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Rispetto delle distanze e concessione edilizia: giudice competente

22 Luglio 2022
Rispetto delle distanze e concessione edilizia: giudice competente

Giudice ordinario o amministrativo in caso di violazione delle norme sulle distanze tra costruzioni confinanti, se occorre valutare una concessione edilizia?

Tra i proprietari di due immobili potrebbe sorgere una lite in merito alle distanze tra costruzioni o al rispetto dei confini, perchè, per esempio, uno dei due ha costruito in aderenza all’edificio vicino o ha invaso il terreno di proprietà altrui.  Oltre alla violazione delle norme di diritto privato che disciplinano le distanze minime tra edifici e il rispetto dei confini, possono entrare in gioco  contestazioni di carattere amministrativo e urbanistico, come quelle relative alla concessione edilizia. In tali ipotesi, si pone il problema di individuare il giudice competente ad esaminare la controversia e, più precisamente, determinare se la causa rientra nella giurisdizione del giudice ordinario o del giudice amministrativo.

La giurisprudenza, sia di merito che di legittimità, ha fornito importanti chiarimenti riguardo al giudice competente in caso di mancato rispetto delle distanze e concessione edilizia.

Liti su distanze e confini: qual è il giudice competente 

La giurisprudenza ha elaborato un determinato criterio per distinguere tra la giurisdizione ordinaria e quella amministrativa in materia di distanze tra costruzioni, confini e titoli edilizi: le parti in causa.

Se la lite è tra privati e riguarda esclusivamente la violazione di norme che prescrivano distanze tra le costruzioni o rispetto di confini, la competenza è del giudice ordinario. In tali casi, la parte interessata si rivolge, infatti, al giudice per ottenere una tutela risarcitoria (danno patrimoniale e/o non patrimoniale derivante dalla violazione delle distanze o dei confini), una tutela inibitoria (per impedire la costruzione o la realizzazione di opere che violano le distanze o i confini) oppure un provvedimento di condanna alla demolizione del manufatto realizzato in violazione delle norme civilistiche sulle distanze tra costruzioni.

Secondo le Sezioni Unite della Cassazione [1], le controversie tra proprietari, relative alla violazione delle distanze legali tra le costruzioni o rispetto ai confini, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di cause tra privati, anche quando la violazione denunciata riguardi una costruzione realizzata in conformità ad una concessione edilizia (eventualmente) illegittima. Il giudice ordinario, cui spetta la giurisdizione vertendosi in tema di violazione di diritti soggettivi, può accertare incidentalmente l’illegittimità della concessione edilizia e disapplicare l’atto (ma mai annullarlo).

Quando, in una controversia tra privati, il giudice ordinario deve vagliare aspetti di pubblico interesse o possa trovarsi a scrutinare la legittimità di provvedimenti amministrativi, occorre tener conto dei limiti interni posti dall’ordinamento e cioè del divieto di annullare, modificare o revocare il provvedimento amministrativo.

Invece, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, solo quando la controversia sia insorta tra il privato e la Pubblica Amministrazione, per avere il primo impugnato la  concessione edilizia al fine di ottenerne l’annullamento nei confronti della seconda.

Inoltre, non è possibile rivolgersi al giudice amministrativo per richiedere esclusivamente il risarcimento del danno, se non si impugna il provvedimento amministrativo reputato illegittimo. Il danno deve, infatti, essere è conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità del provvedimento impugnato. Il risarcimento del danno ingiusto non è una materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma solo uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto al giudizio sulla legittimità dell’atto adottato dalla Pubblica Amministrazione.

Un caso pratico: contestazione della veranda del vicino

La Cassazione [2] è stata chiamata ad individuare il giudice competente in una lite tra confinanti, in cui era stata chiesta al giudice ordinario la demolizione di una veranda, benché il proprietario avesse ottenuto la concessione edilizia per l’ampliamento della sua proprietà. Quest’ultimo, sosteneva che la controparte avrebbe dovuto impugnare la concessione edilizia in commento davanti, al giudice amministrativo, .

In tale occasione la Suprema Corte ha ricordato che l’esistenza della concessione edilizia non implica anche il rispetto delle norme civilistiche, ma solo di quelle urbanistiche e, quindi, dei rapporti con l’amministrazione. Difatti, ogni concessione edilizia è rilasciata con salvezza dei “diritti dei terzi”. Nell’ipotesi, pertanto, in cui vi sia – nonostante il rispetto del titolo edilizio – la violazione dei diritti di un confinante, la controversia tra questi dovrà essere decisa secondo le normali regole del codice civile, a prescindere dall’esistenza della concessione edilizia.

Inoltre, costituisce principio consolidato della giurisprudenza di legittimità che le controversie tra proprietari di fabbricati vicini relative all’osservanza di norme che prescrivono distanze tra le costruzioni o rispetto ai confini appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, senza che incida l’eventuale rilascio della concezione edilizia, la cui legittimità può essere valutata, in via incidentale dal giudice ordinario, attraverso l’esercizio del potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo.

Si ricorre, invece, al giudice amministrativo quando si chiede l’annullamento della licenza, concessione o permesso di costruire (venendo così valutata la legittimità dell’esercizio del potere da parte della PA), ma ciò non può impedire l’esercizio dell’azione davanti al giudice civile intrapresa dal vicino per far rispettare la normativa in tema di distanze, siano esse previste dal codice civile o dagli strumenti urbanistici.

In sintesi, dunque, spetta al giudice ordinario la competenza sulle controversie tra proprietari di fabbricati vicini relative all’osservanza di norme sulle distanze tra le costruzioni o rispetto dei confini: e ciò anche se, in ballo, c’è l’eventuale rilascio di una concessione edilizia; infatti il giudice ordinario può decidere, in via incidentale, della legittimità della stessa grazie al suo potere di disapplicare il provvedimento amministrativo.


note

[1] Cass. civ. Sez. Unite ord. n. 21578 del 19.10.2011.

[2] Cass. sent. n. 21119/15 del 19.10.2015.

Corte di Cassazione, sez. II Civile, sentenza 7 luglio – 19 ottobre 2015, n. 21119
Presidente Piccialli – Relatore D’Ascola

Svolgimento del processo

1) Le parti sono proprietarie di villette a schiera confinanti, poste all’interno di un complesso condominiale.
Ogni villetta ha due ingressi: uno con portico e l’altro attraverso una veranda che dal giardino immette al piano rialzato. Ogni lato portico è prospiciente al lato veranda della villetta vicina. La distanza tra il confine e la veranda è di tre metri; tra il confine e la parete sinistra lato veranda è di cinque metri, perché la veranda sporge per due metri di profondità.
La controversia è sorta nel novembre 1989 perché gli odierni ricorrenti C. , previa autorizzazione amministrativa, hanno modificato la loro veranda portandola a m. 1,50 dal confine.
I signori L.T. – D.R. hanno agito a difesa delle distanze previste dal Regolamento edilizio comunale e dell’aspetto architettonico tutelato dal regolamento condominiale.
P.M.T. , nella qualità di rappresentante legale della minore Po.An. ha spiegato intervento autonomo chiedendo anch’essa la demolizione dell’opera.
Il tribunale di Foggia ha respinto la domanda.
1.1) La Corte di appello con sentenza 11 marzo 2008 ha accolto il gravame dei T. e ha condannato i C. alla demolizione “del nuovo vano realizzato in sostituzione della piccola veranda preesistente”, oltre che al risarcimento dei danni da liquidare separatamente.
La Corte di appello ha ritenuto che il nuovo manufatto non sia una costruzione accessoria, ma un ampliamento dell’abitazione (per circa 21,50 mq) adibito a cucina, inglobante lo spazio prima occupato dalla veranda, previa demolizione parziale della muratura perimetrale.
Ha inoltre ritenuto che siano vigenti regole che prescrivono distanze dai confini di m. 8; che eventuali deroghe accordate in sede di lottizzazione non valevano a giustificare nuove costruzioni, soggette alla normativa in quel momento applicabile; che violazione vi sarebbe stata anche ove si fosse considerata la modifica della veranda quale costruzione accessoria; che le misure dovevano essere prese a partire dal porticato della casa T. quale parte più sporgente della costruzione.
1.2) I C. hanno proposto 5 motivi di ricorso per cassazione, notificato il 21 aprile 2009 e resistito da controricorso, con ricorso incidentale relativo alle spese.
All’udienza del 18 novembre 2014, in vista della quale parte ricorrente aveva depositato memoria, è stata disposta integrazione del contraddittorio nei confronti di Po.An. . Eseguito l’adempimento, la causa è stata nuovamente posta in decisione.

Motivi della decisione

2) Preliminarmente va dato atto che il contraddittorio è stato ritualmente formato nei confronti degli eredi di D.R. R., deceduta nel corso del giudizio di appello senza che l’evento venisse dichiarato.
In tal caso è ammissibile la notificazione dell’impugnazione presso il difensore costituito nel giudizio di appello, ai sensi dell’art. 330, primo comma, cod. proc. civ., senza che rilevi la conoscenza “aliunde” di uno degli eventi previsti dall’art. 299 cod. proc. civ. da parte del notificante (così SU 15295/14).
3) Con il primo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione dell’art. 873 e vizi di motivazione.
Muovendo dalla premessa che il Comune aveva autorizzato la realizzazione del complesso edilizio secondo un piano di lottizzazione con disposizione planovolumetrica derogatoria delle norme del regolamento edilizio, il ricorso sostiene che le costruzioni accessorie o le modifiche delle costruzioni iniziali dovrebbero essere assoggettate alle disposizioni in tema di distanze previste dal codice civile, in ossequio alla disposizione planovolumerica, che non era stata integrata da norme specifiche comunali.
Contesta pertanto che possa essere applicato il regolamento edilizio della zona semintensiva e sostiene che l’ampliamento della precedente veranda non mutava la natura accessoria dell’iniziale manufatto, da sottoporre al regime agevolato previsto per le costruzioni accessorie.
La censura non è fondata.
La previsioni contenute in un piano di lottizzazione e nei progetti esecutivi ad esso allegati con le quali si deroga alle distanze legali tra le costruzioni, danno luogo alla costituzione di diritti rispettivamente a favore e contro ciascuno dei lotti del comprensorio e ne vincolano gli acquirenti.
La deroga approvata dall’ente locale si regge in quanto siano rispettati quegli equilibri volumetrici che sono oggetto di esame e di esplicita considerazione, nei limiti assentiti con il piano di lottizzazione, che trova giustificazione nell’equilibrio delle varie posizioni tra loro e nella complessiva armonia del complesso edilizio.
Una modifica individuale soggettiva non può pertanto giovarsi di quello ius singulare che è stato concepito e varato solo in relazione alla imprescindibile condizione di reciprocità e alla accettabilità della deroga in ragione della complessiva valutazione dell’edificazione assentita
 (cfr Cass. 5104/09).
Non è consentito pertanto ampliare singoli fabbricati, in epoca successiva alla costruzione del complesso approvato con il piano di lottizzazione, valendosi di regole derogatorie che trovavano fonte e legittimazione solo a condizione del rispetto delle volumetrie preesistenti.
La variazione rispetto alle originarie dimensioni dell’edificio, e, in particolare, aumenti della volumetria danno luogo, infatti, all’ipotesi di “nuova costruzione”, come tale sottoposta alla disciplina in tema di distanze vigente al momento della medesima (si veda su quest’ultimo punto Cass. 21578/11; 74/11).
4) Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 873 sotto altro profilo.
Parte ricorrente espone che essa aveva ottenuto concessione edilizia per la realizzazione dell’ampliamento della preesistente veranda e che il terzo aveva l’onere di impugnare davanti al giudice amministrativo la concessione edilizia, senza potere altrimenti invocare tutela volta a disapplicare l’atto concessorio.
La doglianza è manifestamente infondata.
È ius receptum che le controversie tra proprietari di fabbricati vicini relative all’osservanza di norme che prescrivono distanze tra le costruzioni o rispetto ai confini appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, senza che rilevi l’avvenuto rilascio del titolo abilitativo all’attività costruttiva, la cui legittimità può essere valutata “incidenter tantum” dal giudice ordinario attraverso l’esercizio del potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo (SU 13673/14).
Inoltre ogni concessione edilizia è rilasciata con salvezza dei diritti dei terzi (Cass. 19650/13; 11404/98).
Il ruolo del giudice amministrativo, investito della domanda di annullamento della licenza, concessione o permesso di costruire (rilasciati con salvezza dei diritti dei terzi), ha ad oggetto il controllo di legittimità dell’esercizio del potere da parte della P.A. ovvero concerne esclusivamente il profilo pubblicistico relativo al rapporto fra il privato e la P.A. (Cass. 9869/15), ma non può impedire l’esercizio della azione civilistica intrapresa dal vicino per far rispettare la normativa in tema di distanze, che siano queste previste dal codice civile o dagli strumenti urbanistici.
Per il differente ordine in cui le azioni si muovono, essa non è subordinata all’annullamento dell’atto concessorio.
5) Infondato è anche il terzo motivo, con cui i ricorrenti lamentano violazione dell’art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia in ordine alla eccezione di inammissibilità dell’appello per difetto di specificità.
La censura è infondata sotto ogni profilo.
In primo luogo va rilevato che la sentenza impugnata da conto in narrativa (pag. 3) dell’eccezione di inammissibilità dell’appello.
È vero che essa non dedica uno specifico passaggio della motivazione al rigetto di tale eccezione, ma non per questo può parlarsi di omessa pronuncia, giacché l’esame dei motivi di appello dava conto implicitamente della loro puntualità, specificità e congruenza.
È poi lo stesso atto di appello, riportato in ricorso, a smentire il vizio lamentato. Secondo il ricorrente, le controparti non avrebbero svolto un appello idoneo a contrastare le ragioni della sentenza di primo grado, perché si erano limitate a indicare le statuizioni impugnate e ad invocare la relazione di uno dei consulenti avvicendatisi in corso di causa.
È già questa una riprova della specificità del gravame: è infatti palese sia la puntualità del riferimento alla fattispecie, sia la congruità del rinvio ad una fonte, la consulenza tecnica di ufficio, la quale sosteneva una tesi non accolta in primo grado, che per sua configurazione era tale da contrapporsi criticamente alla sentenza censurata.
Senza inutili ripetizioni e orpelli, un atto di impugnazione può ben essere confezionato, come nella specie, mediante richiami concisi e pertinenti ad una risultanza processuale che è disposizione del giudice.
6) Il quarto motivo denuncia insufficiente e contraddittoria motivazione, nonché violazione e falsa applicazione dell’art. 873 c.c..
Il ricorso sostiene che le modifiche della veranda realizzate dai signori C. non alterano la natura accessoria della costruzione, con la conseguenza che sarebbero applicabili le norme regolamentari di cui agli articoli 37 e 44 del Regolamento e non gli artt. 25 e 37.
La censura, che in buona parte trova risposta nella motivazione resa a proposito del primo motivo, è infondata. Essa parte dal presupposto, riassunto nel quesito, che l’ampliamento non abbia dato luogo a modifica della sagoma e della struttura del corpo di fabbrica.
Questa circostanza però è smentita in modo inoppugnabile dalla sentenza di appello.
Con rilievo inappuntabile, la Corte ha esposto che è stato realizzato un vero e proprio nuovo vano di ben 21,50 mq, che è andato a sostituirsi alla preesistente veranda di metri 2,0 x 3,0 (ricorso pag 26 prima riga).
Alla luce di questo elemento, e degli altri particolari esposti in sentenza, è palesemente priva di pregio la tesi che vuole negare una modifica della sagoma del fabbricato e che reputa configurabile la natura accessoria e non strutturale del vano.
7) Il quinto motivo lamenta “ultrapetizione e violazione delle regole sul giudicato” con riguardo alla natura di costruzione accessoria della veranda che era stata affermata dal tribunale e che sarebbe stata spontaneamente negata dalla Corte di appello. Parte ricorrente deduce che nessuna specifica censura era stata svolta da parte L.T. nei confronti di tale passaggio della sentenza.
È sufficiente leggere pag. 22 del ricorso per smentire tale circostanza.
Ivi, alle righe 15 e 16, è riportato (lo si legge in carattere corsivo riportato testualmente da pag. 20 a pag 24 del ricorso) il punto in cui gli appellanti negavano che il vano fosse un “mero accessorio” e lo qualificavano “vero e proprio corpo di fabbrica”.
È da dire peraltro che la stessa tesi circa le distanze invocate inequivocabilmente conduceva in tal senso.
8) Fondato è il ricorso incidentale, che lamenta la mancata liquidazione in favore dei C. delle spese di lite relative al primo grado di giudizio.
In effetti la Corte di appello, nell’accogliere il gravame, si è limitata a liquidare le spese di secondo grado, senza avvedersi che la decisione di primo grado aveva compensato le spese di giudizio.
Essa doveva essere rivista alla luce della richiesta di riforma della sentenza impugnata e di “pagamento delle spese del doppio grado di giudizio” (appello pag. 14).
L’accoglimento della censura consente alla Corte di Cassazione di provvederà sulla liquidazione delle spese di primo grado, che seguono la soccombenza e che, avuto riguardo alla notula e ai valori ritenuti congrui, ammonteranno a Euro 6.800,00 (seimilaottocento), di cui 2.000 per onorari, oltre accessori. Va disposta la condanna di parte ricorrente alla refusione delle spese di questo grado di giudizio, liquidate in dispositivo, in relazione al valore della controversia.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale.

Accoglie il ricorso incidentale e pronunciando nel merito condanna gli appellati C. e P. al pagamento delle spese di primo grado che liquida in Euro 6.800,00 (seimilaottocento).

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite liquidate in Euro 3.000 per compenso, 200 per esborsi, oltre accessori di legge e rimborso delle spese generali.


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3 Commenti

  1. Nelle zone sismiche è prevista una normativa particolare che regola la distanza minima tra costruzioni contigue, che si fronteggiano. La distanza tra le costruzioni, che viene stabilita sulla base di specifici calcoli, deve essere tale da evitare fenomeni di martellamento, ossia di urto tra le strutture vicine. Per verificare il rispetto delle distanze, si considerano non significative quelle sporgenze della costruzione con funzione solo ornamentale, di rifinitura o accessoria di limitata entità (come mensole, cornicioni, grondaie e simili). Vanno invece calcolate nel computo della distanza minima le sporgenze come scale, terrazze, balconi e corpi avanzati.

  2. Il muro di divisione che separa edifici, giardini, cortili e campi – ovviamente se di proprietari diversi – si presume (salvo prova contraria) di proprietà comune a entrambi i confinanti. Pertanto le eventuali spese per le riparazioni dovranno essere divise a metà tra i due comproprietari.

  3. Tizio e Caio sono proprietari di due fondi confinanti. Tizio comincia ad edificare la propria abitazione ad un metro e mezzo dal confine; Caio, che comincia i lavori un anno dopo, per poter rispettare la distanza minima di tre metri dalla costruzione edificanda di Tizio, dovrà costruire a sua volta a non meno di un metro e mezzo dal confine (1,5 m. + 1,5 m. a cui aveva edificato Tizio = 3 m.).

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