabilità solo giuridica e non anche politica;
  • poteri autonomi, ossia quelli che il Presidente della Repubblica esercita, per esempio, come organo di vertice di determinati collegi (CSM, Consiglio supremo di difesa), i cui atti, essendo deliberati da un organo collegiale, non necessitano della controfirma ministeriale.

I- Attribuzioni relative alla funzione legislativa

 

Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione (art. 87, c. 3, Cost.)

Le Camere neoelette devono riunirsi entro 20 giorni dalla fine delle elezioni (art. 61 Cost.). Il giorno di prima riunione è fissato dal Capo dello Stato nello stesso decreto con cui convoca i comizi elettorali.

Si tratta comunque di una attribuzione presidenziale meramente formale: sia la convocazione dei comizi elettorali, che la determinazione della data della prima riunione delle Camere sono deliberate dal Consiglio dei Ministri (LAVAGNA); si tratta, quindi, di un atto governativo e non presidenziale, quanto alla sostanza.

Può inviare messaggi alle Camere (art. 87, c. 2, Cost.)

Attraverso i messaggi, il Capo dello Stato richiama l’attenzione del Parlamento sulla portata di una legge facendosi portatore di esigenze profondamente avvertite dalla Nazione.

I messaggi vanno sempre controfirmati dal Presidente del Consiglio, o almeno, da un Ministro. Il contenuto dei messaggi rispecchia gli intendimenti personali del Capo dello Stato: si tratta cioè di un tipico atto presidenziale e, dunque, la controfirma ministeriale ha valore di controllo di legittimità. Comunque, con i propri messaggi il Presidente non può interferire nell’azione degli altri organi costituzionali, entrare nel merito del programma politico del Governo.

I messaggi presidenziali possono essere (BIN-PITRUZZELLA):

  • a contenuto vincolato, nell’ipotesi in cui accompagnano l’atto con cui il Presidente rinvia alle Camere una legge già approvata. In questo caso il messaggio presidenziale deve esclusivamente fare riferimento ai motivi per cui tale rinvio è stato operato (art. 74 Cost.) (v. lett. G);
  • a contenuto libero, nel caso in cui il Presidente intenda fare delle comunicazioni al Parlamento su problematiche generali che ritiene particolarmente importanti (art. 87 Cost.).

Diversi dai messaggi inviati alle Camere sono le esternazioni atipiche rivolte alla pubblica opinione fuori dal circuito Parlamento-Governo-partiti politici. Tra queste vanno annoverati i discorsi pubblici, le interviste, le conferenze stampa e tutte le manifestazioni di pensiero che non si concretizzano in atti ufficiali scritti e controfirmati. Solo il messaggio formale va sempre controfirmato dal Presidente del Consiglio, o da uno dei Ministri, e tale atto ha valore di controllo di legittimità. I messaggi informali non sono, invece, soggetti a controfirma.

Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa (art. 87, c. 4, Cost.)

Tale autorizzazione non è atto presidenziale (cioè di competenza anche sostanziale del Presidente della Repubblica), perché l’art. 71 Cost. attribuisce, in via tassativa, al Governo la titolarità dell’iniziativa legislativa, escludendo il concorso di altri organi nel suo esercizio: quindi l’autorizzazione presidenziale non ha carattere discrezionale e non può essere rifiutata.

Il Capo dello Stato, nell’esercizio di tale potere, può al limite richiedere un riesame da parte del Governo. Può, invece, rifiutare l’autorizzazione per mancanza di un elemento essenziale o quando l’atto abbia carattere delittuoso (MORTATI).

Può convocare in via straordinaria ciascuna Camera (art. 62, c. 2, Cost.)

In tal caso, si riunisce di diritto anche la Camera non convocata (art. 62, comma 3, Cost). È questo un atto tipicamente presidenziale e costituisce un atto di impulso all’attività del Parlamento (LAVAGNA).

La convocazione straordinaria, da attuarsi in circostanze eccezionali, come nell’ipotesi di paralisi dell’attività del Parlamento, è demandata dalla Costituzione:

  1. al Presidente della Repubblica, in qualità di supremo garante di quegli obblighi costituzionali il cui adempimento richieda la convocazione delle assemblee rappresentative (ad esempio, la conversione dei decreti- legge);
  2. ad un terzo dei componenti di ciascuna Camera, a tutela delle minoranze da eventuali arbitrii operati dalla maggioranza parlamentare, che potrebbe evitare la discussione di determinati provvedimenti bloccando l’attività del Parlamento;
  3. al Presidente di ciascun ramo del Parlamento che è l’artefice materiale della convocazione formale di ciascuna Camera, anche quando l’iniziativa provenga dal Capo dello Stato o da un terzo dei componenti la Camera.

Può sciogliere le Camere, o anche una sola di esse (art. 88, c. 1, Cost.)

La Costituzione attribuisce al Presidente della Repubblica, nella sua veste di organo super partes, il delicato potere di scioglimento anticipato delle Camere, subordinandolo a tre condizioni fondamentali:

  • che siano ascoltati i Presidenti delle due Camere, i quali esprimono quindi un parere obbligatorio, ma non vincolante;
  • che il Presidente non si trovi negli ultimi sei mesi del suo mandato, a meno che tale periodo (cd. semestre bianco), non coincida in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura;
  • che l’atto sia controfirmato dal Presidente del Consiglio.

Da tali elementi si evince che lo scioglimento delle Assemblee costituisce un atto complesso, la cui determinazione viene condivisa da Governo e Presidente della Repubblica.

In particolare il parere dei Presidenti delle Camere serve al Capo dello Stato per conoscere gli orientamenti delle forze politiche presenti in Parlamento, mentre la controfirma ministeriale impedisce al Presidente della Repubblica di interrompere senza motivo il circuito fiduciario Governo-Parlamento.

Dottrina

Secondo LAVAGNA, in pratica, è il governo che è chiamato a conoscere della opportunità dello scioglimento delle Camere, ma la sua decisione soggiace all’autonoma valutazione del Presidente, il quale deve verificare la fondatezza della proposta di scioglimento.

Anche MORTATI ed ELIA ritengono che il potere di scioglimento debba essere esercitato congiuntamente dal governo e dal Capo dello Stato e che lo stesso non possa ritenersi un potere né esclusivamente presidenziale, né esclusivamente governativo.

Invece, per BARILE e BISCARETTI DI RUFFIA, il potere di scioglimento è un potere esclusivamente presidenziale, per cui la controfirma ministeriale ha solo valore di autenticazione e di riscontro della regolarità formale.

Secondo ESPOSITO, nell’esercizio del potere di scioglimento delle Camere è predominante la decisione del governo, salvo il caso di impossibilità, per tale organo, di funzionare; in tal caso il potere è affidato al solo Presidente della Repubblica.

Secondo VIRgA il potere di scioglimento dovrebbe essere esclusivamente di natura presidenziale, ma a causa della sottoposizione dell’atto alla controfirma del Presidente del Consiglio, esso perde tale autonomia e resta in qualche modo condizionato alla volontà del governo.

Scioglimenti anticipati

La prassi degli scioglimenti anticipati sino ad oggi verificatisi può essere ricondotta sostanzialmente a tre tipi di circostanze:

  • gli scioglimenti tecnici, dovuti all’iniziale diversa durata delle due Camere, fino all’equiparazione della loro durata;
  • la constatazione dell’impossibilità per le forze politiche presenti in un certo momento in Parlamento di formare una maggioranza in grado di attribuire la fiducia ad un Governo e consentirgli di governare;
  • la perdita di rappresentatività del Parlamento evidenziata da eventi politici particolarmente significativi, come, ad esempio, il risultato di una consultazione referendaria.

Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti (art. 87, c. 5, Cost.)

Il Presidente della Repubblica è chiamato a partecipare al procedimento legislativo solo quando un provvedimento legislativo è già perfetto, al fine di attribuire ad esso efficacia. Tale funzione avviene attraverso la promulgazione della legge e analogamente mediante l’emanazione dei decreti legislativi, dei decreti-legge e dei regolamenti governativi.

Va ricordato che con L. 12 gennaio 1991, n. 13 sono stati tassativamente elencati tutti gli atti che devono essere emanati nella forma di «decreto del Presidente della Repubblica».

Dottrina

Parte della dottrina (PIZZORUSSO) ha sottolineato come la promulgazione non rientri nell’esercizio di nessuno dei tre poteri dello Stato, non potendo definirsi:

—  una funzione legislativa giacché è solo il Parlamento che determina il contenuto di una legge;

— una funzione esecutiva, in quanto l’art. 89 stabilisce che nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non viene controfirmato da un Ministro e da un Presidente del Consiglio che se ne assumono la responsabilità;

— una funzione giurisdizionale in quanto il controllo di legittimità costituzionale spetta alla Corte costituzionale.

Può, prima di promulgare la legge, richiedere con messaggio motivato alle Camere un secondo esame (art. 74, c. 1, Cost.)

Qualora, nell’esercizio del suo potere di controllo costituzionale, il Presidente della Repubblica riscontri vizi nell’atto, o un contrasto con norme costituzionali, può rinviare la legge alle Camere chiedendo una nuova deliberazione o un riesame della legge (cd. potere di veto sospensivo).

Il rinvio deve essere accompagnato da un «messaggio motivato», in cui siano indicati i motivi (di merito o di legittimità costituzionale) per cui il Capo dello Stato ritiene la legge non promulgabile.

Tale tipo di messaggio è diverso da quello previsto dall’art. 87 Costituzione (v. ante, lettera B), perché non contiene considerazioni generali sulla situazione del Paese, costituisce un potere di impulso del Presidente, bensì riguarda il singolo atto rinviato ed è espressione del suo potere di controllo.

Il rinvio con messaggio motivato ha un notevole peso istituzionale e politico in quanto manifesta un disagio del tutore della Costituzione dinanzi a un atto legislativo che, a suo parere, presenti un sospetto di incostituzionalità. Tale fumus rileva e costituisce l’invito alle Camere a «ripensare e riformulare» il testo legislativo.  La situazione è ancora più grave se l’atto legislativo è stato approvato sotto forma di decreto-legge (privo, quindi, di contraddittorio nelle Commissioni parlamentari) e se, per tacitare l’opposizione e agevolare il passaggio della legge di conversione, è stata imposta la questione di fiducia per la conversione in legge del provvedimento.

Questo veto ha carattere provvisorio, in quanto il Presidente può ritardare, inducendo le Camere alla riflessione, anche se ma non è legittimato a bloccare il potere legislativo: se così fosse, ciò costituirebbe una grave interferenza che farebbe venir meno l’autonomia legislativa del Parlamento. Ciò spiega perché, se le Camere riapprovano l’atto, in una formulazione perfettamente identica alla precedente, il Presidente non può nuovamente rinviarlo al Parlamento, ma è obbligato a promulgarlo. In tal caso, però, ha compiuto fino in fondo il suo dovere di organo super partes di tutore della Costituzione, sarà eventualmente la Corte costituzionale — se chiamata successivamente a intervenire — a valutare la costituzionalità del testo della legge «rinviata» dal Presidente.

Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione (art. 87, c. 6, Cost.)

Secondo D’ALESSIO sarebbe un atto sostanzialmente presidenziale, a garanzia della libera esplicazione della potestà popolare.

MORTATI ritiene, invece, che sia un atto dovuto e solo formalmente presidenziale.

Nomina i cinque senatori a vita (art. 59, c. 2, Cost.)

Si tratta di un atto tipicamente presidenziale ed è inammissibile una intrusione di altri organi in tale scelta.

La scelta non deve rivolgersi soltanto a personalità politiche, ma a cittadini (non esclusi, comunque, i personaggi politici) «che abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario». La valutazione di tali meriti è di esclusiva competenza del Capo dello Stato.

tre sono le questioni che si pongono in ordine ai senatori a vita:

  • il numero dei senatori che ciascun Presidente della Repubblica può nominare complessivamente;
  • l’individuazione dell’organo cui spetta il controllo sul legittimo esercizio del potere di nomina;
  • la verifica della permanenza in capo ai senatori nominati dei requisiti che ne hanno legittimato l’accesso al Senato.

Per ciò che concerne il primo problema, si distingue in dottrina chi ritiene che in Parlamento non possano sedere più di 5 senatori di nomina presidenziale (tesi restrittiva) e chi, invece, ritiene che ogni Presidente della Repubblica possa nominare 5 senatori a vita (tesi estensiva).

A sostegno della prima tesi si è evidenziato come, in presenza di maggioranze risicate, un numero di senatori a vita superiore a cinque potrebbe causare un’alterazione degli equilibri politici.

A sostegno della seconda tesi si è sottolineato come diversamente si sottrarrebbe al Capo dello Stato una facoltà riconosciutagli dalla Costituzione.

Nella prassi, soltanto i Presidenti Pertini e Cossiga hanno seguito la seconda interpretazione, mentre tutti gli altri la prima.

Per quanto riguarda il secondo aspetto, è necessario ricordare che l’art. 19 del Regolamento parlamentare per la verifica dei poteri prevede espressamente che «sulla validità dei titoli di ammissione dei senatori nominati a vita dal Presidente della Repubblica, la Giunta esercita un controllo di legittimità, verificando la regolarità formale del decreto presidenziale di nomina e la sussistenza, nel nominato, dei requisiti di legge». Non pare che fra i requisiti di legge rientri anche la valutazione dell’effettivo possesso degli altissimi meriti che hanno dato il lustro alla Patria, così come richiesto dall’art. 59 Cost.

In merito al terzo punto, secondo alcuni studiosi potrebbero assumere rilevanza quei casi in cui, successivamente alla nomina, si verifichino eventi tali da gettare un’ombra sulla moralità e sulla figura dei senatori a vita. Se è pur vero, infatti, che la dignità morale non è un requisito esplicitamente indicato dalla disposizione costituzionale di riferimento, non si può certo negare che i senatori vitalizi rivestano un valore esemplare, che verrebbe meno in seguito a comportamenti che siano considerati dal comune sentire come disvalori sociali.

 

II- Attribuzioni relative alla funzione esecutiva

Nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questi, i Ministri (art. 92, c. 2, Cost.)

Costituisce un atto dovuto, con cui il Capo dello Stato designa, come Capo del Governo, il leader del partito o della coalizione che ha vinto le elezioni.

Il Presidente della Repubblica non è chiamato a revocare il Presidente del Consiglio, salvo l’ipotesi in cui il Governo, sebbene colpito da voto di sfiducia, si rifiuti di presentare le dimissioni (VIRGA, MORTATI): in tal caso l’investitura del Capo dello Stato deriva dalla qualità di «tutore della Costituzione».

Nomina i funzionari dello Stato, nei casi stabiliti dalla legge (art. 87, c. 7, Cost.)

Ad esempio, sono nominati con decreto del Capo dello Stato: il Presidente e i Consiglieri della Corte dei conti, il Presidente del Consiglio di Stato, i presidenti o i direttori generali di enti pubblici di importanza nazionale etc.

La nomina è soltanto formalmente atto presidenziale, mentre la deliberazione effettiva spetta al Governo.

 

Nomina gli esperti del CNEL

Anche questa nomina, come per i funzionari dello Stato, ha carattere puramente formale: la scelta effettiva rientra fra le attribuzioni del Governo, di cui il CNEL è organo ausiliario. Tale nomina avviene su proposta del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, mentre il Presidente si limita ad emanare il relativo decreto. Si noti che tali nomine verranno meno quando sarà cancellato questo organo di rilievo costituzionale rivelatosi completamente inutile e sicuramente costoso per il nostro sistema.

Dichiara lo stato di guerra (art. 87, c. 9, Cost.)

Tale funzione è strettamente collegata con quella prevista dall’art. 78 Cost. che concerne la deliberazione dello stato di guerra da parte del Parlamento.

La dichiarazione del Presidente della Repubblica non è atto di promulgazione di ciò che hanno deliberato le Camere, ma è una mera dichiarazione destinata ad esplicare i suoi effetti verso l’esterno, in quanto lo stato di guerra nei rapporti internazionali si può intendere iniziato solo in seguito alla notificazione della dichiarazione stessa allo Stato nemico.

Ha il comando delle Forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa (art. 87, 9, Cost.)

Non si tratta di un comando strategico, che è affidato agli organi tecnici (Capo di Stato maggiore generale), ma consiste nella direzione politico-amministrativa delle forze armate (MORTATI), che è attribuita al Capo dello Stato in veste di rappresentante della Repubblica nella sua unità.

Gli atti compiuti dal Presidente in qualità di Presidente del Consiglio supremo di difesa non richiedono controfirma ministeriale (ex art. 89 Cost.), perché non sono atti presidenziali, ma atti dell’organo collegiale che egli presiede.

Ratifica i trattati internazionali e accredita e riceve i rappresentanti diplomatici (art. 87, c. 8, Cost.)

Si tratta di due attribuzioni attinenti alla sua funzione di rappresentanza internazionale dello Stato, in veste di Capo dello Stato. L’attività di ratifica è una attività formale di mero controllo costituzionale sull’operato del Governo nei rapporti con gli Stati esteri.

È sottratto al Presidente ogni potere deliberante in materia. La Costituzione subordina, in particolari casi sanciti dall’art. 80 Cost., la ratifica all’autorizzazione del Parlamento.

Solo formale è anche l’attività di accreditamento dei diplomatici italiani all’estero e il ricevimento dei diplomatici esteri accreditati in Italia.

Si definisce «accreditamento» la procedura richiesta dalle norme internazionali per il conferimento della carica di agente diplomatico o consolare e del relativo status. Esso svolge tra lo Stato della missione (detto accreditante) che prepone un proprio agente ad un ufficio diplomatico estero, e lo Stato territoriale che lo riceve (detto ricevente). La procedura è articolata secondo una sequenza di fasi, particolarmente solenni quando l’agente diplomatico da accreditare ha il rango di Ambasciatore.

Il Capo dello Stato ha, dunque, una duplice funzione di accreditare all’estero i rappresentanti diplomatici italiani e di ricevere gli agenti diplomatici stranieri accreditati presso il nostro Paese.

Conferisce le onorificenze della Repubblica (art. 87, c. 12, Cost.)

Anche questa attribuzione rientra nella funzione di rappresentanza della Nazione.

Quanto alle onorificenze, in particolare, il Presidente della Repubblica può conferire:

  • l’Ordine al merito della Repubblica italiana, a chi si è distinto nelle scienze, lettere, arti, economia, cariche pubbliche;
  • l’Ordine al merito del lavoro, a chi si è distinto nel campo del lavoro;
  • l’Ordine Militare d’Italia, a chi abbia compiuto atti di valore in tempo di guerra;
  • l’Ordine della Stella della Solidarietà italiana, agli italiani all’estero o stranieri, che abbiano specialmente contribuito alla ricostruzione dell’Italia.

Può sciogliere i Consigli regionali e rimuovere il Presidente della Giunta (art. 126, c. 1, Cost.)

Lo scioglimento e la rimozione possono essere disposti nel caso di atti contrari alla Costituzione, gravi violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale.

Anche in tale ipotesi la deliberazione dello scioglimento è compiuta dal Governo e il Capo dello Stato emette solo il decreto formale di scioglimento.

III- Attribuzioni relative alla funzione  giurisdizionale

Nomina cinque giudici della Corte costituzionale (art. 135, c. 1, Cost.)

Si tratta di un potere tipicamente ed esclusivamente presidenziale che viene attribuito a quest’organo per far sì che alla Corte accedano giuristi al di sopra delle parti e, comunque, non politicizzati.

Presiede il Consiglio superiore della magistratura (artt. 87, c. 10, e 104, comma 2, Cost.)

La funzione svolta dal Presidente in tale carica non è puramente simbolica, né si risolve nelle ordinarie attribuzioni di tutti i presidenti di organi collegiali (direzione del dibattito, fissazione di sedute etc.). Egli, infatti, in qualità di Presidente del CSM:

  • equilibra gli eventuali contrasti che si verifichino in seno al Consiglio stesso;
  • funge da intermediario tra il CSM e il potere esecutivo;
  • è anche legittimato a sciogliere il CSM in caso di assoluta impossibilità di funzionare (art. 31, L. 195/1958).

Gli atti compiuti dal Presidente della Repubblica come Presidente del CSM sono di competenza dell’organo collegiale da lui presieduto, e non atti monocratici presidenziali; pertanto, non devono essere controfirmati dai Ministri.

Questa attribuzione è derivata da un compromesso in seno all’Assemblea costituente, tra quanti consideravano il Consiglio superiore della magistratura come organo esclusivamente composto da magistrati, e quindi assolutamente indipendente, e coloro che invece lo volevano composto (o presieduto) anche da rappresentanti del popolo. Ciò spiega la decisione di porre al vertice di tale organo il Presidente della Repubblica, in considerazione della sua funzione di equilibrio neutrale e super partes.

Può concedere la grazia e commutare le pene (art. 87, c. 11, Cost.)

La grazia consiste in un atto di clemenza individuale del Capo dello Stato, a beneficio, cioè, di una sola persona condannata con sentenza irrevocabile, che fa venir meno la pena principale, condonandola in tutto o in parte.

Si tratta di un potere discrezionale del Capo dello Stato in quanto:

  • il Presidente della Repubblica può non dar corso alla proposta di grazia del Governo, se la ritiene inopportuna;
  • può invitare il Governo a raccogliere elementi per la concessione della grazia, o la commutazione della pena, anche se manca la proposta del Governo (effettuata dal Ministro della Giustizia);
  • può concederla anche nel caso in cui il Governo abbia espresso parere negativo.

La grazia e la commutazione della pena si distinguono dall’amnistia e indulto, che sono anch’essi atti di clemenza ma che hanno carattere generale e sono concessi con legge dal Parlamento.

L’interpretazione del potere di grazia inteso come potere discrezionale del Capo dello Stato non è universalmente condivisa dalla dottrina.

Ci si interroga, infatti, se tale potere debba ascriversi agli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali, agli atti sostanzialmente complessi o agli atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi.

Non si tratta di un problema teorico, ma di una questione dai rilevanti risvolti pratici. Ne sono una prova le forti polemiche in merito alla concessione della grazia ad Adriano Sofri ed Ovidio Bompressi (ex militanti di Lotta continua), che hanno riaperto il problema dell’esatta configurazione dei ruoli assunti dal Presidente della Repubblica e dal Ministro della giustizia. Se da una parte, infatti, l’art. 87 Cost. stabilisce che il Presidente della Repubblica può concedere la grazia e commutare le pene, d’altra parte l’art. 89 Cost. precisa che nessun atto del Capo dello Stato è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità.

Nel caso concreto, Carlo Azeglio Ciampi, in veste di Capo dello Stato, si era dimostrato favorevole alla concessione della grazia a Bompressi, ma si era scontrato con la netta opposizione dell’allora ministro della Giustizia.

Al fine di dirimere definitivamente la questione, il 14 giugno 2005, il Capo dello Stato aveva fatto ricorso alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, contestando al guardasigilli di essersi illegittimamente rifiutato di predisporre e controfirmare il decreto di concessione della grazia. Il Presidente della Repubblica riteneva evidentemente che tale provvedimento avesse natura presidenziale e che la controfirma del Ministro svolgesse una funzione notarile, di mera attestazione di provenienza dell’atto da parte del Capo dello Stato, oltre che di controllo della sua regolarità formale. La Corte costituzionale, con sentenza 18 maggio 2006, n. 200, accoglieva il ricorso del Presidente Ciampi dichiarando che non spettava al Ministro della giustizia impedire la prosecuzione del procedimento inerente la concessione della grazia per Bompressi. Invero, nel ribadire che l’atto di clemenza ha la funzione di mitigare o di elidere il trattamento sanzionatorio (inflitto in modo valido ed imparziale da un organo giurisdizionale), in ragione di eccezionali valutazioni umanitarie, i giudici della Consulta hanno evidenziato la necessità che la potestà decisionale in merito rientri tra i poteri esclusivi e insindacabili di un organo super partes (quale il Capo dello Stato), estraneo al «circuito» dell’indirizzo politico-governativo.

IV- Altre attribuzioni di carattere  amministrativo

Emana il decreto di annullamento degli atti amministrativi illegittimi degli enti locali

Si tratta di un potere riconosciuto esclusivamente al Governo, per cui l’atto del Presidente è solo formale. L’atto di annullamento può essere emesso d’ufficio o su ricorso, sentito il parere del Consiglio di Stato (art. 138, D.Lgs. 267/2000).

Emana il decreto di decisione dei ricorsi straordinari amministrativi

Anche se il ricorso è comunemente detto «al Capo dello Stato», secondo la dottrina prevalente la relativa decisione non è un atto presidenziale, bensì governativo, o addirittura di competenza del Consiglio di Stato.

Infatti, la decisione viene adottata su proposta del Ministro competente per materia, sentito il parere del Consiglio di Stato.

Secondo MORTATI, sarebbe competente il Consiglio dei Ministri e si tratterebbe di decisione governativa nel vero senso della parola.

Secondo GIANNINI, si tratterebbe di un atto ministeriale.

 

Attribuzioni residuali

Le altre attribuzioni di carattere amministrativo sono anch’esse solo formalmente presidenziali, in quanto le decisioni nel merito spettano di volta in volta al Consiglio dei Ministri, o ai singoli Ministri competenti per materia; solo l’atto formale che contiene e rende nota la decisione (decreto) è posto in essere dal Presidente della Repubblica.

Le principali attribuzioni (formali) del Capo dello Stato in materia amministrativa sono:

  • lo scioglimento dei Consigli comunali e provinciali (artt. 141 e 143 D.Lgs. 267/2000): la decisione è governativa. Gli organi collegiali sciolti sono sostituiti temporaneamente da Commissari (o Commissioni) straordinari;
  • il conferimento della cittadinanza italiana;
  • il cambiamento o l’aggiunta di cognomi.

 

La controfirma ministeriale. Nozione ed evoluzione storica

Condizione di validità di tutti gli atti emanati dal Presidente della Repubblica è la controfirma ministeriale del Ministro proponente o del Presidente del Consiglio (o di entrambi, in caso di decreti-legge o decreti legislativi e per i regolamenti).

Questo istituto costituisce un residuo storico dell’ordinamento monarchico nel quale assolveva alla funzione di escludere la responsabilità del monarca rispetto agli atti di Governo a causa della indefettibilità della sua figura.

In passato un principio di origine britannico caratterizzava le monarchie parlamentari come quella prevista dallo Statuto Albertino. Si tratta del principio secondo cui «the king cannot act alone» (il Re non può agire da solo), per cui gli atti del Sovrano dovevano essere imputati alla responsabilità di un altro soggetto (il Governo). I Ministri controfirmavano gli atti del Re per liberarlo da qualsiasi responsabilità.

Con il passare degli anni e l’affermazione del principio della sovranità popolare, l’istituto della controfirma si trasformò da semplice strumento per garantire l’irresponsabilità del Re a mezzo con cui il Parlamento poteva far valere la responsabilità del Governo e condizionarne l’azione. Il Re restava irresponsabile, ma il Governo si assumeva la responsabilità dell’atto controfirmato davanti al Parlamento. Il rapporto tra chi firmava l’atto e chi lo controfirmava si era, però, capovolto: il Ministro prendeva la decisione ed il Re si limitava ad emanarla.

In particolare, l’art. 89 Cost., stabilisce che:

  • nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità;
  • gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

 

Valore della controfirma

La controfirma assume un valore diverso a seconda che si tratti di:

  • atti formalmente presidenziali, ma sostanzialmente governativi. In questo caso sono i Ministri a prendere l’iniziativa e a definire il contenuto dell’atto, mentre il Presidente della Repubblica si limita ad emanarlo: la volontà dominante è quella dell’Esecutivo. Ciò non significa che il Capo dello Stato debba necessariamente conformarsi alla volontà del Governo. Egli può rifiutare di firmare gli atti che gli vengono proposti e formulare osservazioni. Nel caso, però, il Governo resti fermo nella propria decisione e riproponga l’atto, il Presidente dovrà necessariamente firmarlo. Su tali atti, con la propria controfirma, il Presidente della Repubblica esercita, quindi, un controllo di legittimità e limitatamente di merito, mentre il Ministro competente ne assume la responsabilità politica trattandosi di atti suoi propri.

Atti sostanzialmente governativi sono, ad esempio, l’accreditamento dei diplomatici, la nomina dei funzionari statali, i decreti presidenziali contenenti norme giuridiche (primarie o secondarie), i provvedimenti relativi ai rapporti con gli altri Stati o con gli enti regionali, gli atti di nomina dei Ministri proposti dal Presidente del Consiglio e gli atti di esercizio dell’iniziativa legislativa governativa;

  • atti formalmente e sostanzialmente presidenziali. In questo caso, invece, la decisione compete esclusivamente al Presidente della Repubblica mentre la controfirma indica semplicemente che il Governo non ha ragioni per opporvisi. La posizione dei Ministri è ribaltata rispetto al caso precedente, in quanto questi non hanno più un ruolo preponderante nella formazione degli atti, ma piuttosto di controllo della costituzionalità formale di provvedimenti voluti dal Presidente della Repubblica. Controfirmando, il Ministro assume una responsabilità soltanto giuridica e non anche politica. Rientrano in questa seconda categoria gli atti relativi alla nomina di cinque giudici della Corte costituzionale, alla nomina di cinque senatori a vita, al rinvio al Parlamento di una legge, alla promulgazione delle leggi e all’invio di messaggi alle Camere;
  • atti sostanzialmente complessi. In questo terzo caso rientrano quegli atti che sono oggetto di una co-decisione del Presidente e del Ministro e il cui contenuto esige il necessario assenso, con parità di poteri, del Presidente della Repubblica e del Ministro e che impegnano la responsabilità di entrambi allo stesso titolo. Rientrano in questa categoria i decreti di nomina del Presidente del Consiglio e di scioglimento delle Camere. Esistono, però, dei casi in cui la controfirma ministeriale non è richiesta. Si tratta degli atti che il Capo dello Stato adotta in veste di Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura e in veste di Presidente del Consiglio Supremo di Difesa. Questi atti non sono imputati al Capo dello Stato, che pur partecipa alla loro formazione, ma agli organi collegiali da lui presieduti.

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