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Ristrutturazione edilizia ed urbanistica e permesso di costruire

18 novembre 2015 | Autore:


> L’esperto Pubblicato il 18 novembre 2015



Interventi negli appartamenti e agli edifici tra Scia, Cil, Cila (comunicazione di inizio lavori asseverata) e permesso di costruire.

 

Ristrutturazione edilizia

L’art. 3, 1° comma – lett. d), del T.U. n. 380/2001 — anche dopo le modifiche apportate dal D.L. 21-6-2013, n. 69 convertito dalla legge 9-8-2013, n. 98 — definisce interventi di ristrutturazione edilizia quelli «rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente.

Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, la eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi e impianti».

La ristrutturazione edilizia non è vincolata, pertanto, al rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’edificio esistente e differisce sia dalla manutenzione straordinaria (che non può comportare alcun aumento della volumetria complessiva dell’edificio, né mutamento della destinazione d’uso) sia dal restauro e risanamento conservativo (che non può modificare in modo sostanziale l’assetto edilizio preesistente e consente soltanto variazioni d’uso «compatibili» con l’edificio conservato).

La stessa attività di ristrutturazione, del resto, può attuarsi attraverso una serie di interventi che, singolarmente considerati, ben potrebbero ricondursi sia agli altri tipi dianzi enunciati sia alla nozione delle opere interne. L’elemento caratterizzante, però, è la connessione finalistica delle opere eseguite, che non devono essere riguardate analiticamente ma valutate nel loro complesso al fine di individuare se esse siano o meno rivolte al recupero edilizio dello spazio attraverso la realizzazione di un edificio in tutto o in parte nuovo (recupero dello spazio che è cosa diversa dal mero recupero architettonico) (In tal senso vedi Cass. pen., sez. III, 19 settembre 2008, n. 35897, Altarazzi, in Riv. giur. edilizia, 2009, I, 346).

L’art. 10, 1° comma – lett. c), del T.U. n. 380/2001, come modificato da ultimo dal D.L. n. 133/2014, assoggetta a permesso di costruire quegli interventi di ristrutturazione edilizia «che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti» ovvero limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A), comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 e successive modificazioni».

L’art. 22, 3° comma – lett. a), dello stesso T.U., come modificato dal D.Lgs. n. 301/2002, prevede, però, che — a scelta dell’interessato — tali interventi possono essere realizzati anche in base a denunzia di inizio attività DIA alternativa al permesso di costruire.

Come verrà più diffusamente esposto nel paragrafo successivo, il T.U. riconduce alla nozione di ristrutturazione edilizia pure gli interventi ricostruttivi, previa integrale demolizione, qualora il risultato finale coincida nella volumetria con l’edificio preesistente.

Gli interventi di ristrutturazione edilizia, anche se soggetti a denuncia di inizio attività ai sensi dell’art. 22, 1° e 2° comma, del D.P.R. n. 380/2001, in orgni caso non possono essere eseguiti su immobili originariamente abusivi (vedi Cass. pen., sez. III, 21 gennaio 2010, n. 8739, Perna, in Cass. pen., 2011, 320).

In giurisprudenza:

—              «In tema di reati edilizi, gli interventi di ristrutturazione edilizia necessitano di permesso di costruire sia nel caso in cui comportino mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico sia nel caso in cui, se eseguiti nei centri storici, comportino il mutamento della destinazione d’uso all’interno di una stessa categoria omogenea; diversamente, se eseguiti fuori dei centri storici, gli stessi sono eseguibili in base a denuncia di inizio attività qualora comportino il mutamento della destinazione d’uso all’interno di una stessa categoria omogenea» (Cass. pen., sez. III, 20 gennaio 2009, n. 9894, Tarallo).

—              «Gli interventi di ristrutturazione edilizia rientranti nell’art. 10, 1° comma, lett. e) D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, anche se eseguiti su manufatti siti in zona agricola, necessitano del preventivo rilascio del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività ai sensi dell’art. 22, 3° comma, lett. a), cit. decreto, comportando la natura agricola dell’area su cui il manufatto insiste esclusivamente l’esonero dal contributo di costruizione, ove ricorrano le condizioni previste dall’art. 17, 3° comma, lett. a) D.P.R. n. 380 del 2001» (Cass. pen., sez. III, 17 giugno 2010, n. 34604, Todaro).

—              Non sono qualificabili interventi di ristrutturazione edilizia quelli che determinano la trasformazione di un edificio rurale in uno residenziale, un aumento significativo di superficie e volumi, la creazione di nuovi vani, la completa alterazione dei caratteri strutturali e architettonici del complesso colonico per effetto della modifica delle aperture dei prospetti, la totale modifica dei tratti distintivi dell’area pertinenziale all’esito di lavori di sbancamento, scavo, livellamento, aggiunta di plurimi elementi di arredo ed altro» (C. Stato, sez. IV, 2 novembre 2009, n. 6784, in Riv. giur. edilizia, 2010, I, 870).

—              «Non è qualificabile mera ristrutturazione l’attività edilizia che abbia determinato una modifica sostanziale delle caratteristiche tipologiche, planivolumetriche e di utilizzazione del fabbricato» (C. Stato, sez. V, 8 marzo 2011, n. 1435).

—              «Le opere edilizie che hanno comportato la sopraelevazione di un nuovo piano non possono considerarsi di ristrutturazione conservativa atteso che, comportando una modifica radicale delle caratteristiche tipologiche del preesistente edificio, vanno necessariamente annoverate nell’ambito della tipologia di nuove costruzioni, per la cui realizzazione è necessario il previo rilascio del permesso di costruire» (C. Stato, sez. IV, 20 luglio 2009, n. 4566).

—              «In tema di reati edilizi, l’apertura di una porta al posto di una preesistente finestra necessita del preventivo rilascio del permesso di costruire, non essendo sufficiente la mera denuncia d’inizio attività poiché si tratta d’intervento edilizio comportante una modifica dei prospetti, in quanto tale non qualificabile come ristrutturazione edilizia «minore» (Cass. pen., sez. III, 4 dicembre 2008, n. 834, Della Monica).

Possono considerarsi tuttora attuali alcune pronunzie della giurisprudenza riferita alla precedente normativa:

—              «Ai sensi dell’art. 31, lett. d), L. 5 agosto 1978, n. 457 si ha ristrutturazione edilizia solo se e in quanto si realizzi una assoluta trasformazione tale da portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente con interventi che comprendano il ripristino e la sostituzione di parti costitutive dell’edificio e l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuove parti costitutive ed impianti, sì da giungere ad un’opera diversa da quella precedente per tipo, caratteristiche, dimensioni e localizzazioni (nella specie si è negato che desse luogo a ristrutturazione, costituendo invece manutenzione straordinaria, la demolizione e ricostruzione di pareti divisorie, la ricostruzione dei pavimenti con rinforzo delle solette, la formazione di servizi igienici, la sostituzione di infissi, l’eliminazione di scale preesistenti e la realizzazione di nuovi vani scala)» (C. Stato, sez. V, 5 luglio 1983, n. 307, in Foro amm., 1983, I, 1587).

—              «La trasformazione di un magazzino in locali abitativi costituisce intervento di ristrutturazione edilizia, ai sensi dell’art. 31 L. 5 agosto 1978, n. 457, e non di manutenzione ordinaria o straordinaria, a nulla rilevando che la sagoma dell’immobile sia rimasta inalterata» (C. Stato, sez. V, 11 aprile 1995, n. 567, in Cons. Stato, 1995, I, 533).

—              «La ristrutturazione comporta la modifica dell’ordine in cui sono disposte le diverse parti che compongono la costruzione: è pertanto evidente che la ristrutturazione è opera edilizia diversa dal consolidamento e dal restauro, giacché con tali interventi, al contrario della ristrutturazione, si lasciano inalterate le strutture anche interne dell’edificio» (Cass. pen., 25 novembre 1981, in Giust. pen., 1982, II, 646).

—              «Mentre gli interventi di restauro si caratterizzano per essere attuati con una serie di opere che non comportano l’alterazione delle caratteristiche edilizie dell’immobile da restaurare e rispettano gli elementi formali e strutturali dell’immobile, gli interventi di ristrutturazione edilizia sono viceversa caratterizzati dalla loro idoneità ad introdurre un quid novi rispetto al precedente assetto dell’edificio: si configura, pertanto, come ristrutturazione edilizia, un intervento comportante la modifica rilevante di tutti i prospetti del fabbricato, nonché la realizzazione sia di una nuova struttura di orizzontale (solette), che di una differente modalità di aerazione dei locali ricavati, ex novo, nel sottotetto e nel piano ammezzato dell’edificio» (T.a.r. Lombardia, sez. II, 23 febbraio 1991, n. 499, in Riv. giur. edilizia, 1991, I, 952).

Fino all’entrata in vigore del D.L. 21-6-2013, n. 69 (convertito dalla legge 9-8-2013, n. 98) la giurisprudenza amministrativa, penale e civile aveva affermato che non costituiva ristrutturazione, ma “nuova costruzione”, la ricostruzione su ruderi, poiché il concetto di ristrutturazione postula necessariamente la preesistenza di un organismo edilizio dotato delle murature perimetrali, strutture orizzontali e copertura (Vedi tra le decisioni meno remote: C. Stato: sez, IV, 13 ottobre 2010, n. 7476; sez. V, 28 maggio 2004, n. 3452; sez. V, 15 aprile 2004, n. 2142, in Riv. giur. edil., 2004, I, 1373. Vedi altresì Cass. pen., sez. III.: 15 aprile 2009, n. 27962, in Riv. giur. edil., 2010, I, 293; 21 ottobre 2008, n. 42521, in Riv. giur. edil., 2009, I, 340; 24 settembre 2008, n. 36542. In tal senso pure Cass. civ., sez. II, 27 ottobre 2009, n. 22688).

L’art. 30 del D.L. n. 69/2013 invece – al fine di favorire la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente ed evitare ulteriore consumo del territorio – ha espressamente ricompreso (modificando in tal senso l’art. 3, comma 1, lett. d, ultimo periodo del T.U. n. 380/2001) tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli volti al ripristino di edifici o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

È stato previsto, però, che – in presenza di vincoli paesaggistici ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 – gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti possono qualificarsi come interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata, oltre alla stessa volumetria, anche la medesima sagoma dell’edificio preesistente.

In giurisprudenza:

—              «Non può farsi rientrare nella nozione di ristrutturazione edilizia un intervento su un immobile preesistente, del quale tuttavia rimangono soltanto pochi residui e tracce e la cui opera muraria ancora esistente non consente, in realtà, la sicura individuazione dei connotati essenziali del manufatto originario, e, quindi, la sua fedele ricostruzione; in tal caso infatti l’immobile deve essere considerato un rudere e la relativa costruzione va considerata, a tutti gli effetti, realizzazione di una nuova costruzione, non equiparabile alla ristrutturazione edilizia, con la conseguenza che, per simile attività, deve essere richiesto apposito permesso di costruzione, non essendo possibile far ricorso alla denuncia di inizio attività, ai sensi dell’art. 1, 6° comma, l. 21 dicembre 2001 n. 443» (C. Stato, sez. IV, 15 settembre 2006, n. 5375, in Giur. it., 2007, 755).

—              «Ove un edificio pervenga ad una integrale demolizione, anche per cause naturali, dopo che per esso era stata rilasciata una concessione edilizia di ristrutturazione, questa perde la propria efficacia perché non esiste più l’edificio da ristrutturare, e per la costruzione del nuovo edificio occorre un diverso titolo abilitativo; peraltro, qualora la demolizione avvenga accidentalmente per l’imprevedibile grado di fatiscenza di strutture preesistenti e mentre una ristrutturazione edilizia è già in atto, e cioè durante un intervento inteso a conservare il fabbricato, essa non preclude il rilascio di una successiva concessione di ristrutturazione, che consenta il ripristino della sagoma e dei volumi preesistenti» (C. Stato, sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2175).

—              «Quando, per cause naturali o atti vandalici, risulta integralmente demolito un manufatto per il quale era stata rilasciata una concessione edilizia di ristrutturazione, con il venir meno dell’esistenza del manufatto viene meno anche l’efficacia della originaria concessione, risultando ininfluente che la distruzione non sia imputabile al proprietario» (C. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2008, n. 5162).

—              «In materia edilizia, qualora nel corso di lavori autorizzati di trasformazione interna e ristrutturazione di un edificio si manifestino crolli, anche spontanei, di una parte del fabbricato, si rende necessario richiedere il rilascio di una nuova concessione edilizia in quanto si tratta di eseguire lavori di ristrutturazione diversi da quelli precedentemente assentiti» (Cass. pen., sez. III, 15 giugno 1998, Manfredini, in Urbanistica e appalti, 1999, 913).

 

Ristrutturazione urbanistica

Caratteristiche più ampie presentano gli interventi di ristrutturazione urbanistica, essendo questi ultimi «rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale» (art. 3, 1° comma – lett. f, del T.U. n. 380/2001).

Trattasi, pertanto, di attività di ristrutturazione accompagnata da demolizioni e ricostruzioni di un insieme di insediamenti ed implicante, generalmente, interventi anche su opere di urbanizzazione.

La ristrutturazione urbanistica è assoggettata a permesso di costruire e, alternativamente a scelta dell’interessato, può essere realizzata anche in base a semplice denunzia di inizio dell’attività, qualora sia disciplinata «da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive» (art. 22, 3° comma – lett. b), del T.U. n. 380/2001, come modificato dal D.Lgs. n. 301/2002).

Diritto-Urbanistico

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