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Legittimazione a richiedere il permesso di costruire

21 novembre 2015 | Autore:


> L’esperto Pubblicato il 21 novembre 2015



Chi può chiedere il permesso di costruire: proprietario, possessore, usufruttuario, promissario acquirente, enfiteuta, titolari di diritti di superficie, ecc.

A norma dell’art. 11, 1° comma, del T.U. n. 380/2001 il permesso di costruire viene rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo.

Legittimati alla richiesta sono tutti coloro che dimostrino di trovarsi con il bene in una relazione qualificata, non necessariamente connessa ad un diritto reale ma derivante anche da un rapporto giuridico obbligatorio.

Detta relazione può essere precisata con legge regionale oppure a mezzo di norme regolamentari o dagli stessi strumenti urbanistici.

In ogni caso devono ritenersi legittimati:

— il proprietario del suolo;

— il titolare del diritto di superficie;

— il concessionario di beni demaniali;

— l’usufruttuario (per interventi che non stravolgano la destinazione economico-sociale del bene);

—  l’enfiteuta (per la costruzione di fabbricati rurali);

— il titolare del diritto reale di abitazione;

— l’assegnatario a riscatto di alloggio economico o popolare;

— i titolari di altri diritti reali (per trasformazioni che rientrino nel contenuto del loro diritto);

— l’affittuario coltivatore diretto (che, a norma degli artt. 14 e 16 della legge 11-2-1971, n. 11, può eseguire miglioramenti dei fabbricati rurali e della casa di abitazione);

— il conduttore di fondi urbani (per le riparazioni urgenti all’immobile locato, ex art. 1577, 2° comma, cod. civ.);

— i destinatari di ordini dell’autorità giudiziaria o amministrativa che riguardino l’esecuzione di opere (l’ordine dell’autorità, invero, non esonera dall’obbligo di richiedere il permesso di costruire).

Non devono ritenersi legittimati, invece, i meri possessori di immobili, i quali non siano titolari di un diritto sul bene ma esercitino soltanto di fatto il contenuto di diritti che ad essi non fanno capo (vedi C. Stato, sez. V, 28 maggio 2001, n. 2882, in Foro amm., 2001, 1222).

In giurisprudenza:

— «È legittimo il rilascio della concessione edilizia al soggetto che al momento della domanda non era proprietario dell’area ma ha acquistato tale qualità prima del rilascio della concessione» (C. Stato, sez. IV, 15 febbraio 1991, n. 111, in Cons. Stato, 1991, I, 197).

— «È illegittima la concessione rilasciata a chi, pur avendo stipulato il contratto di vendita di suolo, non ne abbia formalmente trasferito la titolarità per mancanza della prescritta trascrizione» (C. Stato, sez. V, 6 aprile 1991, n. 454, in Riv. giur. edilizia, 1991, I, 91).

— «È legittima la concessione edilizia rilasciata a soggetto non più proprietario, che sia stata successivamente volturata al nuovo proprietario» (C. Stato, sez. V, 10 luglio 2000, n. 3854, in Cons. Stato, 2000, I, 1701).

– «Il concetto di disponibilità dell’area ai fini del rilascio della concessione edilizia non è circoscritto alla dimostrazione della proprietà dell’immobile, ma indica l’esistenza di una situazione giuridica che abilita il titolare a sfruttare pienamente la potenzialità edificatoria dell’immobile; pertanto, la disponibilità manca non solo quando il richiedente non è proprietario del terreno, ma anche nei casi in cui la proprietà è limitata da diritti reali di godimento che incidono proprio sulla possibilità di edificazione del suolo» (C. Stato, sez. IV, 22 giugno 2000, n. 3525, in Cons. Stato, 2000, I, 1476).

— «L’usufruttuario del terreno sul quale si intende erigere una costruzione edilizia è legittimato a chiedere di ottenere la concessione edilizia ai sensi dell’art. 4, L. 28 gennaio 1977, n. 10» (C. Stato, sez. V, 30 ottobre 1997, n. 1213, in Cons. Stato, 1997, I, 1407).

—  «Il titolare di un diritto di comodato è legittimato alla richiesta di titoli edilizi, purché compatibili con l’effettiva disponibilità del bene e con l’entità della trasformazione oggetto dell’istanza» (C. Stato, sez. IV, 20 luglio 2011, n. 4370).

— «L’art. 4 L. 28 gennaio 1977 n. 10, disponendo che la concessione edilizia è data “al proprietario dell’area o a chi ne abbia titolo per richiederla”, non distingue in base alla natura reale o personale del diritto dell’interessato; pertanto anche il soggetto che vanti sull’area un diritto di superficie di natura obbligatoria ha titolo per richiederla» (C. Stato, sez. V, 20 ottobre 1994, n. 1200, in Giur. it., 1995, III, 1, 123).

— «Il disposto dell’art. 11, 1° comma, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, richiede per edificare la “disponibilità” dell’area e implica una relazione qualificata a contenuto reale con il bene (come proprietario, superficiario, affittuario di fondi rustici, usufruttuario), anche se in formazione, non essendo sufficiente il solo rapporto obbligatorio, in quanto il diritto a costruire è una proiezione del diritto di proprietà o di altro diritto reale di godimento che autorizzi a disporre con un intervento costruttivo; in questo senso la giurisprudenza ammette la richiesta da parte di altro titolare del diritto, reale o anche obbligatorio, ma ciò quando, per effetto di essi, l’interessato abbia obbligo o facoltà di eseguire i lavori per cui è chiesta la connessione edilizia: in altre parole, quando il richiedente sia autorizzato in base al contratto o abbia ricevuto espresso consenso da parte del proprietario; in proposito è sufficiente notare come la contestualità dell’indicato procedimento non può costituire valida ragione per discostarsi dal consolidato orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui la verifica del possesso del titolo a costruire costituisce un presupposto, la cui mancanza impedisce all’amministrazione di procedere oltre nell’esame del progetto» (C. Stato, sez. IV, 8 giugno 2007, n. 3027 in Vita not., 2007, 652).

— «Deve ritenersi che abbia titolo al rilascio di una concessione edilizia, ai sensi dell’art. 36 L. reg. n. 71 del 27 dicembre 1978, un soggetto che, all’atto del rilascio, sia già stato dichiarato aggiudicatario del lotto sul quale intende costruire, non essendo necessario che — prima del rilascio della concessione edilizia — sia intervenuta anche l’approvazione dell’aggiudicazione» (Cons. giust. amm. sic., sez. giurisdiz., 25 febbraio 1994, n. 72, in Giur. amm. sic., 1994, 32).

— «Ai sensi dell’art. 4 della legge n. 10/1997, deve ritenersi legittimamente assentita una concessione edilizia rilasciata ad un comproprietario dell’immobile sul quale deve essere effettuato l’intervento, allorquando — tenuto conto soprattutto della relazione di parentela con l’altro comproprietario, fratello del richiedente — debba razionalmente supporsi un pactum fiduciae intercorrente tra gli stessi» (C. Stato, sez. V, 5 giugno 1991, n. 883, in Foro amm., 1991, 1710).

Nel caso di più comproprietari pro indiviso dell’area o del manufatto interessati all’edificazione è necessaria la richiesta congiunta di tutti gli aventi diritto.

Quanto alle opere condominiali, ovvero incidenti su parti comuni di un edificio condominiale, il Consiglio di Stato (sez. V: 9 novembre 1998, n. 1583 e 23 giugno 1997, n. 699) ha affermato che «è in facoltà del singolo condomino eseguire opere che, ancorché incidano su parti comuni dell’edificio, siano strettamente pertinenti alla sua unità immobiliare, sotto i profili funzionale e spaziale, con la conseguenza che egli va considerato come soggetto avente titolo per ottenere a nome proprio, e senza il preventivo assenso da parte del condominio, la concessione edilizia relativamente a tali opere».

Si rinvengono altresì pronunzie secondo le quali l’atto di assenso del condominio è necessario qualora le opere che il singolo condomino intende realizzare siano relative esclusivamente alle parti comuni (T.a.r. Toscana, sez. II, 30 luglio 1990, n. 381, in Trib. amm. reg., 1990, I, 3565), ovvero non siano connesse ad un uso normale della cosa ai sensi dell’art. 1102 cod. civ. (T.a.r. Lombardia, sez. II, Milano, 26 ottobre 1987, n. 372, in Riv. giur. edilizia, 1988, I, 156).

— «In sede di rilascio di una concessione edilizia l’amministrazione ha il potere-dovere di verificare l’esistenza, in capo al richiedente, di un titolo idoneo di godimento dell’intero bene interessato dal progetto e di subordinare il rilascio della concessione al consenso di tutti i proprietari per la parte di intevento che interessa le parti comuni, avendo questi, nei confronti dell’atto concessorio, non la posizione di terzo, ma quella di contitolare di un diritto, che, per la parte idealmente spettante, non può, invito domino, essere modificata o compressa dall’amministrazione» (C. Stato, sez. IV, 11 aprile 2007, n. 1654 in Riv. giur. edilizia, 2007, I, 1309).

— «In sede di rilascio di titoli edilizi non sussiste alcun obbligo per il comune di effettuare complesse valutazioni dirette ad accertare la effettiva volontà dell’organo condominiale istante, in presenza di una delibera assembleare di cui non venga contestata la piena regolarità formale» (C. Stato, sez. IV, 29 luglio 2008, n. 3770).

— «Nell’ambito della fase istruttoria di rilascio di un titolo ad aedificandum, in presenza di una delibera condominiale che legittima i richiedenti alla domanda del permesso di costruire, accompagnata dai titoli di proprietà degli stessi, non è compito del comune verificare la regolarità della delibera, in quanto ogni questione relativa ai rapporti condominiali e alla regolarità dell’assemblea esula dalla legittimità di un titolo abilitativo edilizio e può essere fatta valere in sede civile» (C. Stato, sez. IV, 21 aprile 2009, n. 2438, in Urbanistica e appalti, 2009, 1121).

— «La richiesta di concessione edilizia riguar-dante un immobile in comproprietà può essere pre-sentata anche da uno solo dei comproprietari se si può supporre un rapporto di fiducia tra gli stessi» (C. Stato: sez. VI, 10 ottobre 2006, n. 6017; sez. V, 24 settembre 2003, n. 5445).

— «Con salvezza dei diritti dei terzi, la conces-sione edilizia può essere richiesta anche da uno dei comproprietari ed a lui legittimamente rilasciata, pur-ché non determini un evidente contrasto con il diritto degli altri comunisti che non l’hanno richiesta, onde, se di regola la p.a. non è tenuta a svolgere indagini particolari, in presenza della richiesta edificatoria prodotta da un comproprietario, qualora uno o più altri comproprietari si attivino per denunciare il proprio dissenso rispetto al rilascio del titolo edificatorio, deve verificare se in capo al richiedente sia riconoscibile l’effettiva sussistenza della disponibilità del bene oggetto del previsto intervento edificatorio» (C. Stato, sez, V, 20 settembre 2001, n. 4972).

— «I proprietari in via esclusiva dei lastrici solari, i quali soli possono sfruttare le residue capacità costruttive dell’immobile, hanno la facoltà di chiedere la concessione edilizia per realizzare una sopraele-vazione che sfrutti nuovi e più elevati indici di edifi-cabilità, conseguenti alla modificazione delle prescrizioni urbanistiche relative all’area considerata, indi-pendentemente dal consenso degli altri condomini che a tale facoltà avevano rinunziato all’atto dell’acquisto dei singoli appartamenti (C. Stato, sez. V, 21 novembre 2003, n. 7539, in Nuova rass., 2003, 2544).

— «Le norme del codice civile, relative alle maggioranze occorrenti per eseguire i vari tipi di opere negli edifici in condominio, riguardano la legittimazione di quest’ultimo a disporre della cosa comune e non anche la legittimazione dell’amministratore (il quale potrebbe anche mancare) a rappresentare il condominio presso le p.a. nei procedimenti inerenti a dette opere, posto che la pubblica autorità, una volta che le autorizzazioni o le concessioni siano richieste per conto del soggetto collettivo legittimato, non può sindacarne la legittimazione della formazione della volontà condominiale sull’esecuzione di tali opere» (C. Stato, sez. V, 4 maggio 1995, n. 700, in Riv. giur. edilizia, 1995, I, 647).

— «In caso di intervento edilizio che coinvolga in maniera diretta e rilevante anche parti comuni, occorre acquisire e valutare l’assenso condominiale; in tal caso l’assenso deve essere valutato alla luce della situazione dei luoghi e delle ragioni espresse dal condomio» (T.a.r. Liguria, sez. II, 9 gennaio 2009, n. 43, in Giur. merito, 2009, 1689).

— «In caso di realizzazione di un’opera da parte di un singolo sulle parti comuni di un edificio, ma strettamente pertinenziale alla propria unità immobiliare, nel rilasciare il titolo autorizzatorio il comune non è tenuto a richiedere il previo assenso del condominio interessato ovvero degli altri condomini (fattispecie relative alla realizzazione di un balcone, caratterizzato dall’apposizione di un poggiolo sporgente)» (T.a.r. Liguria, sez. I, 24 gennaio 2002, n. 63, in Arch. locazioni, 2002, 330).

Oscillazioni giurisprudenziali si registrano sulla questione della legittimazione del promissario acquirente in un contratto preliminare di vendita.

Tale legittimazione è stata esclusa in alcune pronunzie del Consiglio di Stato (sez. IV, 23 settembre 1998, n. 1173, in Cons. Stato, 1998, I, 1274 e sez. V, 20 ottobre 1994, n. 1200, in Cons. Stato, 1994, I, 1367) e della Corte di Cassazione (Cass. civ. sez. II, n. 18251/2010).

In senso affermativo si è espresso, invece il Consiglio giust. amm. sic., 26 settembre 1994, n. 309, in Foro amm., 1994, 2160.

La giurisprudenza amministrativa più recente richiede, affinché sia riconosciuta la legittimazione del promissario acquirente, oltre al trasferimento anticipato del possesso dell’area, la specifica autorizzazione del proprietario promissario venditore all’esercizio dello ius aedificandi (C. Stato, sez. IV, 18 gennaio 2010, n. 144; T.a.r. Puglia, Bari, sez. I, 18 giugno 2012, n. 1195).

— «Il preliminare di vendita, con trasferimento anticipato del possesso dell’area, assurge, come proiezione della proprietà del bene, a titolo di legittimazione alla richiesta di concessione edilizia da parte del promissario acquirente» (T.a.r. Campania, sez. IV, 12 gennaio 2000, n. 45, in Urbanistica e appalti, 2001, 87).

Secondo la giurisprudenza amministrativa che può considerarsi prevalente, il Comune, in sede di rilascio del permesso di costruire, ha l’onere di verificare la legittimazione del richiedente ed il rispetto dei limiti privatistici eventualmente sussistenti, purché tuttavia tali limiti siano effettivamente conosciuti o immediatamente conoscibili nonché del tutto incontestati, in modo tale che il controllo si traduca in una semplice presa d’atto senza necessità di procedere ad un’accurata e approfondita disamina dei rapporti civilistici (C. Stato: sez. VI, 4 settembre 2012, n. 4676; sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2546, in Vita not., 2010, 738).

L’amministrazione non ha cioè, di regola, l’obbligo di effettuare complessi e laboriosi accertamenti diretti a ricostruire tutte le vicende riguardanti l’immobile oggetto dell’intervento e di ricercare di ufficio eventuali elementi limitativi, preclusivi o estintivi del titolo di disponibilità allegato dal richiedente (così C. Stato: sez. IV, 2 settembre 2011, n. 4968; sez. VI, 10 febbraio 2010, n. 675; sez. V, 4 febbraio 2004, n. 368, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 948; sez. V, 2 ottobre 2002, n. 5165, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 415), anzi il principio generale del divieto di aggravamento del procedimento consente all’amministrazione stessa di semplificare ed accelerare tutte le attività di verifica sul titolo, valorizzando gli elementi documentali forniti dalla parte interessata.

Né spetta all’amministrazione dirimere eventuali conflitti tra titoli di proprietà, tenuto conto che il permesso di costruire fa salvi i diritti dei terzi (vedi C. Stato, sez. V: 24 marzo 2011, n. 1770; 7 settembre 2009, n. 5223).

L’accertamento riferito al possesso del titolo legittimante deve essere particolarmente approfondito nel solo caso in cui all’amministrazione sia stata rappresentata e documentata una situazione di incertezza in ordine alla situazione proprietaria dell’immobile ovvero la contrarietà di soggetti titolari di diritti reali incompatibili o configgenti con il diritto del richiedente (T.a.r. Liguria, sez. I: 9 dicembre 2009, n. 3559 e 16 febbraio 2008, n. 307).

 

In giurisprudenza:

— «Sebbene il rilascio della concessione edilizia avvenga facendo salvi i diritti dei terzi, il Comune è tenuto a verificare l’esistenza del titolo e, in mancanza di prova di quest’ultimo, legittimamente nega il rilascio della concessione» (C. Stato: sez. V, 12 novembre 2002, n. 6256, in Foro amm. – Cons. Stato, 2002, 2892; sez. IV, 23 marzo 2004, n. 1463, in Foro amm. – Cons. Stato, 2004, 782; 22 giugno 2000, n. 3525, in Cons. Stato, 2000, I, 1476).

— «L’amministrazione comunale, nel corso dell’istruttoria amministrativa, deve verificare che esista il titolo di proprietà dell’area per la quale è chiesta la concessione edilizia — anche se questa è sempre rila-sciata facendo salvi i diritti dei terzi — e se il titolo non viene provato è legittimo che il rilascio della concessione venga negato; principio questo ribadito dall’art. 11, 1° comma, T.U. sull’edilizia approvato con D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, secondo il quale “il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”; sta per certo, quindi, che la verifica del possesso del requisito soggettivo e l’esatta delimitazione quantita-tiva della proprietà del bene immobile, ovve-ro del titolo abilitante all’esercizio dello ius aedificandi che da questa sia derivato, costituisce un pre-supposto la cui mancanza impedisce all’amministra-zione di procedere oltre nell’esame del progetto» (C. Stato, sez. V: 7 luglio 2005, n. 3730; 12 maggio 2003, n. 2506).

— «La clausola relativa alla salvezza dei diritti dei terzi, inserita nella concessione edilizia, deve intendersi nel senso che non incombe all’autorità che rilascia la concessione compiere complesse ricognizioni giuridico-documentali ovvero accertamenti in ordine ad eventuali pretese che potrebbero essere avanzate da soggetti estranei al rapporto concessorio, essendo sufficiente per l’amministrazione l’acquisizione del titolo che formalmente abiliti alla concessione» (C. Stato, sez. IV, 26 maggio 2006, n. 3201, in Riv. giur. edilizia, 2006, I, 1332).

— «L’esistenza di una servitù di passaggio non priva il proprietario del fondo del titolo ad ottenere la concessione di costruzione né impone al comune l’obbligo di procedere ad una preliminare attività istruttoria che si estenda fino alla ricerca d’ufficio di eventuali elementi limitativi, preclusivi o ostativi del titolo di disponibilità allegato dal proprietario istante» (C. Stato, sez. V, 22 ottobre 2007, n. 5487).

— «Ai fini dell’accertamento della proprietà di un’area, i dati catastali hanno valore meramente indiziario e ad essi può essere attribuito valore probatorio soltanto quando non risultino contraddetti da specifiche determinazioni negoziali delle parti o dalla complessiva valutazione del contenuto dell’atto al quale deve farsi risalire la titolarità dell’area medesima, da cui emerga l’effettiva, diversa estensione e delimitazione dell’oggetto del contratto stesso; di tali principi deve essere fatta applicazione anche in materia di concessione di costruzione, per la cui adesione, le riserve apposte alle variazioni catastali conformi ai titoli (per salvaguardare gli eventuali diritti dei terzi) non sono di per sé idonee a produrre alcun effetto ostativo, né a ritardarne il rilascio» (C. Stato, sez. V, 29 marzo 2004, n. 1631).

— «Non costituisce motivo ostativo al rilascio della concessione edilizia la dichiarazione di fallimento del soggetto destinatario del provvedimento.

Esula dai poteri del sindaco contestare la validità di un atto notarile di proprietà, trascritto ed opponibile ai terzi, esibito dal richiedente la concessione edilizia, tanto più che ogni concessione fa salvi i diritti dei terzi; le controversie pendenti sulla titolarità della proprietà del terreno risultano, pertanto, irrilevanti ai fini del rilascio della concessione edilizia» (T.a.r. Valle d’Aosta, 20 ottobre 1987, n. 116, in Foro amm., 1988, 166).

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