Professionisti Permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici

Professionisti Pubblicato il 4 dicembre 2015

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L’art. 14 del T.U. n. 380/2001, ristrutturazione edilizia e deroga deliberata dal Consiglio comunale, la prevista utilizzazione del permesso di costruire in deroga per la riqualificazione incentivata delle aree urbane.

 

L’art. 14 del T.U. n. 380/2001

L’art. 14 del T.U. n. 380/2001 consente il rilascio di permessi di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali esclusivamente per edifici e impianti pubblici o di interesse pubblico.

Non sono comunque derogabili le disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) e nelle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.

L’istituto era già disciplinato dell’art. 16 della legge n. 765/1967, che aveva introdotto l’art. 41quater della legge n. 1150/1942, ora abrogato dall’art. 136, 2° comma – lett. b), del T.U. n. 380/2001.

A norma dell’art. 3 della legge 21-12-1955, n. 1357, le deroghe erano -ammesse soltanto se espressamente consentite dai regolamenti edilizi o dalle norme di attuazione dei piani regolatori. Tale disposizione, però, è stata espressamente abrogata dall’art. 136, 1° comma – lett. b), del T.U. n. 380/2001).

Secondo la Circolare della Direzione generale dell’Urbanistica n. 3210 del 28-10-1967:

—              sono edifici ed impianti pubblici: quelli appartenenti ad enti pubblici e destinati a finalità di carattere pubblico (ad esempio: le sedi dei ministeri, le caserme, le scuole, gli ospedali, i musei, le chiese, i mercati, le università, etc.);

—              sono edifici ed impianti di interesse pubblico: quelli che, indipendentemente dalla qualità dei soggetti che li realizzano — enti pubblici o privati — siano destinati a finalità di carattere generale, sotto l’aspetto economico, culturale, industriale, igienico, religioso, etc. (ad esempio: conventi, poliambulatori, alberghi, impianti turistici, biblioteche, teatri, silos portuali, etc.).

L’art. 14, 3° comma, del T.U. n. 380/2001 (con disposizione legislativa) stabilisce che la deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati, di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli artt. 7, 8, e 9 del D.M. n. 1444/1968.

La deroga non può estendersi, dunque, alla modifica delle scelte di tipo urbanistico, in quanto ad essa può farsi luogo solo allorquando l’area sia edificabile secondo le previsioni di piano: non è ammissibile, quindi, il rilascio di un permesso di costruire in deroga nelle ipotesi di destinazione agricola ovvero a verde pubblico o privato, poiché in questi casi manca il presupposto essenziale — l’edificabilità dell’area — non del permesso in deroga, ma del permesso stesso.

Né la deroga può autorizzare alcun incremento di volume rispetto a quello previsto dalle norme di piano regolatore: essa può solo consentire, a parità di volume edificabile, che l’opera pubblica o di interesse pubblico sia realizzata secondo parametri di altezza, superficie coperta, destinazione, etc., diversi da quelli indicati dal piano (unico corpo di fabbrica, invece di costruzioni a schiera; ospedale invece di abitazioni e così via).

Solo nei casi riferiti alle ristrutturazioni edilizie di cui al comma 1bis dell’art. 14, introdotto dal D.L. n. 133/2014 con le modifiche apportate dalla legge di conversione n. 164/2014 (vedi la successiva lett. B di questo paragrafo) la deroga può riguardare anche le destinazioni d’uso.

Le scansioni procedimentali del rilascio del permesso in deroga sono quelle ordinarie (art. 20, 10° comma, del T.U. n. 380/2001) ma è prescritto un aggravio della procedura, in quanto:

—        il provvedimento deve fare seguito ad apposita deliberazione del Consiglio comunale.

La legge nulla prevede per il caso in cui un privato, autorizzato a realizzare in deroga un’opera di interesse pubblico, imprima invece ad essa una diversa destinazione non rispondente a finalità di interesse generale.

Qualora ciò si verifichi, deve ritenersi — quanto alle sanzioni amministrative applicabili — che si configuri un’ipotesi di opere eseguite in totale difformità del permesso di costruire, poiché la destinazione d’uso fissata nel provvedimento costituisce elemento essenziale di esso.

Il giudice penale, a sua volta, accerterà l’inidoneità del titolo a legittimare l’edificazione.

In dottrina (CAMPANA) viene altresì prospettata la possibilità di revoca del permesso in deroga (nonostante il disposto dell’art. 11, 2° comma, del T.U. n. 380/2001), sul rilievo che questo è soggetto ad una disciplina sua propria che privilegia, a differenza di quella ordinaria, la discrezionalità amministrativa come giudizio di opportunità esteso anche alla fase attinente alle modalità di utilizzo dell’opera.

Nella prassi amministrativa si fa ricorso, talvolta, alla stipula di apposite convenzioni, aventi natura contrattuale, attraverso le quali colui che ottiene il permesso si impegna — in ipotesi di mutamenti non consentiti di destinazione — ad effettuare prestazioni pecuniarie di rilevante consistenza ovvero a subire il ripristino forzoso della destinazione autorizzata.

In giurisprudenza:

—   «Per la qualificazione di edifici ed impianti pubblici o d’interesse pubblico, limitatamente ai quali, ai sensi dell’art. 16 legge 6 agosto 1967, n. 765, possono essere esercitati i poteri di deroga previsti da norme di piano regolatore e di regolamento edilizio, l’interesse pubblico va individuato per la sua rispondenza agli scopi perseguiti dall’amministrazione, prescindendosi dalla qualità pubblica o privata dei soggetti che realizzano la costruzione; pertanto, ove mediante le sue strutture l’edificio soddisfi funzionalmente l’interesse turistico, la cui rilevanza pubblica ne è strettamente connessa, esso può ben essere ricompreso fra le opere indicate dall’art. 16 cit. (nella specie, è stata ritenuta legittima la deroga alle norme del p.d.f. relative alla densità edilizia, per la costruzione di un edificio alberghiero)» (C. Stato, sez. IV, 6 ottobre 1983, n. 700, in Foro amm., 1983, I, 1861).

—   «Agli effetti del rilascio di concessione di costruzione in deroga, ai sensi dell’art. 41quater L. 17 agosto 1942, n. 1150, per edificio o impianto di interesse pubblico deve intendersi quello che risponde ad un preciso interesse della collettività, a prescindere dalla qualità pubblica o privata del soggetto richiedente» (T.a.r. Puglia, sez. II, 9 febbraio 1996, n. 29, in Trib. amm. reg., 1996, I, 1551).

—   «Al fine della individuazione degli edifici di interesse pubblico per l’eventuale concessione di autorizzazione in deroga, ai sensi dell’art. 16 della legge 6 agosto 1967, n. 765, non è rilevante la qualità pubblica o privata dei soggetti che realizzano la costruzione, ma occorre valutare, sotto il profilo obiettivo, se sussista un nesso causale tra la destinazione dell’edificio ed un interesse tipico perseguito dalla pubblica amministrazione, con specifico riferimento alla situazione del singolo edificio» (T.a.r. Marche, 21 giugno 1990, n. 264, in Trib. amm. reg., 1990, I, 3218).

—   «Agli effetti dell’art. 16 legge 6 agosto 1967, n. 765 che ha introdotto l’art. 41quater legge 17 agosto 1942, n. 1150, ben può essere ritenuto di interesse pubblico un impianto costruito da un privato che, oltre a perseguire i particolari interessi di questi, risponde altresì a scopi perseguiti dalla pubblica amministrazione» (T.a.r. Friuli-Venezia Giulia, 14 marzo 1989, n. 76, in Foro amm., 1989, 1856).

—   «Ai fini del rilascio della concessione edilizia in deroga può essere ritenuto di interesse pubblico anche un edificio o impianto realizzato da un privato, purché rispondente agli scopi perseguiti dalla p.a., in quanto le norme disciplinanti il detto istituto prendono in considerazione il rapporto tra l’opera oggettivamente considerata e il pubblico interesse e si riferiscono ad ogni manufatto edilizio idoneo a soddisfare interessi di rilevanza pubblica» (T.a.r. Lombardia, sez. I, 8 marzo 1990, n. 157, in Trib. amm. reg., 1990, I, 1932).

—   «L’ampliamento di una struttura alberghiera rientra fra gli impianti di interesse pubblico per i quali è consentito il rilascio di concessione edilizia in deroga ai sensi dell’art. 41 quater L. 17 agosto 1942, n. 1150» (C. Stato: sez. IV, 12 dicembre 2005, n. 7031; sez. V; 29 ottobre 2002, n. 5913, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 405; sez. IV, 28 ottobre 1999, n. 1641, in Cons. Stato, 1999, I, 1585).

—   «La costruzione da adibire ad esercizio di affittacamere, è annoverabile nell’ambito degli edifici di interesse pubblico, avuto riguardo alla sua natura alberghiera, per cui ben può godere del beneficio della concessione in deroga» (C. Stato, sez. V, 10 novembre 1992, n. 1257, in Foro amm., 1992, 2580).

—   «La concessione di costruzione in deroga può essere rilasciata anche per un impianto di tiro a volo, rientrando anche questo tra le strutture di interesse generale» (T.a.r. Calabria, 10 gennaio 1995, n. 3, in Trib. amm. reg., 1995, I, 1343).

—   «La concessione edilizia in deroga è consentita per gli edifici e impianti pubblici e di interesse pubblico, purché la deroga non riguardi le destinazioni di zona» (C. Stato, sez. VI, 7 agosto 2003, n. 4568, in Guida al dir., 2003, fasc. 35, 110).

—   «Le norme che consentono il rilascio della concessione edilizia in deroga, come tutte le norme eccezionali, vanno interpretate in senso restrittivo, attesa la necessità che le deroghe non travolgano le esigenze di ordine urbanistico recepite nelle norme di piano.

Le norme comunali disciplinanti la materia delle concessioni in deroga devono mantenersi entro i limiti consentiti dalle norme statali e regionali.

Le previsioni degli strumenti urbanistici relative alle destinazioni di zona non sono modificabili attraverso il rilascio di concessioni edilizie in deroga» (C. Stato, sez. IV, 2 aprile 1996, n. 439, in Giur. it., 1996, III, 1, 454).

—   «La concessione edilizia in deroga è utilizzabile allorché la deroga sia funzionale alla realizzazione di opere di pubblico interesse — quali la realizzazione di un edificio atto ad ospitare popolazione universitaria non residente — e allorché la deroga si riferisca alle norme di regolamento edilizio ed alle norme di attuazione del piano regolatore, non rientrando in queste ultime le destinazioni di zona previste dal piano regolatore poiché le stesse non si qualificano come norme di attuazione del piano, costituendo, invece, delle vere e proprie linee direttrici del piano stesso» (C. Stato: sez. V, 5 novembre 1999, n. 1841, in Riv. giur. edilizia, 2000, I, 99; sez. IV, 1 ottobre 1997, n. 1057, in Cons. Stato, 1997, I, 1335).

—   «Il rilascio della concessione in deroga è pos-sibile se e nei limiti in cui non pregiudichi in termini significativi gli standards urbanistici; in particolare, nella concessione di maggiori altezze o di maggiori distacchi o di altra qualsivoglia eccezione alle misure massime consentite in via normale si applica il crite-rio del compenso dei volumi e, cioè, non si deve sviluppare un volume fabbricativo complessivo mag-giore di quello che risulterebbe dalla corrente appli-cazione di tutte le norme edilizie per la zona indicata» (C. Stato, sez. V, 11 gennaio 2006, n. 46, in Riv. giur. edilizia, 2006, I, 584).

—   «Le previsioni degli strumenti urbanistici, relative alla qualificazione e destinazione delle aree, sono modificabili soltanto mediante il procedimento delle varianti, indicando le ragioni della totale o parziale inattuabilità del piano e la convenienza con le modifiche da apportare alle destinazioni stesse in un contesto di recupero o di miglioramento di situazioni reali per meglio perseguire il generale interesse; illegittimamente, pertanto, l’amministrazione autorizza, mediante rilascio di concessione edilizia in deroga, la costruzione di volumi superiori a quelli consentiti dallo strumento urbanistico, legittimando l’accorpamento catastale, e quindi la diminuzione della densità edilizia a seguito dell’aumento della superficie di particella immobiliare la cui destinazione urbanistica a suolo privato non era omogenea a quella destinata ad edificazione» (C. Stato, sez. IV, 19 dicembre 1987, n. 795, in Foro amm., 1987, 3233).

—   «Condizione essenziale per il rilascio della concessione in deroga, a norma dell’art. 16 L. 6 agosto 1967, n. 765, è che l’area sia edificabile, nel senso che deve essere prevista, dalle norme dello strumento urbanistico, la costruzione di un certo volume; pertanto, su un’area a destinazione agricola o a verde pubblico o privato non è ammissibile il rilascio di una concessione edilizia in deroga, perché manca il presupposto essenziale (l’edificabilità dell’area) non della concessione in deroga, ma della concessione» (T.a.r. Basilicata, 16 novembre 1993, n. 389, in Trib. amm. reg., 1994, I, 356).

—   «Il potere di deroga alle norme di piano regolatore, di cui all’art. 41 quater L. 17 agosto 1942, n. 1150, non si estende nel caso di interventi su aree, già sottoposte ad un vincolo urbanistico preordinato all’esproprio, sulle quali vige il regime previsto dall’art. 4, ult. comma, L. 28 gennaio 1977 n. 10 per effetto del decorso del termine quinquennale di cui all’art. 2 L. n. 1187 del 1968» (C. Stato, sez. IV, 1 ottobre 1997, n. 1057, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 93).

—   «Non è consentita l’adozione di provvedimenti concessori “in deroga” in situazioni e per esigenze che siano prive del requisito della eccezionalità rispetto agli interessi primari tutelati dalla disciplina urbanistica generale.

L’adozione di un provvedimento concessorio “in deroga” presuppone una congrua valutazione comparativa tra le “eccezionali” ragioni che potrebbero giustificare la deroga e la situazione di diritto e di fatto sulla quale il provvedimento verrebbe ad incidere, e di tale valutazione deve adeguatamente darsi atto nella motivazione del provvedimento» (C. Stato, sez. V, 3 febbraio 1997, n. 132, in Giur. it., 1997, III, 1, 393).

—   «Come tutte le norme eccezionali, le disposizioni in materia di prescrizioni edilizie che contemplano deroghe alla disciplina generale non possono considerarsi suscettibili di estensione analogica, né essere tendenzialmente interpretate in maniera estensiva, specie se l’interpretazione estensiva priverebbe di qualsiasi significato qualche prescrizione generale» (T.a.r. Sardegna, 11 novembre 1981, n. 456, in Trib. amm. reg., 1982, I, 334).

—   «Il provvedimento di concessione edilizia in deroga alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, essendo espressione di un potere di natura eccezionale, necessita di congrua e adeguata motivazione» (C. Stato, sez. V, 3 febbraio 1981, n. 128, in Foro amm., 1981, I, 296).

—   «Il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici è istituto di carattere eccezionale giustificato dalla necessità di soddisfare esigenze straordinarie rispetto agli interessi primari garantiti dalla disciplina urbanistica generale e, in quanto tale, applicabile esclusivamente entro i limiti tassativamente previsti dall’art. 14 D.P.R. 380/01 e mediante la specifica procedura; tale sua particolare natura porta ad escludere che possa essere rilasciato «in sanatoria» dopo l’esecuzione delle opere» (Cass. pen., sez. III, 31 marzo 2011, n. 16591, Mariotti, in Riv. pen., 2011, 771).

—   «Legittimamente l’autorità comunale denega il rilascio di una concessione edilizia in deroga alle previsioni urbanistiche, sulla base di considerazioni di ordine paesistico; ciò in quanto il comune, nell’accordare la concessione in deroga allo strumento urbanistico, fa uso di una sfera di discrezionalità assimilabile, nella sua latitudine, a quella della quale si fa uso nell’adottare lo strumento urbanistico generale» (T.a.r. Sardegna, 3 marzo 1994, n. 116, in Trib. amm. reg., 1994, I, 2285).

—   «In caso di modificazioni essenziali da apportarsi a concessioni edilizie rilasciate in deroga, ai sensi dell’art. 41 quater della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e art. 3 legge 21 dicembre 1955, n. 1357, occorre seguire la procedura adottata per la precedente concessione, affinché intervengano le valutazioni preventive degli organi politici e tecnici deputati alla deroga; dette modificazioni sostanziali, pertanto, non possono essere autorizzate dal Sindaco» (T.a.r. Campania, sez. I, 22 giugno 1990, n. 409, in Trib. amm. reg., 1990, I, 3270).

—   «In applicazione del principio costituzionale di buon andamento, deve ritenersi che l’amministrazione, nell’esercizio del potere di consentire interventi edificatori in deroga allo strumento urbanistico, non sia integralmente vincolata al rispetto della volontà del richiedente, ma abbia la possibilità di introdurre le misure necessarie per armonizzare l’intervento proposto con le complessive esigenze della strumentazione urbanistica» (T.a.r. Sardegna, 15 dicembre 1993, n. 1733, in Trib. amm. reg., 1994, I, 936).

—   «La determinazione negativa del consiglio comunale sulla deroga in sede di autorizzazione edilizia preclude al sindaco il prosieguo del procedimento di concessione edilizia in ordine alla deroga ed è sul punto immediatamente lesiva» (C. Stato, sez. V, 1 marzo 1993, n. 302, in Foro amm., 1993, 440).

 

Ristrutturazione edilizia e deroga deliberata dal Consiglio comunale

Il D.L. n. 133/2014, come convertito dalla legge n. 164/2014 — al fine di contenere il consumo del suolo, nonché di incentivare la riqualificazione ed il rinnovo urbano — ha integrato l’art. 14 del T.U. n. 380/2001, introducendo il comma 1bis nel quale è stata prevista la possibilità, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, pure attuati in aree industriali dismesse, del rilascio di permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesti l’interesse pubblico, a condizione che il mutamento di destinazione d’uso non comporti un aumento della superficie coperta prima dell’intervento di ristrutturazione.

 

La prevista utilizzazione del permesso di costruire in deroga per la riqualificazione incentivata delle aree urbane

L’art. 5 del D.L. 13-5-2011, n. 70, convertito dalla legge 12-7-2011, n. 106, ha introdotto disposizioni-quadro per la riqualificazione incentivata delle aree urbane degradate «con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili».

In particolare, nei commi da 9 a 14 di detto art. 5 viene previsto che le Regioni approvino — entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione — proprie leggi che dispongano:

—        il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale;

—        la delocalizzazione delle volumetrie in aree diverse;

—        l’ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari;

—        le modifiche della sagoma degli edifici necessarie per l’armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti.

Sono esclusi gli interventi su edifici abusivi non sanati e su quelli localizzati in centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta.

Tali disposizioni si applicano anche nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e Bolzano compatibilmente con le disposizioni degli statuti di autonomia e con le relative norme di attuazione.

Qualora le Regioni a statuto ordinario non adottino proprie leggi entro il termine di 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, si applica l’art. 14 del D.P.R. n. 380/2001 (ossia la possibilità di intervenire mediante permesso di costruire in deroga) anche per il mutamento di destinazione d’uso (purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari), restando fermo il rispetto degli standard urbanistici e delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.

L’art. 14 del D.P.R. n. 380/2001 — come si è detto dianzi — consente il rilascio di permesso di costruire in deroga solo per «edifici e impianti pubblici o di interesse pubblico» e non sono modificabili le previsioni degli strumenti urbanistici relative alle destinazioni di zona; nella normativa del 2011, invece, sembra che si faccia riferimento a qualsiasi tipo di intervento e la utilizzazione dell’istituto derogatorio viene prevista anche per il mutamento di destinazione d’uso, dovendosi peraltro interpretare cosa si intenda per «destinazioni tra loro compatibili o complementari».

Diritto-Urbanistico


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