Professionisti Pubblicato il 5 gennaio 2017

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Professionisti La responsabilità dell’amministrazione per le strade pubbliche

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L’insidia e il trabocchetto: danno cagionato da cose in custodia della pubblica amministrazione: la responsabilità del custode sui beni pubblici come le strade.

Una giurisprudenza per lungo tempo pressoché granitica ha escluso l’applicabilità del regime di cui all’art. 2051 c.c. alla Pubblica Amministrazione sul presupposto che l’estensione e la dimensione dei beni demaniali (o comunque nella sua disponibilità) non consentissero il più delle volte una relazione di fatto assimilabile alla custodia postulata nella disposizione in commento.

Precisamente, secondo l’orientamento tradizionale della Suprema Corte [1] doveva escludersi l’applicabilità nei confronti della pubblica amministrazione della presunzione di responsabilità ex art. 2051 c.c. in caso di danni cagionati a terzi da beni demaniali, ove si trattasse di beni assoggettati ad un uso ordinario generale e diretto da parte dei cittadini (elencandosi espressamente al riguardo il demanio marittimo, fluviale, lacuale, le strade, le autostrade e le strade ferrate) e l’estensione del bene demaniale rendesse praticamente impossibile l’esercizio di un  continuo  ed  efficace controllo che valesse ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi. Piuttosto [2], si riteneva che la presunzione di responsabilità ex art. 2051 c.c. trovasse applicazione anche nei confronti della pubblica amministrazione solo in caso di beni demaniali che (pur se oggetto di un uso ordinario generale e diretto da parte dei cittadini, quali i beni del demanio stradale [3]), per la loro limitata estensione, consentissero l’esercizio di un continuo ed efficace controllo che valesse ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi [4]. Discendeva da tale ricostruzione dell’istituto che in materia di strade pubbliche, l’ente proprietario della strada aperta al pubblico transito fosse tenuto a mantenere la strada stessa in condizioni che non costituissero per l’utente — il quale fa ragionevole affidamento nella sua apparente regolarità — una situazione di pericolo occulto (c.d. insidia o trabocchetto);  per   aversi   insidia    occorrevano    congiuntamente    i    caratteri,    obiettivo  e   subiettivo,   della   non   visibilità   e   della   non   prevedibilità   del   pericolo,   per   cui  essa  andava  esclusa  quando  mancasse  anche  uno  solo  di  tali  elementi  [5];  l’onere di provare la ricorrenza dell’insidia o trabocchetto, per altro verso, era addossato al danneggiato, alla stregua del combinato disposto degli artt. 2043 e 2697 c.c., secondo cui incombe sull’attore dare prova degli elementi costitutivi dell’illecito extracontrattuale [6].

Giurisprudenza

Cass., 16 maggio 2013, n. 11946: In tema di danno da insidia stradale, la concreta possibilità per l’utente danneggiato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza la situazione di pericolo occulto vale ad escludere la configurabilità dell’insidia e della conseguente responsabilità della p.a. per difetto di manutenzione della strada pubblica, dato che quanto più la situazione di pericolo è suscettibile di essere prevista  e  superata attraverso  l’adozione  delle  normali  cautele  da  parte  del danneggiato, tanto  più  incidente deve considerarsi l’efficienza del comportamento imprudente del medesimo nel dinamismo causale del danno, fino a rendere possibile che detto comportamento interrompa il nesso eziologico tra fatto ed evento dannoso.

Cass., 26 aprile 2013, n. 10096: Non ogni situazione di pericolo stradale integra l’insidia, ma solo quella che concretizza un pericolo occulto, vale a dire non visibile e non prevedibile, e la prova della non visibilità ed imprevedibilità di detto pericolo, costituendo elemento essenziale dell’insidia, grava su chi ne sostiene   l’esistenza.

Cass., 13 luglio 2011, n. 15375: L’insidia stradale non è un concetto giuridico, ma un mero stato di fatto, che, per la sua oggettiva invisibilità e per la sua conseguente imprevedibilità, integra una situazione di pericolo occulto. Tale situazione, pur assumendo grande importanza probatoria, in quanto può essere considerata dal giudice idonea a integrare una presunzione di sussistenza del nesso eziologico con il sinistro e della colpa del soggetto tenuto a vigilare sulla sicurezza del luogo, non esime il giudice dall’accertare in concreto la sussistenza di tutti gli elementi previsti dall’art. 2043 c.c. Pertanto, la concreta possibilità per l’utente danneggiato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza l’anomalia, vale altresì ad escludere la configurabilità dell’insidia e della conseguente responsabilità della p.a. per difetto di manutenzione della strada pubblica.

Successivamente la giurisprudenza di legittimità ha, invece, profondamente rivisitato tale lettura sotto vari profili:

a)- in primo luogo, si è detto che non sussiste alcun automatismo tra demanialità del bene e non sussumibilità della fattispecie nel disposto di cui all’art. 2051 c.c. [7]. Occorre in altre parole verificare la contestuale ricorrenza delle seguenti caratteristiche:

1) la demanialità o patrimonialità del bene;

2) l’uso diretto della cosa;

3) l’estensione della medesima da ritenersi idonea ad automaticamente escludere l’applicabilità dell’art. 2051 c.c., solo laddove sia notevole [8];

b)- inoltre, anche in caso di applicazione dell’art. 2043 c.c., l’onere della prova posto a carico del danneggiato è decisamente alleviato [9].

Non è più dunque il danneggiato a dover fornire la prova (invero negativa) della non prevedibilità e non visibilità della fonte di pericolo causativa del danno, bensì è l’ente a dover dare la prova della ricorrenza positiva delle dedotte circostanze di fatto, in guisa da lasciar inferire la sua assenza di colpa (si badi bene, ex art. 2043 c.c) ovvero il concorso di colpa ex art. 1227 1° co c.c.

 

Giurisprudenza

Cass., 20 febbraio 2006, n. 3651;  Cass.,  14  marzo  2006,  n.  5445  e  Cass.,  6  luglio  2006,  n. 15383: «La responsabilità speciale per custodia ex art. 2051 c.c. risulta…non solo configurabile, ma invero senz’altro preferibile rispetto alla regola generale posta dall’art. 2043 c.c.» (Cass. 20-2-2006, n. 3651)… in quanto «elemento sintomatico della possibilità di custodia del bene del demanio stradale comunale è che la strada, dal cui difetto di manutenzione è stato causato il danno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso Comune…infatti, la localizzazione della strada all’interno di tale perimetro, dotato di una serie di altre opere di urbanizzazione e, più in generale, di altri servizi che direttamente o indirettamente sono sottoposti ad attività di controllo e vigilanza costante da parte del Comune, denotano la possibilità di effettivo controllo della zona, per cui sarebbe arduo ritenere che eguale attività risulti oggettivamente impossibile in relazione al bene stradale» (Cass., 6 luglio 2006, n. 15383).

Si tratta in altre parole di verificare, in riferimento al demanio stradale,  se  la strada pubblica abbia caratteri tali da non rendere oggettivamente esigibile dall’ente la custodia, intesa quale continuo ed efficace controllo e di una costante vigilanza [10]. È questa posizione non nuova, già argomentata sulla base della proprietà pubblica da parte dei Comuni delle strade poste all’interno dell’abitato (art. 16 della L. 20/3/1865 n. 2248 allegato F), da cui discenderebbe non solo l’obbligo per essi della manutenzione (come stabilito dall’art. 5 del R.D. 15/11/1923 n. 2506, secondo cui, appunto, alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade di quarta classe provvedono i rispettivi comuni a totali proprie spese), ma anche quello della custodia, con conseguente operatività, nei confronti dei detti enti, della presunzione di responsabilità ai sensi dell’art. 2051 c.c. [11]. In altre parole, è l’ordinamento stesso che, mediante l’attribuzione della proprietà e dell’onere della manutenzione delle strade poste all’interno dell’abitato urbano al Comune, attribuisce all’ente pubblico il «governo della cosa», proprio sul presupposto che questi sia l’unico soggetto concretamente in grado di provvedere a controllarne le modalità di uso e la corretta conservazione [12]. E la delibazione della responsabilità conseguente a tale esigibile posizione di controllo non può che essere effettuata utilizzando i medesimi parametri normativi validi per i privati, giacché nella soggetta materia la p.a. agisce iure privatorum, ovvero in posizione di parità con gli altri soggetti: manca, così, di fondamento dogmatico il privilegio processuale sino a qualche tempo fa qui riconosciuto ai Comuni.

Giurisprudenza

Cass., 22 aprile 2010, n. 9527: Gli enti proprietari delle strade, ai sensi dell’art. 14 d.lg. 30 aprile 1992 n. 285, devono – salvo che nell’ipotesi di concessione prevista dal comma 3 della predetta norma — provvedere: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi; b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e delle relative pertinenze; c) all’apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta. Trattasi di obbligo derivante dal mero fatto di essere proprietari il quale può concorrere con ulteriori obblighi      (e, quindi, con ulteriori cause di responsabilità) del medesimo ente o di altri, derivanti da altre  normative  e,  in  particolare,  dalla  disciplina  dettata  dall’art.  2051 c.c.

 

Cass., 20 febbraio 2006, n. 3651: In materia di strade pubbliche statali, per assicurare la sicurezza degli utenti quale ente proprietario la p.a., ai sensi dell’art. 14 cod. strada, ha l’obbligo di provvedere alla manutenzione, gestione e pulizia della sede stradale e delle sue pertinenze; mentre l’Anas, che è stato trasformato da azienda pubblica ex legge n. 59 del 1961 in ente pubblico economico dal d.lg. n. 143 del 1994 e mantiene tale denominazione in forza del d.P.C.m. 26 luglio 1995, è tenuta — tra l’altro — a gestire le autostrade statali e provvedere alla loro manutenzione ordinaria e straordinaria (lett. a); realizzare il progressivo miglioramento della rete delle strade ed autostrade statali e della relativa segnaletica (lett. b); curare l’acquisto, la costruzione, la conservazione, il miglioramento e l’incremento dei beni mobili ed immobili destinati al servizio delle strade e delle autostrade statali (lett. e); attuare le leggi e i regolamenti concernenti la tutela del patrimonio delle strade e delle autostrade statali, nonché la tutela del traffico e della segnaletica; adottare i provvedimenti ritenuti necessari ai fini della sicurezza del traffico sulle strade ed autostrade medesime; esercitare, per le strade ed autostrade ad esso affidate, i diritti ed i poteri attribuiti all’ente proprietario (lett. f); effettuare e partecipare a studi, ricerche e sperimentazioni in materia di viabilità, traffico e circolazione (lett. g). Ne consegue che dei danni sofferti  dagli  utenti  per  omessa  o  cattiva  manutenzione  delle  strade  essi,  nella  rispettiva  qualità,  rispondono  ex,  art.  2051   c.c.

 

Cass., 22 aprile 2010, n. 9546: La presunzione di responsabilità per danni da cose in custodia prevista dall’art. 2051 cod. civ. non si applica, per i danni subiti dagli utenti dei beni demaniali, le volte in cui non sia possibile esercitare sul bene stesso la custodia intesa quale potere di fatto sulla cosa. In riferimento al demanio stradale, la possibilità concreta di esercitare tale potere va valutata alla luce di una serie di criteri, quali l’estensione della strada, la posizione, le dotazioni e i sistemi di assistenza che la connotano, per cui l’oggettiva impossibilità della custodia rende inapplicabile il citato art. 2051; tale impossibilità, peraltro, non sussiste quando l’evento dannoso si è verificato su un tratto di strada che in quel momento era in concreto oggetto di custodia o quando sia stata proprio l’attività compiuta dalla P.A. a rendere pericolosa la strada medesima.

Cass., S.U. 5 dicembre 2011, n. 25928: Alla luce della disciplina recata dall’art. 90, secondo comma, lett. e), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dall’art. 10, primo comma, lett. f), della legge 18 maggio 1989, n. 183 (applicabile «ratione temporis» alla fattispecie) – in forza della quale alle Regioni, per un verso, sono state trasferite le funzioni concernenti la polizia delle acque e, per altro verso, sono stati affidati l’organizzazione ed il funzionamento del servizio di polizia idraulica, di piena e di pronto intervento idraulico, nonché la gestione e la manutenzione delle opere e degli impianti e la conservazione dei beni – la Regione è custode delle acque  fluviali  e,  a  prescindere  dalla  delega  delle  funzioni di manutenzione e sistemazione dei bacini e della foce dei fiumi ai consorzi di  bonifica o ai concessionari delle relative opere, essa, ove non risulti che abbia perso la materiale disponibilità dei  beni,  risponde  dei  danni  causati  dalle  acque,  salvo  la  prova  del caso fortuito. (Nella specie, le Sezioni Unite hanno confermato la sentenza del TSAP che aveva dichiarato la responsabilità della Regione Puglia, in solido con gli enti consortili, per i danni derivati ai proprietari fondiari limitrofi dallo straripamento del fiume Tara, nell’anno 1996, a seguito di lavori di sistemazione della foce e della mancata manutenzione dei canali di bonifica, escludendo altresì di poter ravvisare il caso fortuito nel fatto che gli allagamenti erano dovuti ad una piovosità superiore alla media negli anni 1995 e 1996).

Cass., S.U. 13 giugno 2012, n. 9591: Il consorzio di bonifica che provveda di fatto, pur non essendovi tenuto, alla manutenzione di un canale (nella specie, colatore di bonifica) assume la custodia e la gestione del corso d’acqua e ne risponde, a seconda della concreta situazione, ai sensi dell’art. 2051 o dell’art. 2043 cod. civ., dovendo, a tale titolo, risarcire i danni cagionati da difetto di manutenzione (nella specie, danni da esondazione per intasamento del canale).

Al di là dell’intervenuta modifica dell’orientamento di legittimità, appare comunque preferibile — e maggiormente conforme al dato normativo — la posizione che configura in capo alla P.A., relativamente ai danni occorsi a soggetti terzi, una responsabilità ai sensi dell’art. 2051 cod. civ.. Militano in tal senso, in particolare, alcune considerazioni di carattere     generale:

  1. non v’è nulla, sotto l’aspetto propriamente linguistico-terminologico, che consenta di interpretare l’art. 2051 c.c. nel senso restrittivo di cui pure si è riferito, riducendone il campo di operatività al solo dovere di custodia gravante sui privati, ed escludendo, pertanto, anche solo parzialmente, le ipotesi in cui l’obbligo de quo gravi sulla A.;
  2. la medesima norma, anzi, espressamente disciplina e prevede una prova liberatoria: a ben vedere, però, essa è limitata alla dimostrazione del ‹‹caso fortuito›› e non anche, invece, alla natura soggettiva (pubblica o privata, cioè) del titolare della cosa che ha cagionato il danno;
  3. lo stesso Supremo organo di nomofilachia (cfr. , S.U., 11-11-1991, n. 12019), a  ben vedere, tratteggia in quella disciplinata dall’art. 2051 cod. civ., un’ipotesi di responsabilità  puramente  oggettiva  e,  dunque,  assolutamente  indipendente  dalla  natura pubblica o privata del bene che ha causato il danno:‹‹il termine «custodia» ha diverse accezioni nelle fonti romane. Le opinioni che si sono succedute sulla portata della «custodia», come criterio di determinazione della responsabilità, possono essere raggruppate, nonostante le loro differenze, in due categorie: quella più antica, che si riallaccia alla configurazione giustinianea, per cui la «custodia» non è che un tipo particolare di «diligentia», quella «custodiendae rei» (e che viene altresì qualificata come «exacta», «exsactissima»), la quale rimane un criterio soggettivo di determinazione della responsabilità; quella più recente, che individua il concetto di custodia nella responsabilità oggettiva. La custodia si concretizza, cioè, in criterio oggettivo di responsabilità, intendendo per tale quello che addossa a colui che ha la custodia della cosa la responsabilità per determinati eventi, indipendentemente dalla ricerca di un nesso causale fra il comportamento del custode e l’evento. I limiti della responsabilità per custodia vanno, quindi, cercati nella determinazione degli eventi per cui il custode è chiamato a rispondere. Nel diritto vigente, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., il profilo del comportamento del responsabile sembrerebbe di per sé estraneo alla struttura della normativa; né può esservi reintrodotto attraverso la figura della presunzione di colpa per mancata diligenza della custodia, giacché il solo limite previsto nell’articolo in esame è l’esistenza del caso fortuito ed in genere si esclude che il limite del fortuito si identifichi con l’assenza di colpa. Potrebbe, quindi, essere affermata la materia oggettiva della responsabilità per danno da cose in custodia. La dottrina parla, al riguardo, di «rischio» da custodia, più che di «colpa» nella custodia. Il dato lessicale della norma in esame ritiene sufficiente, per l’applicazione della stessa, la sussistenza del rapporto di custodia tra il responsabile e la cosa che ha dato luogo all’evento lesivo››;
  4. a conclusione contraria rispetto alla riduzione dell’ambito di operatività della disposizione in commento induce, per altro verso, anche la Corte Costituzionale. Nella sentenza n. 82 del 6-3-1995 sottolinea che «tra due interpretazioni d’un testo di legge, l’una conforme e l’altra contrastante con la Costituzione, deve sempre preferirsi la prima›› (cfr. Corte Cost. 6-3-1995, n. 82): orbene, in applicazione di tale consolidato principio del Supremo Consesso di legittimità, e inoltre che va considerato il sempre maggiore avvicinamento cui si assiste tra la posizione dei privati cittadini e quella della Pubblica Amministrazione, la quale sta via via perdendo le posizioni di privilegio e di sostanziale immunità che le erano riconosciute (tanto, soprattutto quando si tratta di attività compiuta ovvero da compiersi iure privatorum, quale la manutenzione di una strada); di conseguenza una interpretazione restrittiva dell’art. 2051 cod. civ. si porrebbe in insanabile contrasto con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della manifesta disparità di trattamento e della irrazionalità, in quanto, così facendo, si finirebbe per legittimare l’applicazione di una disciplina diversa (ora l’art. 2051 cod. civ., ora l’art. 2043 cod. civ.), pur versandosi in presenza nella medesima fattispecie (danno da cose in custodia). Né, invero, induce a conclusioni opposte la successiva pronuncia della medesima Corte (cfr. Corte Cost., n. 10-5-1999, n. 156). Ed infatti la sentenza da ultimo richiamata si sofferma (cfr. l’articolata motivazione della Corte) su quello che il Giudice a quo aveva indicato essere il presunto ‹‹diritto vivente›› (che graniticamente configurava l’applicazione, in simili casi, unicamente dell’art. 2043 cod. civ.) al momento in cui l’ordinanza di rimessione fu estesa, ritenendolo conforme a Costituzione; non tiene invece conto (né poteva, invero, considerati i tempi) delle radicali modificazioni legislative nel frattempo intervenute e relative al rinnovato e diverso modo di intendere i rapporti tra P.A. e privati cittadini (dalla legge 205 del 2000 alle più recenti modifiche apportate alla legge 241 del 1990), né delle sempre maggiori aperture della giurisprudenza verso approdi significativamente diversi rispetto a quelli seguiti per tutto il corso del XX secolo in tema di c.d. ‹‹insidie›› (cfr. proprio Cass., 1-10-2004, n. 19653 e Cass. civ., 15-1-2003, n. 488 nonché, a sostegno di una tesi c.d. intermedia, Cass., 23-2-2005, n. 3745) e che hanno, di fatto, indubbiamente modificato il c.d. ‹‹diritto vivente››.

L’irrilevanza dell’estensione del bene

Parte della dottrina [13] ha tuttavia evidenziato l’aporia dell’orientamento giurisprudenziale da ultimo analizzato, il quale, nella sua primigenia formulazione, comunque condiziona  l’applicazione  dell’art.  2051  c.c.  alla  limitata  estensione  del  bene  demaniale, richiedendo, ad esempio, ai fini de quibus che le strade comunali si trovino all’interno della perimetrazione del centro abitato, per poi, viceversa, considerare assoggettata alla presunzione di responsabilità in rassegna le autostrade in quanto destinate alla percorrenza veloce in condizioni di sicurezza.

In quest’ottica critica, la giurisprudenza già in passato ha proposto valide soluzioni di carattere «generale» [14], affermando la configurabilità del rapporto di custodia con riferimento alle strade e beni  pubblici indipendentemente  dalla  loro  estensione e dall’uso generalizzato del bene [15]. In tale prospettiva, la combinazione delle  tre  caratteristiche  della  demanialità  o  patrimonialità  del  bene,   dell’uso   diretto dello  stesso  da  parte  della  collettività,  nonché  della  sua  estensione,  non  sono circostanze automaticamente idonee ad escludere l’astratta applicabilità dell’art. 2051 cod. civ., bensì devono intendersi come circostanze che, in ragione delle implicazioni che determinano sull’espletamento della vigilanza connessa alla indubbia ricorrenza della relazione di custodia del bene, possono rilevare ai fini dell’individuazione del caso fortuito e, quindi, dell’onere che la P.A., una volta configurata applicabile la norma e ritenuta l’esistenza del nesso causale, deve assolvere per sottrarsi alla responsabilità. Sotto tale   aspetto,  precisamente,  deve   distinguersi tra:


1) situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura o alle pertinenze del bene demaniale o patrimoniale di cui trattasi, rispetto alle quali l’uso generalizzato e l’estensione della  res

costituiscono dati in via generale irrilevanti in ordine al concreto atteggiarsi della responsabilità del custode. In questi casi la prova liberatoria consiste nella dimostrazione dell’avvenuto espletamento, da parte dell’ente, di tutta la normale attività di vigilanza e manutenzione, esigibile in relazione alla specificità della cosa, di modo che tale dimostrazione possa anche in via indiretta — e, cioè, per presunzione — giustificare la conclusione che la situazione pericolosa si sia originata in modo assolutamente imprevedibile ed inevitabile attraverso il corretto e compiuto assolvimento della custodia e, dunque, per un caso fortuito, ancorché lo specifico evento ricollegabile a tale nozione risulti non identificato;

 

2) situazioni che si originano in conseguenza di comportamenti riferibili agli utenti ovvero ad una repentina od imprevedibile alterazione dello stato della cosa, rispetto alle quali si configura il caso fortuito tutte le volte che l’evento dannoso presenti i caratteri della imprevedibilità e della inevitabilità, con la conseguenza che la dimostrazione della ricorrenza della prova liberatoria si sposta tutto sul versante della verifica della esigibilità o della inesigibilità di un intervento dell’ente, nell’espletamento della custodia, volto a rimuovere la situazione pericolosa o a segnalarla agli utenti, nel lasso di tempo fra il verificarsi della situazione pericolosa e l’evento dannoso, sì che possa concludersi che quest’ultimo è dipeso da caso fortuito, nel senso che il bene sia stato solo occasione e non concausa dell’evento.

Giurisprudenza

Cass., 12 aprile 2013, n. 8935: L’ente proprietario di una strada aperta al pubblico transito si presume responsabile, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., dei sinistri riconducibili alle situazioni di pericolo connesse in modo immanente alla struttura o alle pertinenze della strada stessa, indipendentemente dalla sua estensione, salvo che dia la prova che l’evento dannoso era imprevedibile e non tempestivamente evitabile o segnalabile.

Cass., 20 febbraio 2013, n. 4244: La disciplina di cui all’art. 2051 cod. civ. è applicabile agli enti pubblici proprietari o manutentori di strade aperte al pubblico transito in riferimento a situazioni di pericolo derivanti da una non prevedibile alterazione dello stato della cosa; detta norma non dispensa tuttavia il danneggiato dall’onere di provare il nesso causale tra cosa in custodia e danno, ossia di dimostrare che l’evento si è prodotto come conseguenza normale della particolare condizione, potenzialmente lesiva, posseduta dalla cosa, mentre resta a carico del custode, offrire la prova contraria alla presunzione iuris tantum della sua responsabilità, mediante la dimostrazione positiva del caso fortuito, cioè del fatto estraneo alla sua sfera di custodia, avente impulso causale autonomo e carattere di imprevedibilità e di assoluta eccezionalità (nella specie, è stata respinta la domanda avanzata da un automobilista avente ad oggetto i danni subiti dalla sua automobile mentre transitava su un pozzetto dell’illuminazione pubblica privo di coperchio, posto al centro della carreggiata di una via cittadina, atteso che non era stata fornita la prova del nesso causale tra il passaggio nella buca ed i danni subiti dall’automobile).

Cass., 14 febbraio 2013, n. 3640: Agli enti pubblici proprietari di strade aperte al pubblico transito in linea generale è applicabile l’art. 2051 c.c., in riferimento alle situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura o alle pertinenze della strada, essendo peraltro configurabile il caso fortuito in relazione a quelle provocate dagli stessi utenti, ovvero da una repentina e non specificamente prevedibile alterazione dello stato della cosa che, nonostante l’attività di controllo e la diligenza impiegata allo scopo di garantire un intervento tempestivo, non possa essere rimossa o segnalata, per difetto del tempo strettamente necessario a provvedere.

Cass., 15 gennaio 2013, n. 783: Al proprietario o gestore di strade, che sia chiamato a rispondere dei danni provocati dall’omesso o incompleto adempimento del dovere di mantenere la strada in condizioni tali da non arrecare danno agli utenti, è applicabile l’art. 2051 c.c. sulla responsabilità per danno da cose in custodia. Tale responsabilità trova un limite solo nel caso fortuito che va ravvisato nei casi in cui il danno sia stato determinato da cause estrinseche alla struttura del bene, o dal comportamento di terzi (come, nella fattispecie, l’abbandono sulla pubblica via di pneumatico) con modalità di tempo e di luogo tali per cui il pericolo non avrebbe potuto essere conosciuto ed eliminato tempestivamente, neppure con la più diligente attività di controllo e di manutenzione. L’onere della prova sia del caso fortuito, sia dell’adempimento dei doveri di diligente manutenzione, è a carico del custode.

Cass., 23 maggio 2014, n. 11532: Il mare territoriale è  cosa  distinta  dal  lido  marino,  il  quale soltanto rientra nel demanio marittimo e può formare oggetto di proprietà. Ne consegue che il mare, di per sé, non può costituire cosa suscettibile di «custodia» ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., né è invocabile nei confronti della P.A., cui la legge affidi la gestione del lido marino, la relativa presunzione di responsabilità.

 

 

La sussistenza del rapporto di custodia sui beni demaniali

Applicando i criteri generali di cui si è dato conto, dunque, la giurisprudenza di legittimità ha iniziato a elaborare delle vere e proprie linee guida per individuare la sussistenza del rapporto di custodia ed ascrivere, in concreto, alla P.A. i danni patiti dall’utente della strada.

La Corte ha, quindi, dapprima enucleato i «c.d. «fattori di rischio», ovvero quelle situazioni riconducibili al malfunzionamento intrinseco alla natura del bene, sempre prevedibili ed eliminabili dall’ente proprietario, come l’usura e il dissesto del fondo stradale, la presenza di buche e avvallamenti, una segnaletica collocata in modo ingannevole. Analogamente ha indicato altre situazioni di  pericolo, determinate  da  terzi  (utenti)  e  non  eliminabili  con  la  ordinaria manutenzione, come la perdita di liquidi o di materiali trasportati da veicoli in transito, fonti di responsabilità solo in caso di colpevole inerzia di chi, venuto a conoscenza in tempo utile della situazione, non abbia provveduto alla loro rimozione. Successivamente l’analisi si è spinta oltre, privilegiando — all’esame delle situazioni concrete in occasione delle quali si verificava l’incidente (fattori di rischio) — la specificazione di «indici» della sussistenza di controllo della pubblica amministrazione, del gestore e/o dell’appaltatore della manutenzione della rete stradale.

 

Indici di affidamento

Evidenzia, la suprema Corte, che le caratteristiche, la posizione,  le  dotazioni  e  i  sistemi  di  assistenza (specialmente nelle autostrade soggette a pedaggio) determinano nell’utente l’affidamento che il tratto percorso si trovi in buono stato di manutenzione» [17].

In relazione alla enucleazione dei c.d. indici  di  affidamento, tale è lo stato attuale della giurisprudenza.

Giurisprudenza

Cass., 5 novembre 2013, n. 24793: La responsabilità dell’ente proprietario della strada prescinde dalla maggiore o minore estensione della rete e deve invece esser accertata o esclusa in concreto in relazione alle caratteristiche della stessa, alle condizioni in cui solitamente si trova, alle segnalazioni di attenzione, e all’affidamento che su di esse fanno gli utenti, tra cui gli interventi di manutenzione, secondo criteri di normalità. Pertanto spetta all’ente proprietario provare di aver assolto, con efficace diligenza, gli oneri di organizzazione dell’attività di sorveglianza per garantire la sicurezza dell’uso della strada, comprese le opportune indicazioni di  attenzione  nel  caso  di  dislivelli  accentuati  della  pavimentazione,  e  dell’attività di manutenzione della stessa onde eliminare le anomalie più pericolose e  prevedibili  in ragione del materiale di rivestimento, quale il basolato, per sua natura non regolare e stabile, potenziando di  conseguenza  diligentemente  anche  l’illuminazione  notturna  e  la  pulizia  della strada onde consentirne la visibilità. Al contempo è onere della danneggiata provare che, soprattutto se a conoscenza dello stato dei luoghi, ha prestato la dovuta attenzione nell’uso della strada, nelle particolari condizioni di tempo – ora notturna – in cui è accaduto l’infortunio, avuto riguardo anche al tipo di calzatura quella sera indossato, in applicazione del principio secondo cui la cosa intrinsecamente pericolosa assume tanto minore efficienza causale dell’evento quanto più il possibile pericolo è suscettibile di essere previsto e superato attraverso l’adozione delle normali cautele da parte dello stesso danneggiato.

Cass., 18 aprile 2012, n. 6065: In tema di danni da cattiva manutenzione del manto stradale, la possibilità per il danneggiato di percepire agevolmente l’esistenza della situazione di pericolo incide sulla concreta configurabilità di un nesso eziologio tra la cosa e il danno, ponendo correlativamente in risalto il rilievo causale attribuibile al comportamento colposo del danneggiato che avrebbe verosimilmente dovuto prestare maggiore attenzione alle condizioni della strada che stava percorrendo (nella specie, relativa ad un sinistro causato dalla presenza sul manto stradale di una buca segnalata, la Corte ha rilevato che non emergesse alcun elemento dal quale si poteva evincere che l’utente non fosse stato in grado di percepire l’esistenza della buca, qualora avesse mantenuto un’andatura coerente con le caratteristiche del veicolo da lui steso condotto ed avesse prestato una adeguata attenzione alle condizioni del terreno. Pertanto, si poteva ragionevolmente ritenere che l’evento de quo non si sarebbe verificato se, in ottemperanza della apposita segnaletica e nel rispetto del li- mite di velocità, l’utente non fosse transitato nella fascia della strada ove era presente la buca).

Cass., 20 settembre 2011, n. 19129: In caso di perdurante apertura al pubblico traffico di un’area interessata da lavori in corso, permane l’obbligo di custodia dell’ente pubblico proprietario del tratto stradale, con la conseguenza che è tale ente ad essere tenuto, in via esclusiva, ad apporre adeguata segnaletica stradale, trattandosi di adempimento non riconducibile agli obblighi dell’impresa appaltatrice, in assenza di prova che il comune abbia, nell’ambito del contratto di appalto, trasferito all’impresa l’obbligo di una corretta ed efficace installazione della segnaletica in questione (nella specie, in un sinistro stradale mortale, nel quale una delle auto aveva imboccato un tratto di strada con divieto d’accesso non idoneamente segnalato, intercettando così l’altro mezzo coinvolto nello scontro, la S.C. ha riconosciuto la responsabilità ex art.  2051  c.c.  del  Comune  per  non  aver  provveduto  alla  segnalazione  adeguata  della  non  percorribilità  del  tratto  in      questione).

Cass., 22 marzo 2011, n. 6550: L’ente proprietario di una strada aperta al pubblico transito si presume responsabile, ai sensi dell’art. 2051 c.c., dei sinistri riconducibili alle situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura ed alla conformazione stessa della strada e delle sue pertinenze, in- dipendentemente dal fatto che l’una o l’altra dipendano da scelte discrezionali della P.A.; su tale responsabilità può influire la condotta della vittima, la quale, però, assume efficacia causale esclusiva, soltanto ove possa qualificarsi come abnorme, e cioè estranea al novero delle possibilità fattuali congruamente prevedibili in relazione al contesto, salvo in caso contrario rilevare ai fini del concorso e nella causa- zione dell’evento, ai sensi dell’art. 1227 c.c. (Nella specie la S.C. ha escluso che possa costituire condotta di guida abnorme l’invasione della corsia di marcia opposta da parte di un veicolo che, affrontando una curva su una strada di montagna, sia uscito fuori strada e, per l’assenza di un tratto di muretto al margine della carreggiata, sia precipitato nella scarpata sottostante).

Cass., 19 novembre 2009, n. 24419: L’ente proprietario di una strada aperta al pubblico transito si presume responsabile, ai sensi dell’art. 2051 c.c., dei sinistri causati dalla particolare conformazione della strada o delle sue pertinenze. Tale responsabilità è esclusa solo dal caso fortuito, che può consiste- re sia in una alterazione dello stato dei luoghi imprevista, imprevedibile e non tempestivamente eliminabile o segnalabile ai conducenti nemmeno con l’uso dell’ordinaria diligenza, sia nella condotta della stessa vittima, consistita nell’omissione delle normali cautele esigibili in situazioni analoghe e che, attraverso l’impropria utilizzazione del bene pubblico, abbia determinato l’interruzione del nesso eziologico tra lo stesso bene in custodia ed il danno (nella specie, un motociclista aveva convenuto in giudizio l’ente proprietario di una strada di montagna, invocandone la responsabilità ex art. 2051 c.c. ed allegando di essere caduto a causa del brecciolino che copriva la carreggiata. La S.C., confermando la sentenza di merito, ha ritenuto assorbente – in quanto integrante il suddetto caso fortuito – la responsabilità della vittima, consistita nell’avere ignorato la segnaletica che avvertiva dell’esistenza di  lavori  in  corso  e  prescriveva  un  limite  di  velocità  di  30  km/h).

Cass., 15 ottobre 2010, n. 21329: La presunzione di responsabilità di danni alle cose si applica, ai sensi dell’art. 2051 c.c. per i danni subiti dagli utenti dei beni demaniali, quando la custodia del bene, intesa quale potere di fatto sulla cosa legittimamente e doverosamente esercitato, sia esercitabile nel caso concreto, tenuto conto delle circostanze, della natura limitata del tratto di strada vigilato, come attesta lo stesso rapporto del vigile urbano, che tuttavia ammette di aver preferito di vigilare sul traffico, disinteressandosi dei numerosi pedoni che necessariamente si avvalevano del marciapiede dissestato. La presunzione in tali circostanze resta superata dalla prova del caso fortuito, e tale non appare il comportamento del danneggiato che cade in presenza di un avvallamento sul marciapiede coperto da uno strato di ghiaino, ma lasciato aperto al calpestio del pubblico, senza alcuna  segnalazione  delle  condizioni  di pericolo.

Mette conto in ogni caso sottolineare che, qualora l’oggettiva impossibilità della custodia sia ostativa all’applicabilità dell’art. 2051 c.c., la tutela risarcitoria del danneggiato rimane sostanzialmente affidata, in via residuale, alla disciplina di cui all’art. 2043 c.c.

Inoltre, con riferimento a tale ultima disposizione, va precisato che la responsabilità della P.A. per danni  conseguenti  all’utilizzo  di  bene  demaniale da parte del danneggiato, non può essere  limitata  ai  soli  casi  di  cd.  di  insidia o trabocchetto, perché questi vanno considerati intesi come meri elementi sintomatici della responsabilità dell’ente pubblico, ma è sempre possibile che la responsabilità stessa possa anche individuarsi nella singola fattispecie concreta in un diverso comportamento colposo dell’amministrazione [17]. Limitare aprioristicamente la responsabilità della P.A. per danni subiti dagli utenti dei beni demaniali, alle sole ipotesi della presenza di insidia o trabocchetto, non trova alcuna base normativa nella lettera dell’art. 2043 c.c., e rappresenterebbe quindi un’indubbia posizione di privilegio per la parte pubblica. Una volta ritenuta l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 2043 c.c., alla stregua dei principi generali il riparto dell’onere probatorio vedrà gravare sul danneggiato l’onere della prova dell’anomalia del bene demaniale, segnatamente della strada, ciò che è di per sé idoneo, in linea di principio, a configurare il comportamento colposo della P.A.; su quest’ultima ricadrà invece l’onere della prova dei fatti impeditivi della propria responsabilità, quali, nella teorica dell’insidia o trabocchetto, la possibilità che l’utente si sia trovato di percepire o prevedere, con l’ordinaria diligenza, la suddetta anomalia [18].

Rappresentanza organica

Infine è d’uopo rammentare che la responsabilità aquiliana degli enti si fonda proprio sul rapporto organico con le persone fisiche che li rappresentino — oltre che sulla relazione che lega agli enti stessi a tutte le altre persone fisiche inserite nell’organizzazione burocratica o aziendale [19]. Il principio così predicato sul piano della morfologia dell’illecito postula, peraltro, come suo logico corollario sotto il profilo funzionale, che sia stata accertata e dichiarata una qualsivoglia responsabilità, ex art. 2043 c.c., di (almeno) una delle persone fisiche poste in rapporto giuridicamente rilevante (organicamente qualificato, o meno) con l’ente stesso (amministratori, funzionari, di- pendenti), le quali, per la posizione di «protezione» rispettivamente rivestita, siano in condizione di adottare le misure preventive necessarie ad evitare la consumazione dell’illecito. La Cassazione, inoltre — intervenuta in un caso di  danni  causati  dalle  carenze  strutturali  dell’immobile,  sede  di  un  ente  pubblico  —  ha  stabilito  che  è  responsabile  (anche) l’organo apicale di quest’ultimo, in applicazione del principio secondo cui egli risponde delle violazioni riconducibili all’esercizio dei suoi poteri di indirizzo e di programmazione, sia quando sia stato specificamente sollecitato ad intervenire e sia quando sia stato a conoscenza della situazione antigiuridica derivante dalle inadempienze dell’apparato competente, omettendo però di attivarsi, con i suoi autonomi poteri, per porvi rimedio (20)

Responsabilità della P.a. ex art. 2051 c.c. e contratto di appalto

Altro caso di frequente applicazione dell’art. 2051 c.c. si verifica in ipotesi di appalto di opere pubbliche (con particolare riferimento ai lavori di manutenzione della sede stradale).

Come osservato in precedenza (cfr. supra, cap. 1, par. 1.3. «La nozione di «custode» e l’esame di alcuni istituti problematici»), di regola, nell’esecuzione dei lavori l’appaltatore opera in autonomia, con propria organizzazione ed apprestando i relativi mezzi, ed  è  esclusivo  responsabile  dei  danni  cagionati a terzi  nell’esecuzione  dell’opera, salva (a parte l’ipotesi di una culpa in eligendo) l’esclusiva responsabilità del committente laddove questi si sia ingerito nei lavori con direttive vincolanti, che abbiano ridotto l’appaltatore al rango di nudus minister; ovvero la corresponsabilità del medesimo, qualora si sia ingerito con direttive che abbiano solamente ridotto l’autonomia dell’appaltatore. Sicché, può concludersi nel senso che non sussiste responsabilità  del  committente se non rimane accertato che questi, avendo in forza del contratto di appalto la possibilità di impartire prescrizioni nell’esecuzione dei lavori o di intervenire per chiedere il rispetto della normativa di sicurezza, se ne sia avvalso per imporre particolari modalità di esecuzione dei lavori o particolari accorgimenti antinfortunistici che siano stati causa (diretta o indiretta) del sinistro [21].

I suindicati principi trovano pacifica applicazione anche nell’appalto di  opere  pubbliche, atteso che anche in tali ipotesi, pur se in limiti più ristretti rispetto all’appaltatore di opera privata (stante l’obbligatorietà della nomina del direttore dei lavori e la continua ingerenza dell’amministrazione appaltante), l’appaltatore conserva margini di autonomia: pertanto lo stesso è da considerarsi di regola unico responsabile dei danni cagionati ai terzi nel corso dei lavori. La responsabilità concorrente e solidale dell’amministrazione committente può configurarsi solamente laddove il fatto dannoso sia stato posto in essere in esecuzione del progetto o di direttive impartite dall’amministrazione committente, mentre una responsabilità esclusiva di quest’ultima resta configurabile solo allorquando essa abbia rigidamente vincolato l’attività dell’appaltatore, così da neutralizzarne completamente la libertà di decisione [22]. Deve comunque segnalarsi un contrario (minoritario) orientamento, alla cui stregua anche quando affida all’appaltatore i lavori per la realizzazione di un’opera pubblica la pubblica amministrazione  conserva  rilevanti  poteri   di   controllo   e   ingerenza   nell’esecuzione dei lavori ed è, pertanto, (cor)responsabile nei confronti dei terzi per i danni da questi patiti in conseguenza dell’imperizia dell’appaltatore [23].

Quanto, poi, alla responsabilità della pubblica amministrazione per i danni causati dall’esecuzione di lavori stradali, nel caso di danni determinati dall’esistenza di un cantiere stradale, occorre distinguere:

 

1) se  l’area  di  cantiere   risulti   completamente   enucleata,   delimitata   ed   affidata all’esclusiva custodia dell’appaltatore, con conseguente assoluto divieto su di essa del traffico veicolare e pedonale, dei danni subiti all’interno di questa area risponde esclusivamente l’appaltatore, che ne è l’unico custode;

 

2) se,  invece,  l’area  risulti  ancora  adibita  al  traffico  e,  quindi,  utilizzata  a  fini      di circolazione, denotando questa situazione la conservazione della custodia da parte dell’ente titolare della strada, sia pure insieme all’appaltatore, la responsabilità ai sen- si dell’art. 2051 c.c. sussiste sia a carico dell’appaltatore che dell’ente (salva l’eventuale azione di regresso di quest’ultimo nei confronti del primo a norma dei comuni principi sulla responsabilità solidale di cui al comma 2 dell’art. 2055 c.c., sulla base anche degli obblighi di segnalazione e manutenzione imposti dalla legge per opere e depositi stradali — cfr. art. 21 D. Lgs. n. 285 del 1992 — nonché di quelli eventualmente di- scendenti dalla convenzione di appalto) (24).

Giurisprudenza

Cass., 25 giugno 2013, n. 15882: In tema di danni determinati dall’esistenza di un cantiere stradale, qualora l’area di cantiere risulti completamente enucleata, delimitata ed affidata all’esclusiva custodia dell’appaltatore, con conseguente assoluto divieto su di essa del traffico veicolare e pedonale, dei danni subiti all’interno di questa area risponde esclusivamente l’appaltatore, che ne è l’unico custode. Allorquando, invece, l’area su cui vengono eseguiti i lavori e insiste il cantiere risulti ancora adibita al traffico e, quindi, utilizzata a fini di circolazione, denotando questa situazione la conservazione della custodia da parte dell’ente titolare della strada, sia pure insieme all’appaltatore, consegue che la responsabilità ai sensi dell’art. 2051 cod. civ. sussiste sia a carico dell’appaltatore che dell’en- te (nella specie la Corte –essendo  risultata  l’area  interessata  dai  lavori  non  interdetta  al pubblico– ha riconosciuto la persistenza dell’obbligo di custodia in capo al Comune proprietario della stessa, escludendo, altresì, che ai fini dell’esonero dalla responsabilità potessero assumere rilievo le disposizioni di cui all’art. 2 della legge 25 maggio 1978, n. 230 ed all’art. 2 della legge 12 giugno 1984, n. 227, trattandosi di norme che, nel prevedere interventi di risanamento della rupe di Orvieto e del colle di Todi, non stabiliscono alcun esonero di responsabilità dei Comuni interessati, ma soltanto l’attivazione da parte della Regione Umbria per l’esecuzione dei progetti necessari ad evitare il movimento franoso e a sollecitare il pieno recupero delle due zone, di particolare rilievo artistico e ambientale).

Cass., 23 luglio 2012, n. 12811: La presenza di un cantiere stradale, affidato necessariamente alla custodia dell’appaltatore dei lavori consistenti nello scavo per la posa in opera dei tubi del gas comporta inevitabilmente la sospensione di ogni attività di vigilanza a carico della società contrattualmente obbligata con l’ente proprietario della strada alla sorveglianza del piano viario della zona. E ciò, al fine di consentire alla società, che ha ricevuto l’appalto dei lavori di scavo, l’adozione delle modalità operative che erano state concordate in contratto ovvero che ritenesse tecnicamente più utili ed opportune per il raggiungimento del risultato contrattualmente convenuto.

Cass., 16 maggio 2008, n. 12425: In tema di danni determinati dall’esistenza di un cantiere stradale, qualora l’area di cantiere risulti completamente enucleata, delimitata ed affidata all’esclusiva custodia dell’appaltatore, con conseguente assoluto divieto su di essa del traffico veicolare e pedonale, dei danni subiti all’interno di questa area risponde esclusivamente l’appaltatore, che ne è l’unico custode. Allorquando, invece, l’area su cui vengono eseguiti i lavori e insiste il cantiere risulti ancora adibita al traffico e, quindi, utilizzata a fini di circolazione, denotando questa situazione la conservazione della custodia da parte dell’ente titolare della strada, sia pure insieme all’appaltatore, consegue che la responsabilità ai sensi dell’art. 2051 c.c. sussiste sia a carico dell’appaltatore che dell’ente, salva l’eventuale azione di regresso di quest’ultimo nei confronti del primo a norma dei comuni principi sulla responsabilità solidale (nella specie,   dovendosi   ritenere   implicitamente   accertato   che   la   strada   fosse   aperta   al   traffico,   stante   la   dimostrata   presenza   di   un   dipendente   dell’ente   committente   con   il   compito   di   controllare la segnaletica dei lavori in corso, la Corte ha chiarito che la persistenza del traffico comporta la continuità dell’obbligo di custodia da parte della P.A., il quale si risolve anche nel dovere di vigilanza finalizzato all’adozione delle cautele atte ad evitare danni a terzi e ha, pertanto, confermato la decisione della corte di merito che aveva riconosciuto la concorrente responsabilità dell’ente proprietario della strada, per violazione del dovere di vigilanza allo stesso incombente, in relazione ai danni causati dall’insufficiente segnaletica di chiusura e delle relative opere interdittive da parte dell’appaltatore).

App. Potenza, 15 gennaio 2009: In tema di risarcimento di danni provocati ad un automobilista dal- la presenza non segnalata di una buca sulla sede stradale dovuta a lavori di manutenzione dati in appalto,  qualora   l’area   sulla   quale   insiste   il   cantiere   non   sia    stata    delimitata    e,    quindi,    risulti ancora utilizzata ai fini della circolazione, degli eventuali danni a terzi risponde ex art. 2051 c.c. l’ente proprietario della strada unitamente all’appaltatore (nella specie è stata tuttavia riconosciuta la concorrente responsabilità, nella misura del 30%, anche del danneggiato).

Il riparto così delineato incide, poi, anche sull’affermazione della penale responsabilità dell’amministrazione committente ovvero  dell’appaltatore:  si  segnala,  in  proposito, Cass. pen., sez. IV,  20 dicembre 2012, n.    11453.

note

[1] Cfr., ex multis, Cass., 23 luglio 2003, n. 11446; Cass., 13 gennaio 2003, n. 298; Cass., 15 gennaio 2003, n. 488; Cass. 31 luglio 2002 n. 11366; Cass. 21 dicembre 2001 n. 16179; Cass., 26 gennaio 1999 n. 699; Cass., 28 ottobre 1998 n. 10759; Cass., 16 giugno 1998 n. 5990.

[2] Cfr. Cass. 27 dicembre 1995, n. 13114.

[3] Cfr. Cass. 3392/82; Cass. 3060/72

[4] Cfr. Cass. 526/87; Cass. 976/72

[5] cfr. ex plurimis Cass. n. 17152/02; Cass. 16179/01; Cass. n. 3991/99; Cass. 5989/98 – Cass. 3 giugno 1980 n. 3619; 21 febbraio 1980, n. 11259; 11 novembre 1978, n. 5182.

[6] Opinione questa che trova ancora una qualche eco, cfr. Cass. 11 gennaio 2008, n. 390, secondo cui in tema di responsabilità extracontrattuale, con riferimento al cosiddetto caso di insidia o trabocchetto del manto stradale, in esso ricomprendendosi i pertinenti marciapiedi, la parte danneggiata, in presenza di un fatto storico qualificabile come illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c., ha l’onere della prova degli elementi costitutivi di tale fatto, del nesso di causalità, del danno ingiusto e della imputabilità soggettiva, mentre l’ente pubblico, preposto alla sicurezza dei pedoni e detentore del dovere di vigilanza — tra l’altro — sulla sicurezza dei tombini che possono aprirsi sui mar- ciapiedi, ha l’onere di dimostrare o il concorso di colpa del pedone o la presenza di un caso fortuito che interrompe la relazione di causa- lità tra l’evento ed il comportamento colposamente omissivo dell’ente stesso.

[7] Così espressamente Cass., 1 ottobre 2004, n. 19653: «il principio, però, nella più recente giurisprudenza di questa Corte, risulta so- stanzialmente abbandonato proprio quanto a tale automatismo, pervenendosi alla conclusione – certamente più rispettosa dell’assenza nell’art. 2051 cod. civ., di indici rivelatori di una peculiarità del trattamento da riservarsi alla P. A., allorquando rivesta la qualità di cu- stode di una cosa – che la demanialità o patrimonialità del bene, l’essere esso adibito ad uso generale e diretto (sia pure mediato da provvedimento ammissivo della P.A. o da stipulazione di un vero e proprio rapporto contrattuale con essa) e la sua notevole estensione non comportano di per sé l’esclusione dell’applicabilità della norma dell’art. 2051, ma implicano soltanto che, nell’applicazione di tale norma e, quindi, nell’individuazione delle condizioni alle quali la P.A. può ritenersi esente da responsabilità in base ad essa, quelle caratteristiche debbano indurre una particolare valutazione delle condizioni normativamente previste per tale applicazione, in modo che venga conside- rata la possibilità che la situazione pericolosa originatasi dal bene può determinarsi in vari modi, i quali non si rapportano tutti alla stessa maniera con le implicazioni che comporta il dovere di custodia della P.A. in relazione al bene di cui trattasi e particolarmente quello di vigilare affinché dalla cosa o sulla cosa non si origini quella situazione».

[8] Così testualmente Cass., 20 febbraio 2006, n. 3651, in Foro It., 2006, I, 2802.

[9] Cfr. Cass., 14 marzo 2006, n. 5445: «diversamente da quanto dall’odierna ricorrente dedotto in conformità a principio da questa Corte co- stantemente affermati e che il collegio ritiene peraltro di non poter condividere, l’insidia determinante pericolo occulto non è invero dalla norma di cui all’art. 2043 c.c. contemplata, trattandosi di figura di elaborazione giurisprudenziale (cfr. Cass., 9 novembre 2005, n. 21684; Cass., 13 luglio 2005, n. 14749; Cass., 17 maggio 2005, n. 6767; Cass., 25 giugno 2003, n. 10131) che, muovendo da esigenze di limitazione delle ipotesi di responsabilità, finisce tuttavia per risolversi … in termini di ingiustificato privilegio per la PA … Con la conseguenza che, diversamente da quanto pure da questa Corte costantemente affermato (cfr. Cass., 4 giugno 2004, n. 10564), della relativa prova non può ritenersi onerato il danneggiato. L’insidia o trabocchetto può sul piano probatorio considerarsi viceversa rilevante laddove al proprietario di strade pubbliche è consentito dare la cd. prova liberatoria, dimostrando cioè di aver adottato tutte le misure idonee a prevenire ed impedire che il bene demaniale presenti per l’utente una situazione di pericolo occulto produttiva di danno a terzi, con lo sforzo diligente adeguato alla natura della cosa e alle circostanze del caso concreto, al fine di fare in sostanza valere la propria mancanza di colpa e, se del caso, il concorso di colpa del danneggiato.

[10] Sotto tale profilo rilevante si appalesa il passo motivazionale della sentenza della Cassazione n. 15383 depositata il 6 luglio 2006 (est. Segreto, con evidente revirement rispetto a quanto già espresso dal medesimo estensore in Cass., primo dicembre 2004, n. 22592), secondo cui: figura sintomatica della possibilità dell’effettivo controllo di una strada del demanio stradale comunale è che la stessa si trovi all’in- terno della perimetrazione del centro abitato (L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41 quinquies; come modificato dalla L. 6 agosto 1967, n. 765, art. 17; D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 9; D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 4). Infatti la localizzazione della strada all’interno di tale perimetro, dotato di una serie di altre opere di urbanizzazione e, più in generale, di pubblici servizi che direttamente o indirettamente sono sottoposti ad attività di controllo e vigilanza costante da parte del Comune, denotano la possibilità di un effettivo controllo e vigilanza della zona, per cui sarebbe arduo ritenere che eguale attività risulti oggettivamente impossibile in relazione al bene stradale.

[11] Cass. 23 luglio 2003, n. 11446; Cass. 20 novembre 1998, n. 11749; Cass. 22 aprile 1998, n. 4070; Cass. 21 maggio 1996, n. 4673; Cass. 27 gennaio 1988, n. 723; Cass. 21 gennaio 1987, n. 526; Cass. 3 giugno 1982; n. 3392; Cass. 14 ottobre 1972, n. 3060 e che si pone nel solco già tracciato dalle sostanzialmente coevi Cass. 20 febbraio 2006, n. 3651; Cass. 14 marzo 2006, n. 5445.

[12] In taluni arresti (ex multis, Cass. 27 marzo 2007, n. 7403) si precisa che il Comune è obbligato a custodire le strade, con la conse- guenza che è responsabile dei danni cagionati alle persone e cose, nei limiti in cui non vi sia l’impossibilità di governo del territorio. L’obbligo di custodia sussiste se vi è il potere di controllare la cosa; il potere di modificare la situazione di pericolo insita nella cosa o che in essa si è determinata; il potere di escludere qualsiasi terzo dall’ingerenza sulla cosa nel momento in cui si è prodotto il danno. Ovvia- mente, se anche il danneggiato ha avuto un ruolo causale nella determinazione dell’evento dannoso troverà applicazione l’art. 1227 c.c..

[13] ANNUNZIATA, Op. ult. cit., 367. (14) Cass., 1 ottobre 2004, n. 19653.

[14] Sprovieri, Il danno derivante dalla omessa manutenzione della rete stradale pubblica da parte del custode, in Giur. It, 2012, 2510 ss.

[15] Auspicio che sembra essere stato raccolto da Cass. 6 giugno 2008, n. 15042, che afferma «Le peculiarità vanno individuate non solo e non tanto nell’estensione territoriale del bene e nelle concrete possibilità di vigilanza su si esso e sul comportamento degli utenti, di cui alle citate massime giurisprudenziali, quanto piuttosto nella natura e nella tipologia delle cause che abbiano provocato il danno: secondo che esse siano intrinseche alla struttura del bene, sì da costituire fattori di rischio conosciuti o conoscibili a priori dal custode (quali, in materia di strade, l’usura o il dissesto del fondo stradale, la presenza di buche, la segnaletica contraddittoria o ingannevole, ecc.), o che si tratti invece di situazioni di pericolo estemporaneamente create da terzi, non conoscibili né eliminabili con immediatezza, neppure con la più di- ligente attività di manutenzione (perdita d’olio ad opera del veicolo di passaggio; abbandono di vetri rotti, ferri arrugginiti, rifiuti tossici od altri agenti offensivi). Nel primo caso è agevole individuare la responsabilità ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., essendo il custode sicuramente obbligato a controllare lo stato della cosa e a mantenerla in condizioni ottimali di efficienza. Nel secondo caso l’emergere dell’agente dannoso può considerarsi fortuito, quanto meno finché non sia trascorso il tempo ragionevolmente sufficiente perché l’ente gestore acquisisca conoscenza del pericolo venutosi a creare e possa intervenire ad eliminarlo. I principi giurisprudenziali enunciati in precedenza stanno ad indicare, per l’appunto, la necessità di addossare al custode solo i rischi di cui egli possa essere chiamato a rispondere – tenuto conto della natura del bene e della causa del danno — sulla base dei doveri di sorveglianza e di manutenzione razionalmente esigibili, con riferimento a criteri di corretta e diligente gestione. Sotto il profilo sistematico la suddetta selezione dei. rischi va compiuta — più che delimitando in astratto l’applicabilità dell’art. 2051 cod. civ. in relazione al carattere demaniale del bene — tramite una più ampia ed elastica applicazione della nozione di caso fortuito. Con riguardo ai beni demaniali, cioè, si presenterà presumibilmente più spesso l’occasione di qualificare come fortuito il fattore di pericolo creato occasionalmente da terzi, che abbia esplicato le sue potenzialità offensive prima che fosse ragionevolmente esigibile l’intervento riparatore dell’ente custode. L’impostazione risulta in linea, fra l’altro, con il principio giurisprudenziale sopra richiamato, per cui l’onere di fornire la prova delle circostanze idonee ad esimere dalla responsabilità di cui all’art. 2051 cod. civ. grava sul l’ente pubblico (Cass. civ., Sez. 3, 1 ottobre 2004 n. 19653). Tale infatti è il principio in vigore con riguardo alla prova del caso fortuito. Nel caso di specie, la causa dell’incidente occorso alla B. è indubbiamente ravvisabile in un difetto strutturale della strada di proprietà del Comune di Roma — consistente nel disassamento del fondo stradale difetto integrante un vizio costruttivo, indipendente dalle altrui modalità di uso, di cui l’ente territoriale non poteva ignorare l’esistenza e che avrebbe dovuto eliminare». Nei medesimi termini si pone Cass., 25 luglio 2008, n. 20427, secondo cui:»agli enti pubblici proprietari di strade aperte al pubblico transito in linea generale, è applicabile l’art. 2051 c.c., in riferimento alle situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura o alle pertinenze della strada, essendo peraltro configurabile il caso fortuito in relazione a quelle provocate dagli stessi utenti, ovvero da una repentina e non specifica- mente prevedibile alterazione dello stato della cosa che, nonostante l’attività di controllo e la diligenza impiegata allo scopo di garantire un intervento tempestivo, non possa essere rimossa o segnalata, per difetto del tempo strettamente necessario a provvedere (Cass. 29 marzo 2007, n. 7763. Analogamente, Cass. 2 febbraio 2007, n. 2308). In altri termini va quindi superata la giurisprudenza di questa Corte che — sul presupposto che l’art. 2051 c.c. prevede una presunzione di responsabilità del custode — afferma che l’art. 2051 c.c. è applicabile nei confronti della P.A. per le categorie di beni demaniali quali le strade pubbliche solamente quando, per le ridotte dimensioni, ne è possi- bile un efficace controllo ed una costante vigilanza da parte della P.A., tale da impedire l’insorgenza di cause di pericolo per gli utenti (Cass. 26 settembre 2006, n. 20827; Cass. 12 luglio 2006, n. 15779; Cass. 6 luglio 2006, n. 15383)».

[17] Così, ad esempio, la S.C. (Cass. 4 ottobre 2013 n. 22755) ha affermato la responsabilità ex art. 2043 c.c. della P.A. in un caso di danni da incendio propagatosi dalla sede stradale: l’ente proprietario di una strada aperta al pubblico transito ha l’obbligo di provvedere alla relativa manutenzione (artt. 16 e 28 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F; art. 14 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; per i Comuni, art. 5 del r.d. 15 novembre 1923, n. 2506) nonché di prevenire e, se del caso, segnalare qualsiasi situazione di pericolo o di insidia ineren- te non solo alla sede stradale, ma anche alla zona non asfaltata sussistente ai limiti della medesima, posta a livello tra i margini della carreggiata e i limiti della sede stradale («banchina»), tenuto conto che essa fa parte della struttura della strada, e che la relativa utilizzabilità, anche per sole manovre saltuarie di breve durata, comporta esigenze di sicurezza e prevenzione analoghe a quelle che valgono per la carreggiata (nella specie la S.C. ha ritenuto responsabile l’ANAS di un incendio che si era propagato dall’erba secca falciata e accumulata su una banchina stradale e non asportata). Anche Cass., 19 giugno 2013, n. 15302 ha dal canto suo affermato che, in materia di circolazione stradale, ai fini dell’accertamento della responsabilità del proprietario o dell’ente gestore della strada, a fronte di compor- tamenti anomali dell’utilizzatore, occorre che l’individuazione delle misure esigibili e la valutazione delle rispettive responsabilità sia condotta sulla base di vari parametri, quali il grado di prevedibilità dei comportamenti temerari o pericolosi, la loro frequenza e la mag- giore o minore facilità di compierli, la natura e la praticabilità delle misure di prevenzione e l’entità degli oneri tecnici, economici e di ogni genere, inerenti alla loro adozione, circostanze queste da valutarsi comparativamente alla gravità dei danni che si possono verificare nel caso in cui tali misure non vengano adottate.

[18] In tali termini Giacalone, La responsabilità del custode ex art. 2051 c.c.: applicazioni nella giurisprudenza di legittimità.

[19] Cfr. in argomento, tra le tante, Cass. n. 2089/2008 e Cass. n. 3980/2003. (20) Cass., 3 ottobre 2013, n. 22585.

[21] Cfr. Cass., 12 luglio 2006, n. 15782.

[22] Cfr. Cass., 20 settembre 2011, n. 19132; Cass., 22 ottobre 2002, n. 14905; Cass., 31 luglio 2002, n. 11356; Cass., 26 giugno 2000, n. 8686; Cass., 24 febbraio 1996, n. 1456. Cfr. anche Cass., 29 agosto 2011, n. 17697 che ha affermato la responsabilità (ex art. 2043 c.c.) del committente in relazione ai danni causati ad un immobile per effetto delle opere di escavazione di una galleria dal predetto commissionate, qualora la convenzione stipulata tra l’ente committente e il concessionario-appaltatore preveda che l’attività di progettazione sia controllata e vigilata dall’ente committente e che a quest’ultimo facciano capo ampi poteri di verifica e di redazione degli elaborati progettuali, con condivisione, quindi, dell’errore progettuale che (come nella specie) sia posto alla base del danno procurato nella esecuzione dell’opera commissionata.

[23] Cfr. Cass., 22 febbraio 2008, n. 4591. Nella specie, la Suprema Corte ha cassato la sentenza impugnata con cui era stata esclusa la corresponsabilità della pubblica amministrazione per i danni conseguenti al furto in un appartamento, agevolato dall’omessa vigilanza di ponteggi posti a servizio delle opere da svolgersi su un attiguo edificio comunale: in particolare, si è osservato che occorreva necessaria- mente valutare che la realizzazione di ampi ponteggi posti a servizio delle opere da svolgersi sull’edificio comunale, con restrizione della pubblica via, formazione di tunnel di passaggio ed appoggi su edifici privati, non potevano sfuggire al potere d’autorizzazione e di controllo dell’amministrazione municipale.

Considerazione, questa, che doveva condurre a valutare l’eventuale corresponsabilità della p.a. nella realizzazione e nella manutenzione dei ponteggi.

[24] Cfr. Cass., 25 giugno 2013, n. 15882; Cass., 16 maggio 2008, n. 12425; Cass., 6 luglio 2006, n. 15383.

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