Professionisti Autocertificazioni e accertamento d’ufficio

Professionisti Pubblicato il 11 novembre 2015

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La semplificazione delle documentazioni amministrative, le certificazioni, il sistema delle autocertificazioni e l’accertamento d’ufficio.

L’accertamento d’ufficio: nozione

L’accertamento d’ufficio rappresenta uno degli strumenti di semplificazione della documentazione amministrativa di più ampia diffusione, mediante il quale l’amministrazione procedente provvede direttamente ad acquisire le certezze giuridiche di cui abbisogna presso l’amministrazione certificante.

Va subito precisato che per «amministrazioni procedenti» si intendono «le amministrazioni e, nei rapporti con l’utenza, i gestori di pubblici servizi che ricevono le dichiarazioni sostitutive o provvedono agli accertamenti d’ufficio», mentre per «amministrazioni certificanti» si intendono i gestori di pubblici servizi che detengono nei propri archivi le informazioni e i dati contenuti nelle dichiarazioni sostitutive o richiesti direttamente dalle amministrazioni procedenti (cfr. l’art. 1 D.P.R. 445/2000).

Limiti 

L’accertamento di ufficio è stato introdotto per la prima volta tra i modi di gestione delle certezze pubbliche dall’art. 10 della L. 15/1968, ma è stato ampliato, nella sua portata, dall’art. 18 della L. 241/1990, il quale impone, come già detto, alle amministrazioni pubbliche l’adozione di misure organizzative (che possono consistere anche semplicemente nel predisporre della opportuna modulistica) in attuazione delle disposizioni delle norme concernenti la documentazione amministrativa.

La portata di tali disposizioni è notevole, in quanto con esse vengono semplificati moltissimo — fino ad essere eliminati — gli adempimenti di cui il cittadino deve farsi carico.

Nonostante queste evidenti potenzialità, il ricorso all’accertamento d’ufficio non è stato spesso praticato per diversi motivi:

—  la scarsa abitudine delle amministrazioni a dialogare tra di loro;

—  l’insufficiente chiarezza in merito a chi dovesse farsi carico dei costi relativi al rilascio del certificato. Infatti, di fronte a tale incertezza, sia le amministrazioni procedenti che le amministrazioni certificanti hanno preferito rinunciare allo scambio diretto, continuando ad affidarsi alla più collaudata procedura di scambio tramite il cittadino, sulla cui soggezione all’obbligo di pagamento di tali diritti non ci sono mai stati dubbi;

—  la necessità di contemperare l’istituto dell’accertamento d’ufficio con le norme poste a tutela della riservatezza.

Infatti, non c’è dubbio che lo scambio di informazioni relative a stati, qualità personali e fatti relativi ai cittadini, che viene operato tra amministrazione certificante ed amministrazione procedente, rappresenta un’operazione di trattamento di dati personali, che come tale deve svolgersi nel rispetto delle condizioni previste dalla normativa sulla privacy. Ciò ha sollevato dei dubbi in molte amministrazioni sulla effettiva possibilità di comunicare alle amministrazioni procedenti i dati richiesti, frapponendo così un ulteriore ostacolo all’utilizzo dell’accertamento d’ufficio nel sistema di circolazione delle certezze pubbliche (Bombardelli).

Vi sono, poi, ulteriori limiti all’acquisizione o accertamento d’ufficio, di ordine oggettivo, che non devono essere sottovalutati:

— il primo è che le amministrazioni pubbliche presso cui procedere all’acquisizione o all’accertamento d’ufficio debbano appartenere all’ordinamento giuridico italiano;

— il secondo è che si tratti di amministrazioni pubbliche.

In particolare, sotto il primo aspetto deve considerarsi come l’obbligo di acquisizione o di accertamento di ufficio posto in capo all’amministrazione procedente (e, all’interno della sua organizzazione, al responsabile del procedimento) richieda, per poter avere un significato concreto, che sussista un obbligo ad esso sinallagmatico corrispondente, ossia quello dell’obbligo dell’amministrazione, procedente o diversa dalla procedente, di dare riscontro alle richieste di acquisizione o di accertamento di ufficio che vengano rivolte. Non vi è, quindi, solo l’obbligo posto in capo al responsabile del procedimento, ma altresì l’obbligo, dal primo derivante dell’amministrazione di corrispondere a tale richiesta in adempimento. Sussistendo questo duplice obbligo (c’è chi dice che sono due facce del medesimo obbligo), esso non può che operare se non quando le amministrazioni, sui due versanti considerati, siano amministrazioni pubbliche italiane, dal momento che una norma nazionale non assolve ad un ruolo normativo al di fuori dell’ordinamento giuridico (Scolaro).

L’accertamento d’ufficio nell’art. 18 L. 241/1990

Il comma 2 dell’art. 18 L. 241/1990 (nella formulazione introdotta dall’art. 3, comma 6octies, D.L. 35/2005, conv. con mod. dalla L. 80/2005) prevede che l’amministrazione acquisisca d’ufficio la documentazione attestante atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessaria per l’istruttoria del procedimento, sia quanto tale documentazione sia in possesso della stessa amministrazione procedente, sia quando essa sia detenuta istituzionalmente da altre pubbliche amministrazioni, restando all’interessato il solo onere di fornire gli elementi necessari per la relativa ricerca.

La precedente formulazione dell’articolo, invece, prevedeva che «Qualora l’interessato dichiari che fatti, stati e qualità sono attestati in documenti già in possesso della stessa amministrazione procedente o di altra pubblica amministrazione, il responsabile del procedimento provvede d’ufficio all’acquisizione dei documenti stessi o di copia di essi».

Autorevole dottrina ha osservato che la norma trasforma in dovere del responsabile del procedimento (avente ad oggetto l’acquisizione d’ufficio dei documenti) quello che in precedenza (ai sensi dell’art. 10 L. 15/1968) era strutturato come divieto di richiedere atti e certificati concernenti fatti, stati e qualità che risultano attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione o che essa è tenuta a certificare.

La norma, quindi, trasferisce definitivamente, in determinate ipotesi, l’onere di acquisizione dal privato all’amministrazione procedente.

Va precisato che l’art. 18, comma 2 comporta l’abrogazione implicita per incompatibilità delle precedenti disposizioni improntate a criteri diversi e ad un diverso rapporto tra cittadini ed amministrazione.

L’applicazione della norma ed, in particolare, la sussistenza dell’obbligo del responsabile del procedimento di acquisire la documentazione o la certificazione necessaria in entrambe le ipotesi considerate (fatti, stati e qualità attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione procedente o di altra) è comunque basata sul presupposto comune che l’interessato renda la relativa dichiarazione o si faccia parte diligente nell’indicare gli elementi necessari per la richiesta di documenti.

Il processo di semplificazione viene completato dal comma 3 dell’articolo in esame, il quale introduce l’ulteriore principio seconod cui vanno accertati di ufficio i fatti, gli stati e le qualità che la stessa amministrazione procedente o altra pubblica amministrazione sia tenuta a certificare (così Bottiglieri).

L’accertamento d’ufficio nelle previsioni del Testo Unico della documentazione amministrativa

Nonostante le iniziali difficoltà precedentemente esposte, il D.P.R. 445/2000 ha ripreso integralmente le previsioni in materia di accertamento d’ufficio della normativa previgente e gli ha attribuito un ruolo fondamentale nell’ambito della propria complessiva strategia di semplificazione della documentazione amministrativa, rendendone più agevole il ricorso e rafforzandone l’efficacia.

La previsione di riferimento è costituita dall’art. 43 D.P.R. 445/2000, come ripetutamente novellato (in ultimo dal D.L. 69/2013, conv. in L. 98/2013, cd. «decreto fare»).

In particolare, al comma 1 viene previsto che le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi sono tenuti ad acquisire d’ufficio le informazioni oggetto delle dichiarazioni sostitutive (di certificazione e di atto di notorietà), nonchè tutti i dati e i documenti che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni, ovvero ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall’interessato.

Per attivare il suddetto accertamento d’ufficio, il cittadino deve semplicemente dare indicazione all’amministrazione «degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti (…)».

In tal senso, l’indicazione degli estremi del documento è da considerare come indicazione del tipo di documento richiesto e non certo come indicazione degli elementi formali tipici dell’intestazione dell’atto amministrativo (es. data, numero di protocollo), di cui naturalmente non si potrebbe pretendere la conoscenza da parte dell’interessato.

Il Testo Unico non si limita a confermare il ruolo dell’accertamento d’ufficio come strumento di semplificazione dell’attività amministrativa, ma si preoccupa anche di superare gli ostacoli che si sono frapposti al pieno utilizzo di questo strumento: da un lato, infatti, è prevista la consultazione diretta, da parte di una P.A. o di un gestore di pubblico servizio, degli archivi dell’amministrazione certificante (finalizzata all’accertamento d’ufficio di stati, qualità e fatti oppure al contrario delle dichiarazioni sostitutive); dall’altro lato, ancora, è stabilito che l’acquisizione d’ufficio da parte della P.A. procedente è operata esclusivamente per via telematica.

Il Testo Unico non individua espressamente la mancata risposta alla richiesta di accertamento d’ufficio, come ipotesi di violazione dei doveri di ufficio. Tuttavia, l’art. 43, ai commi 4 e 5, individua, comunque, come obbligatorio per l’amministrazione certificante dare riscontro alla richiesta di accertamento d’ufficio dell’amministrazione procedente, confermando, così, il dovere di comunicazione interna ed esterna delle amministrazioni pubbliche.

Importante è, poi, sottolineare che il D.P.R. 445/2000 prevede la drastica riduzione dei requisiti formali dei documenti da acquisire con l’accertamento d’ufficio e quindi degli adempimenti ad esso necessari. In particolare, per l’acquisizione d’ufficio dei certificati ed in genere della documentazione amministrativa viene confermata ed estesa la possibilità di utilizzo del fax e degli strumenti telematici, con piena equivalenza tra il fax e il documento originale (cfr. art. 43, comma 6 del Testo Unico). Inoltre viene confermato che l’acquisizione diretta delle certezze pubbliche normalmente contenute nelle certificazioni possa avvenire anche senza la trasmissione in originale di queste ultime tra le due amministrazioni e quindi tramite qualsiasi documento, come ad esempio il fax, idoneo ad assicurare la certezza della sua fonte di provenienza.

In tal modo il Testo Unico precisa che la trasmissione a distanza non ha bisogno di una successiva produzione dell’originale cartaceo, abbattendo un idolo che, come detto, rappresentava uno degli ostacoli più grandi alla semplificazione della semplificazione amministrativa (Bombardelli).

In merito, invece, al secondo problema sopra esposto, ossia quello relativo alla scarsa chiarezza della precedente normativa, su chi dovesse farsi carico dei costi per il rilascio del certificato (es. es. diritti di segreteria, di ricerca o di misura), il Testo Unico sancisce, all’art. 43, comma 4, che la consultazione degli archivi telematici delle amministrazioni certificanti deve avvenire senza oneri a carico delle amministrazioni procedenti. Anche la trasmissione diretta di certificati dall’amministrazione certificante a quella procedente deve avvenire senza oneri per quest’ultima.

La dottrina, infatti, ha precisato che la creazione e la gestione di un archivio di dati rientra nei compiti istituzionali dell’amministrazione certificante che vi provvede impiegando le risorse necessarie, fra cui anche gli strumenti di tipo informatico. Le spese per l’installazione dell’hardware e la creazione e la creazione e la gestione del software necessari per il funzionamento dell’archivio devono essere sostenute a prescindere dal fatto che all’archivio informatico accedano o meno altri soggetti. In relazione ad esse, dunque, non sembra corretto porre degli oneri a carico delle amministrazioni procedenti che accedono all’archivio, nemmeno nella forma della corresponsione di un canone annuo a titolo di rimborso dei costi sostenuti per la realizzazione, l’evoluzione e la manutenzione del software (Bombardelli).

Per quanto riguarda, infine, il problema relativo al contemperamento dell’accertamento d’ufficio con le disposizioni in materia di riservatezza dei dati personali, il Testo Unico recepisce la norma introdotta dalla legge 340/2000, in base alla quale si considera operata per finalità di rilevante interesse pubblico la consultazione diretta, da parte di una pubblica amministrazione o di un gestore di pubblico servizio, degli archivi dell’amministrazione certificante, finalizzata all’accertamento d’ufficio di stati, qualità e fatti ovvero al controllo sulle dichiarazioni sostitutive presentate dai cittadini.

In base a quanto previsto dall’art. 20 D.Lgs. 196/2003 (Codice della privacy), quindi, basta che i soggetti pubblici (dunque, le amministrazioni certificanti) al momento del rilascio dell’autorizzazione prevista dall’art. 43 al comma 2, D.P.R. 445/2000 specifichino quali sono i dati trattabili e le operazioni eseguibili, affinché possano essere in regola con la normativa posta a tutela della privacy.

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