Fine dell’incubo Centrale Rischi?

8 dicembre 2015 | Autore:


> Diritto e Fisco Pubblicato il 8 dicembre 2015



La banca che sbaglia paga: presentato disegno di legge al Senato della Repubblica per l’erronea segnalazione alla Centrale rischi.

Il mese scorso è stato presentato, al Senato della Repubblica, il DDL intitolato “Disposizioni sulla erronea segnalazione alla centrale rischi” volto a prevenire quei numerosi comportamenti illeciti delle banche che segnalano il cliente alla Centrale Rischi della Banca d’Italia con estrema leggerezza, senza aver effettivamente verificato l’esistenza dei presupposti per la l’iscrizione.

Non è un fatto isolato l’abuso di segnalazione alla Centrale Rischi che gli istituti di credito sono soliti effettuare nei confronti di correntisti e mutuatari: uno strumento di coercizione del pagamento a causa del quale molti cittadini e imprese hanno subìto limitazioni di ogni genere fino, addirittura, alla crisi dell’attività economica o allo stesso fallimento di numerosi imprenditori.

In questi casi la giurisprudenza è concorde nel stabilire due principi: l’obbligo della preventiva comunicazione al destinatario della segnalazione e il risarcimento del danno nel caso di segnalazione non dovuta. È infatti ricorrente il caso in cui la banca effettui la comunicazione alla Banca d’Italia anche in assenza di effettivi rischi di insolvenza, al semplice mancato pagamento di una rata di un prestito, solo per ottenere, nel più breve tempo possibile, i propri soldi.

Al fine di evitare l’abuso di tale strumento, la cui funzione doveva essere quella di salvaguardare l’economia nazionale, mentre invece ha spesso prodotto effetti opposti, è stata presentata una proposta di legge studiata da giuristi esperti in diritto bancario e sostenuta da non pochi parlamentari.

Ecco di seguito il testo del disegno di legge

SENATO DELLA REPUBBLICA

———– XVII LEGISLATURA ———–

N. 2136 DISEGNO DI LEGGE

d’iniziativa del Senatore ENRIIICO BUEMI

COMUNICATA ALLA PRESIDENZA IL 17 NOVEMBRE 2015

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Disposizioni sulla segnalazione erronea alla centrale rischi

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ONOREVOLI SENATORI. – E’ necessario, per richiedere una riforma nel meccanismo di

irrogazione di sanzioni contro le banche che segnalano erroneamente alla centrale rischi, capire,

sinteticamente, come si delinea questo fenomeno e quale sia l’attuale quadro normativo in tema di

sanzioni. Altra premessa: la segnalazione alla centrale rischi, che spesso si rivela erronea, è la

principale causa di fallimenti di imprese oltrechè di suicidi di imprenditori prima solvibili. Si

prenda dunque l’abbrivio su quello che si definisce l’automatismo della segnalazione per poi

analizzare il potere sanzionatorio di Banca di Italia e prospettare il presente disegno di legge.

1-L’ingiustificato automatismo nella segnalazione alla centrale rischi: sconfinamento e stato

di insolvenza.

Deve essere posto nella dovuta evidenza che le Banche hanno fondamentali obblighi informativi,

prima di effettuare la segnalazione alla centrale rischi, ai quali spesso non ottemperano.

Occorrerebbe che la Banca inviti al contraddittorio il potenziale segnalato, affinché il medesimo

conferisca giustificazione al presunto allarme provocato dalla sofferenza che gli si debba ascrivere.

Quest’obbligo informativo è sussumibile anche quando la segnalazione avviene per effetto

automatico dello sconfinamento oltre i 30 mila euro. Si stigmatizzi che la segnalazione automatica

di per sé è un dato pernicioso per l’imprenditore segnalato, dal momento che una volta avvenuta,

qualora si dimostri ex post che sia illegittima, essa produce il danno consistente dello strepitus:

allarmare il sistema e perciò impedire che il correntista possa ottenere da altri istituti linee di credito

o fiducia e credibilità nelle relazioni tra le imprese.

Quello che si intende valutare è l’automatismo della segnalazione, che ha un effetto devastante per

l’impresa segnalata, qualora non avvenga in buona fede, come si registra in tutti i casi in cui il

segnalato non sia avvertito dall’istituto di credito.

La segnalazione avviene senza contraddittorio e dunque senza delibare, valutare, se dietro

l’inadempimento vi sia colpa o dolo dell’imprenditore.

Prima dunque di segnalare, o per sconfinamento, o per sofferenza, la Banca deve:

effettuare un’istruttoria, al fine di ponderare se l’esposizione ascritta al correntista non sia viziata di

interessi non dovuti e dunque intrisa di anomalie che possono anche comportare una considerevole

riduzione del debito: la banca ritiene che il correntista sia andato oltre l’accordato, ma può accadere

che lo sconfino non sia tale, perché l’istituto di credito ha computato interessi non dovuti che, se

restituiti, abbassano l’asticella dell’affidamento concesso e la segnalazione non ha ragion d’essere.

Accertarsi che l’inadempimento non sia sintomo di insolvenza e non sia un fatto persistente, ma

solo temporaneo e transitorio.

Che non vi sia colpa o dolo dell’imprenditore per il presunto inadempimento. Per esempio in tema

di automatismo è stato ritenuto che: ”posto che non sussiste alcun automatismo fra

l’inadempimento del correntista e la segnalazione alla Centrale dei rischi presso la Banca d’Italia,

l’istituto bancario interessato è tenuto, prima di dar corso alla segnalazione stessa, ad accertarsi

che il correntista sia stato preventivamente informato del recesso dal contratto e della revoca del

fido eventualmente già concesso, nonché, e soprattutto, del fatto che gli sia stato inviato un atto di

costituzione in mora, tale da mettere il cliente in condizione di ripianare l’esposizione debitoria ed

evitare la suddetta segnalazione” (Tribunale di Bari 24.01.2008).

Il perseguimento dell’interesse generale, sotteso alla disciplina della Centrale dei rischi della Banca

d’Italia, può ritenersi conseguito solo se gli intermediari utilizzano il potere di segnalazione nel

rispetto delle regole dettate dalla normativa di riferimento, prima ancora che dei principi generali in

tema di correttezza e buona fede.

E’ stato ritenuto dalla migliore dottrina: ”l’orientamento giurisprudenziale prevalente valuta la

segnalazione come un fatto non automatico, implicante, piuttosto, una valutazione della banca in

ordine all’insolvenza del cliente: il soggetto segnalante deve verificare, sulla base degli elementi

oggettivi a sua disposizione, se il proprio debitore si trovi in una situazione che induca a ritenere la

riscossione del credito a rischio, dovendo tenere conto di elementi quali la liquidità del soggetto, la

sua capacità produttiva e reddituale, la situazione di mercato in cui opera, l’ammontare

complessivo del credito: fermo restando che tali elementi non possono integrare da soli i

presupposti per la segnalazione, laddove la concreta situazione del cliente non crei allarme quanto

alla sua generale solvibilità .Tale orientamento evidenzia come il mero inadempimento del debito

verso la banca, eventualmente accompagnato da un esplicito rifiuto di adempiere, non comporti la

qualificazione della posizione del credito come in sofferenza, poiché la segnalazione deve ritenersi

subordinata al requisito, in capo al debitore, dell’insolvenza, intesa come incapacità di far fronte

regolarmente alle proprie obbligazioni con il suo patrimonio: a tal proposito, il soggetto

segnalante, per verificare se il debitore si trovi in una situazione che induca a ritenere a rischio la

riscossione del credito a rischio, dovrà tener conto di elementi quali, tra gli altri, la liquidità del

soggetto, la sua capacità produttiva e reddituale, la situazione contingente di mercato e

l’ammontare complessivo del credito(Segnalazione illegittima alla centrale rischi e danno risarcibile

Fabrizio-Salvatore Angelo Danno e Resp., 2008. 8. 9. 881).

Quando poi si tratta di dover effettuare la segnalazione alla centrale rischi, in ragione di una

sofferenza da ascrivere al correntista, la migliore giurisprudenza di merito di recente conio ha così

statuito:

“la segnalazione a sofferenza, proprio per il margine di discrezionalità attribuito

all’intermediario nella valutazione rispetto ad altre segnalazioni a carattere automatico, richiede

all’intermediario una attenta verifica della situazione di fatto, al fine di contemperare l’esigenza di

contenimento del rischio creditizio e la tutela dell’interesse privato del soggetto segnalato”

(Tribunale di Milano 29.08.2014).

La ponderata valutazione della situazione complessiva del cliente da parte della banca, scaturisce

anche dal dovere di correttezza contrattuale (1175 c.c.), che si concretizza nella tutela

dell’affidamento, di protezione e salvaguardia dell’interesse del cliente, atteso che la buona fede è

anche fonte di eterointegrazione del contratto.

La banca deve procedere con l’attenta valutazione economica della situazione globale del debitore,

prima di effettuare una qualsivoglia segnalazione alla Centrale Rischi (nel senso delle rilevanza

della buona fede, v. anche Trib. Milano 23.9.2009 e Trib. Monopoli 17.6.2008). “Nell’effettuare

siffatta attenta valutazione la banca è tenuta, ove necessario, anche ad instaurare il contraddittorio

con il cliente e segnatamente nei casi in cui la sua situazione finanziaria appaia complessa, nel

senso che non si manifesti palesemente pregiudicata al punto da poter ritenere senz’altro a rischio

la riscossione del credito. Invero, come detto, se la finalità della segnalazione alla Centrale Rischi

è quella di allarmare gli altri istituti di credito circa solvibilità del soggetto segnalato, è essenziale

svolgere la valutazione richiesta con particolare attenzione, al fine di non escludere dal sistema del

credito un soggetto che, al contrario, ad una più attenta analisi, sarebbe risultato essere

meritevole. Pertanto, “la valutazione della complessiva situazione finanziaria del cliente” di cui

parla la Banca d’Italia, va intesa nel senso che può rendersi necessaria anche la consultazione del

cliente a chiarimenti sulla sua esposizione debitoria (Tribunale di Monopoli 19.05.2011 fonte Sito

il caso.it 2011).

Presupposto fondamentale affinchè si determini la segnalazione a sofferenza, è la sussistenza di uno

stato di insolvenza, da non confondersi con una temporanea difficoltà.

Deve essere escluso lo stato di insolvenza, ovvero la sussistenza di una situazione ad esso

equiparabile, che legittima l’invio della segnalazione alla Centrale Rischi istituita presso la Banca

d’Italia, qualora lo stesso sia stato dedotto da elementi non idonei a valutare compiutamente la

capacità finanziaria dei soggetti ed enti di cui è stato dichiarato. Rilevato, infatti, che la

dichiarazione di stato di insolvenza deve essere frutto di una valutazione negativa della situazione

patrimoniale, valutazione oggettiva di grave e non transitoria difficoltà economica e incapacità

finanziaria, non è legittimo far pervenire la relativa segnalazione alla Centrale Rischi, fondando

detta dichiarazione sull’apprezzamento generico dei bilanci societari, anche se in perdita da diversi

anni, nonché sulla sussistenza di esposizioni della medesima società nei confronti di altri Istituti di

Credito. Risultano di contro elementi idonei ad escludere siffatta valutazione l’operatività sul

mercato dell’impresa, il fatto che la stessa sia titolare di un patrimonio immobiliare ed in

attrezzature ben superiore al credito vantato dall’Istituto bancario segnalatore e l’assenza di

procedure esecutive o elevazioni di protesti. Deve peraltro essere rilevato che è onere di ciascun

Istituto bancario, indipendentemente da ogni ulteriore ed approfondita indagine relativa alla

capacità finanziaria dei propri clienti in presunta sofferenza, compiere, ricorrendo allo stesso

sistema informativo della Centrale, accertamenti relativi ad elementi sintomatici dello stato di

insolvenza quali la revoca degli affidamenti, l’emissione di decreti ingiuntivi, la sussistenza di

azioni di recupero di crediti, pignoramenti, protesti, procedure esecutive in corso. L’omissione in

ordine all’esecuzione di detto tipo di attività preliminare da parte dell’Istituto bancario che, come

detto, abbia fondato la propria segnalazione solo su una superficiale valutazione dei bilanci e delle

esposizioni del cliente, connota il comportamento dello stesso come imprudente e tecnicamente

imperito (Cass. civ. Sez. I. 24-05-2010. n. 12626).

Ne consegue dunque che la segnalazione sia illegittima, qualora la Banca non abbia tenuto conto:

Della globale situazione economica dell’imprenditore che escluda, a prescindere del debito con

l’istituto di credito, uno stato di insolvenza;

Non abbia assicurato la necessaria istruttoria all’imprenditore, tanto da doverlo preventivamente

informare e notiziare circa la sua postazione a sofferenza.

2-Potere sanzionatorio: inevitabili lacune. Devoluzione all’autorità giurisdizionale ordinaria

per evitare commistioni e parzialità.

Se dunque la segnalazione è illegittima quale è la conseguenza di tal comportamento ingiusto da

ascrivere alla Banca? In sede giudiziale il Giudice ordinerà, con un provvedimento di urgenza, la

cancellazione erronea ed il segnalato, per ottenere il ristoro dei suoi danni, dovrà sottoporsi ad un

ulteriore giudizio, per dimostrare questi ultimi e conseguire una liquidazione equitativa.

Nel seno della circolare della Banca di Italia così è scritto: Il corretto funzionamento della Centrale

dei rischi si fonda sul senso di responsabilità e sullo spirito di collaborazione degli intermediari

partecipanti.

Ciò considerato e avute altresì presenti le conseguenze, anche di ordine giuridico, che possono

derivare da un’erronea registrazione dei dati, gli intermediari sono tenuti a una puntuale

osservanza delle norme che regolano il servizio e al rispetto dei termini segnaletici….

Gli intermediari sono tenuti a controllare le segnalazioni di rischio trasmesse alla Banca d’Italia e

a rettificare di propria iniziativa le segnalazioni errate o incomplete riferite alla rilevazione

corrente e a quelle pregresse.

Gli intermediari devono ottemperare senza ritardo agli ordini dell’Autorità giudiziaria riguardanti

le segnalazioni trasmesse alla Centrale dei rischi (ad es. ordine di cancellazione di una sofferenza).

Ove l’ordine sia impartito alla Banca d’Italia, quest’ultima chiede prontamente tramite posta

elettronica certificata (PEC) o a mezzo fax all’intermediario che ha effettuato la segnalazione di

provvedere – tempestivamente e comunque entro i tre giorni lavorativi successivi a quello della

richiesta – alla rettifica e all’eventuale riclassificazione della posizione oggetto di accertamento. In

caso d’inerzia dell’intermediario, la Banca d’Italia provvede d’iniziativa entro il giorno seguente a

quello di scadenza del predetto termine e avvia la procedura per l’irrogazione delle sanzioni di cui

all’art. 144 del T.U.B. nei confronti dell’ente segnalante….

Le ispezioni concernenti il servizio centralizzato dei rischi vengono condotte, di norma, in

concomitanza con quelle generali di vigilanza e sono volte alla verifica dell’attendibilità del

sistema informativo, dell’efficacia dei controlli interni e dell’affidabilità delle segnalazioni.

Al termine dell’ispezione – ove emergano aspetti meritevoli di rilievo – viene consegnato ai

Presidenti del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale un esemplare del fascicolo

contenente le risultanze dell’accertamento. Entro trenta giorni dalla consegna del fascicolo

l’intermediario fa conoscere alla Banca d’Italia le proprie considerazioni in ordine a quanto

emerso, nonché le iniziative poste in essere e quelle allo studio per rimuovere le anomalie

accertate; entro il medesimo termine l’intermediario deve inviare le segnalazioni di rischio omesse

e/o rettificare quelle errate.

La violazione delle disposizioni concernenti il servizio di centralizzazione dei rischi emanate dal

CICR e dalla Banca d’Italia può comportare l’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie

di cui all’art. 144 del T.U.B.

E’ conferito, dunque, per legge la possibilità di irrogare una sanzione, qualora sia stata effettuata ad

opera di una banca un’erronea segnalazione alla centrale rischi.

Si tenga presente che nel seno della circolare viene utilizzato il termine può e non invece è dato per

certo che commesso l’errore la banca debba essere punita.

La circolare dunque pone l’esercizio del potere sanzionatorio come facoltativo e non doveroso.

Ma vediamo quale è la disciplina sanzionatoria prevista dagli articoli 144 e 145 del Testo Unico.

Attesa la sua farraginosa compilazione, siamo costretti a dover estrapolare quello che interessa ai

nostri fini.

Così è scritto nel primo troncone dell’articolo: “Nei confronti delle banche, degli intermediari

finanziari, delle rispettive capogruppo, degli istituti di moneta elettronica, degli istituti di

pagamento e dei soggetti ai quali sono state esternalizzate funzioni aziendali essenziali o

importanti, nonché di quelli incaricati della revisione legale dei conti, si applica la sanzione

amministrativa pecuniaria da euro 30.000 fino al 10 per cento del fatturato, per le seguenti

violazioni”.

Quello che ci riguarda è la violazione dell’art.51 e dell’art.53 del Testo Unico.

Quanto all’art.51 ha scritto un autorevole Magistrato: “l’art.51 del T.U.B pone a carico delle

banche l’obbligo di inviare alla Banca di Italia, per l’espletamento della funzione di vigilanza

informativa, le segnalazioni periodiche, nonchè ogni altro dato o documento richiesto. Le banche

perciò sono tenute ad eseguire mensilmente alla Centrale rischi le segnalazioni della propria

esposizione creditizia verso ogni cliente…In pratica la Centrale rischi è allora strumento essenziale

attraverso il quale la Banca di Italia esercita la sua attività di controllo sulle funzioni degli istituti

bancari di raccolta di risparmio e di erogazione del credito. L’organo di Vigilanza svolge all’uopo

un’attività di interesse pubblico, raccogliendo le segnalazioni dei rapporti bancari in sofferenza e

comunicando le stesse agli istituti creditizi, onde consentire a questi la valutazione di solvibilità dei

soggetti richiedenti il credito. Sulla scorta delle segnalazioni provenienti dalle aziende di credito

delle esposizioni creditizie della clientela che superano i limiti di censimento, la Banca di Italia

avverte così le banche sulla posizione globale di rischio di ogni singolo nominativo, per il quale

abbia ricevuto una comunicazione di concessione di fido. Inoltre la Banca di Italia fornisce, sulla

base dei nominativi censiti nella centrale rischi, anche il cosiddetto servizio di prima informazione

per tutte le finalità connesse all’attività di assunzione del rischio. Perciò il diritto di informazione

delle banche sulla solvibilità della clientela finisce per prevalere sul diritto di riservatezza degli

utenti, in relazione ai rapporti che intrattengono con gli istituti di credito (Antonio Scarpa e

Giuseppe Fortunato: Banche e responsabilità civile Giuffrè Editore 2008 pagine 85 e seguenti).

Quanto all’art.53 occorre fare una premessa, che attiene alla nascita della centrale rischi.

Sgombriamo il campo da un equivoco: da un punto di vista storico la Centrale Rischi non nasce,

come spesso si ritiene, con il testo unico bancario del 1993. Infatti sorge già con il testo unico del

1936, che all’articolo 32 recitava: “le aziende di credito, soggette alle disposizioni della presente

legge, dovranno attenersi alle istruzioni che l’ispettorato comunicherà, conformemente alle

deliberazioni del comitato dei ministri, relativamente alle cautele per evitare gli aggravamenti di

rischio derivanti dal cumulo dei fidi”.

È in questa espressione, “cautele per evitare gli aggravamenti di rischi derivanti dal cumulo dei

fidi” che si vede quale sia la funzione e la finalità della Centrale Rischi.

Era quella, già intesa nel pensiero del legislatore del 1936, di concedere affidamenti solo ad

imprenditori solvibili. Era perciò necessario predisporre delle cautele e dei mezzi per scongiurare

l’aggravamento del rischio, derivante dal cumulo dei fidi, dal fatto che un imprenditore, avendo più

linee di credito, potesse trovarsi nelle condizioni di non restituire il dovuto alle banche.

L’istituto della Centrale dei rischi è stato introdotto, nella maniera più esaustiva, nel nostro

ordinamento giuridico con delibera del CICR del 16 maggio 1962, nella quale si era stabilito che il

servizio di centralizzazione dei rischi era affidato alla Banca d’Italia.

La disciplina della centrale rischi è stata successivamente regolamentata dalla delibera del CICR del

29 marzo 1994. Quest’ultima segue l’emanazione del Testo unico Bancario che, come ben noto si è

avuta nel 1993, con l’abrogazione di quello in vigore già dal 1936.

Nel 1993, rispetto al vecchio testo unico del 1936, il problema si poneva in una logica diversa per il

rispetto delle direttive comunitarie: l’articolo 53 dell’attuale testo unico, che rientra nel Titolo III

Capo I (quello che tratta sulla Vigilanza delle Banche), è indicato dal legislatore come Vigilanza

Regolamentare.

Si pone la questione in modo netto e preciso: la Banca d’Italia, in conformità alla deliberazione del

comitato interministeriale del credito risparmi, (CICR), rimanda a disposizioni di carattere generale

che hanno come finalità il contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni. Dunque la

Centrale Rischi, come la definisce il legislatore all’art.53, è un mezzo necessario per il

contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni.

Il troncone dell’art.53 che ci riguarda ha questa testuale formulazione: “la Banca di Italia, in

conformità delle deliberazioni del CICR emana disposizioni di carattere generale aventi ad

oggetto il contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni”.

Dopo la delibera del CICR del 29 marzo 1994 la materia è stata novellata ed integrata, dato che la

Banca d’Italia ha emanato, in data 14 novembre 2001, istruzioni per gli intermediari finanziari,

implementando così la fondamentale Circolare dell’11 febbraio 1991.Uno degli ultimi

aggiornamenti di quest’ultima risale alle circolari del 4.03.2010 e del 24.4.2011.

La Centrale rischi è dunque uno strumento informatico, al quale le banche e società finanziarie

autorizzate, fanno pervenire un flusso di informazioni, che raccolga tutti i dati sulle posizioni di

credito di un imprenditore.

C’è una preliminare questione da dirimere: tra il rispetto dell’interesse alla privacy, circa le

informazioni sul conto di un imprenditore e quello pubblico per la tutela, lo sviluppo e la cura del

credito e del risparmio, che rappresenta la finalità di natura costituzionale degli istituti di credito

(art.47 Cost.), quale tra i capi dell’alternativa prevale?

Per il legislatore, quest’ultimo, dal momento che è un beneficio per l’economia nazionale aver al

cospetto imprese sane e solvibili.

La Centrale Rischi diventa dunque un sistema informativo sulla posizione debitoria individuale del

soggetto affidato; partecipano alla C.R. le banche iscritte all’albo di cui all’articolo 13 del testo

unico bancario (tutte le società che sono autorizzate a concedere finanziamenti).

Gli istituti di credito e le società finanziarie autorizzate a concedere credito nel linguaggio del

legislatore sono definiti intermediari, perché forniscono adeguate e puntuali informazioni al sistema

della Centrale rischi.

La posizione che si riferisce ai segnalati viene definita censimento.

Gli intermediari comunicano periodicamente, su richiesta della Banca d’Italia e con le modalità da

questa stabilite, l’esposizione nei confronti dei propri affidati e dei nominativi collegati, per esempio

i fideiussori. Ad ogni soggetto partecipante, dunque agli istituti di credito e a chi ne fa debita

richiesta, la Banca d’ Italia fornisce periodicamente la posizione globale di rischio di ciascun

affidato e dei nominativi collegati.

Sul piano tecnico questo processo dà vita ad un flusso telematico di informazioni:

in entrata ogni banca è tenuta a conferire le informazioni su un determinato soggetto o impresa;

in uscita le informazioni riordinate e contemplate, devono essere rese pubbliche.

Il legislatore nell’art.144 punisce la Banca ed i suoi funzionari, qualora siano violati gli articoli 51 e

53: nulla statuisce in caso di segnalazione erronea.

Oltre a tale dato emerge dalla lettura dell’art.144 una serie di elementi fondamentali che sono

necessari al nostro lavoro.

Il legislatore con la riforma avvenuta con il decreto legislativo 12 maggio 2015 numero 72 ha

innovato anche la disposizione dell’art.144 e dunque si pone una responsabilità di natura oggettiva,

cioè anche la banca intermediaria, oltre i suoi funzionari apicali e gli impiegati che abbiano violato

gli articoli 51 e 53, subisce la sanzione amministrativa.

Si configura un minimo ed un massimo nella punizione edittale da euro 30.000 fino al 10 per cento

del fatturato, per le violazioni.

Non sono previste sanzioni di natura penali.

Inevitabilmente, per quanto disciplina il successivo articolo 145 l’irrogazione della sanzione ed il

suo preventivo processo istruttorio, avvengono sempre nel seno del circuito della Banca di Italia e

non ad opera di un organo terzo.

Vediamo il tessuto normativo dell’art.145 del Testo Unico bancario:” Per le violazioni previste nel

presente titolo cui è applicabile una sanzione amministrativa, la Banca d’Italia contestati gli

addebiti ai soggetti interessati, tenuto conto del complesso delle informazioni raccolte, applica le

sanzioni con provvedimento motivato. I soggetti interessati possono, entro trenta giorni dalla

contestazione, presentare deduzioni e chiedere un’audizione personale in sede di istruttoria, cui

possono partecipare anche con l’assistenza di un avvocato.

Il procedimento sanzionatorio è retto dai principi del contraddittorio, della conoscenza degli atti

istruttori, della verbalizzazione nonché della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie.

Il provvedimento di applicazione delle sanzioni previste dal presente titolo è pubblicato senza

ritardo e per estratto sul sito web della Banca d’Italia. Nel caso in cui avverso il provvedimento di

applicazione della sanzione sia adita l’autorità giudiziaria, la Banca d’Italia menziona l’avvio

dell’azione giudiziaria e l’esito della stessa nel proprio sito web a margine della pubblicazione. La

Banca d’Italia, tenuto conto della natura della violazione e degli interessi coinvolti, può stabilire

modalità ulteriori per dare pubblicità al provvedimento, ponendo le relative spese a carico

dell’autore della violazione.

Nel provvedimento di applicazione della sanzione la Banca d’Italia dispone la pubblicazione in

forma anonima del provvedimento sanzionatorio quando quella ordinaria:

a) abbia ad oggetto dati personali ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, la cui

pubblicazione appaia sproporzionata rispetto alla violazione sanzionata;

b) possa comportare rischi per la stabilità dei mercati finanziari o pregiudicare lo svolgimento di

un’indagine penale in corso;

c) possa causare un pregiudizio sproporzionato ai soggetti coinvolti, purché tale pregiudizio sia

determinabile.

Se le situazioni descritte nel comma 3-bis hanno carattere temporaneo, la pubblicazione è

effettuata quando queste sono venute meno”.

Era previsto nel seno della disposizione in esame un’impugnazione del provvedimento

sanzionatorio innanzi alla Corte di Appello di Roma, ma essa è stata dichiarata incostituzionale

(sentenza 9-15 aprile 2014, n. 94).

A seguito del varo del nuovo Codice del processo amministrativo le controversie aventi ad oggetto

tutti i provvedimenti compresi quelli sanzionatori adottati dalla Banca di Italia, sono devoluti alla

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. L’art.135 comma 1 lett. c) del codice del

processo amministrativo prevede, in tali casi, la competenza funzionale del Tar Lazio sede Roma.

Dunque, in sintesi, è la stessa Banca di Italia a dover, nel contempo, sia svolgere l’istruttoria (sia

pure con le guarentigie del contraddittorio e della partecipazione del sanzionato al procedimento

amministrativo ai sensi della legge 241/90), che irrogare le sanzioni.

Sta di fatto però che una violazione deve essere valutata dall’organo di vigilanza che non assume la

caratterizzazione di terzietà, soprattutto perché le fondamentali funzioni di istruttoria e di

comminatoria di sanzioni, seppure devolute a differenti organi interni, fanno comunque capo alla

medesima struttura. La commistione è incipiente.

In secondo luogo nelle pieghe della legge, contrariamente ai fondamentali principi di chiarezza e

tassatività in tema di sanzioni (legge 689/81) non è specificato, in modo adamantino, quale sia il

precetto e quale sia la sanzione, in caso di erronea segnalazione alla centrale rischi, compiuta

imprudentemente da una banca.

Il modello sanzionatorio dispiegantesi nel seno dell’organo di vigilanza che diventa dunque anche

repressivo, non assicura imparzialità di giudizio, proprio perché la funzione istruttoria, sia pure con

tutte le mitigazioni del caso, è in evidente commistione con la funzione decisoria, anzi subordinata a

questa, come autorevolmente sostenuto da Marcello Condemi nel Commentario al Testo unico

bancario (Cedam terza edizione pagine 2368 e seguenti).

Sarebbe più semplice devolvere all’autorità giudiziaria ordinaria e non dunque alla Banca di Italia,

la funzione di delibare se il comportamento di una banca, in caso di erronea segnalazione alla

centrale rischi, possa essere o meno, passibile di punizione.

Infatti per giurisprudenza consolidata è l’autorità giurisdizionale ordinaria e non il garante della

privacy a dover delibare se una segnalazione sia o meno giusta.

In secondo luogo deve essere chiaro e palmare, nel seno della legge, quale sia la punizione che si

intenda irrogare alla banca ed ai suoi funzionari, specificandone la sanzione pecuniaria.

In sintesi la riforma deve contenere queste coordinate:

Sia l’autorità giurisdizionale ordinaria a dover occuparsi di segnalazione erronea alla centrale rischi

e non la Banca di Italia, atteso che siamo al cospetto di diritti assoluti, quali quello alla reputazione,

all’immagine al diritto all’impresa costituzionalmente tutelati e garantiti (art.2, 3, 41). Tali diritti

infatti vengono messi in discussione se non addirittura conculcati con un’erronea segnalazione: una

gogna mediatica diventa insopportabile, si distruggono imprese e famiglie, quando, per effetto

cascante, si provoca la crisi di liquidità.

Sia indicato con chiarezza il precetto e la sanzione, con una disposizione di legge da inserire nel

Testo Unico. E’ ben evidente in quest’ultimo caso che le Banche, prima di procedere alla

segnalazione, saranno più attente e più prudenti, perché sarà un organo terzo, il Giudice ordinario (e

non a Banca d’Italia, rifuggendo da una giurisdizione domestica) a dover irrogare direttamente la

sanzione, in caso di violazione del precetto normativo. Si evitano commistioni e decisioni parziali.

* * *

In sintesi, il presente disegno di legge parte dai seguenti presupposti.

La segnalazione alla Centrale dei Rischi di Bankitalia, che spesso si rivela erronea, è la principale

causa di fallimenti di imprese e, purtroppo, di suicidi di imprenditori prima solvibili.

Il perseguimento dell’interesse generale, sotteso alla disciplina della Centrale dei rischi della Banca

d’Italia, può ritenersi conseguito solo se gli intermediari utilizzano il potere di segnalazione nel

rispetto delle regole dettate dalla normativa di riferimento.

Ifunzionari di banca sostengono che esiste un obbligo automatico di segnalazione in base al

superamento di soglie, invece la normativa prevede una procedura, precedente alla segnalazione in

Centrale dei Rischi, in contradditorio fra banca e cliente, una precisa valutazione basata su

presupposti certi, un obbligo di informativa in capo alle banche. Nella realtà gli istituti procedono

spesso a segnalazioni arbitrarie dell’azienda provocandone la rovina. In numerosi casi le banche

disattendono le regole, perché sono consapevoli della mancanza di sanzioni in caso di lesione delle

stesse.

L’attuale potere sanzionatorio, utilizziamo un termine benevolo, è alquanto confuso. E’ conferita la

possibilità di irrogare una sanzione, qualora sia stata effettuata ad opera di una banca un’erronea

segnalazione alla Centrale dei Rischi, ma si tenga presente che nel seno della circolare Bankitalia

che regola le procedure viene utilizzato il termine può e non invece è dato per certo che, commesso

l’errore, la banca debba essere punita. La circolare dunque pone l’esercizio del potere

sanzionatorio come facoltativo e non doveroso. Non viene fornita un’identificazione precisa e

chiara dei soggetti destinatari delle eventuali sanzioni. Dovrebbe essere invece chiaro e palmare, nel

seno della legge, quale sia la punizione che si intenda irrogare alla banca ed ai suoi funzionari,

specificando la sanzione pecuniaria.

In sintesi, è la stessa Banca di Italia (di proprietà delle Banche) a dover svolgere l’istruttoria,

giudicare e, se del caso, sanzionare. Sta di fatto però che una violazione deve essere valutata

dall’organo di vigilanza che non ha caratteristiche di terzietà. Infatti le fondamentali funzioni di

istruttoria e di comminatoria di sanzioni fanno capo alla medesima struttura. Il modello

sanzionatorio dispiegantesi nell’organo di vigilanza, che diventa dunque anche repressivo, non

assicura imparzialità di giudizio, proprio perché la funzione istruttoria è in evidente commistione

con la funzione decisoria, anzi è subordinata a questa.

E’ più semplice devolvere all’autorità giudiziaria ordinaria e non dunque alla Banca di Italia,

la funzione di delibare se il comportamento di una banca, in caso di erronea segnalazione alla

centrale rischi, possa essere o meno, passibile di punizione.

Perciò la riforma deve contenere queste coordinate:

Sia l’autorità giurisdizionale ordinaria a dover occuparsi di segnalazione erronea alla centrale rischi

e non la Banca di Italia, atteso che siamo al cospetto di diritti assoluti, quali quello alla reputazione,

all’immagine al diritto all’impresa costituzionalmente tutelati e garantiti (art.2, 3, 41). Tali diritti

infatti vengono messi in discussione se non addirittura conculcati con un’erronea segnalazione: una

gogna mediatica diventa insopportabile, si distruggono imprese e famiglie, quando, per effetto

cascante, si provoca la crisi di liquidità;

sia indicato con chiarezza il precetto e la sanzione, con una disposizione di legge da inserire nel

Testo Unico. E’ ben evidente in quest’ultimo caso che le Banche, prima di procedere alla

segnalazione, saranno più attente e più prudenti, perché sarà un organo terzo, il Giudice ordinario (e

non la Banca d’Italia) a dover irrogare direttamente la sanzione, in caso di violazione del precetto

normativo. Si evitano così commistioni e decisioni parziali.

DISEGNO DI LEGGE

Articolo 1

1. La presente legge si applica a chi svolge funzioni di amministrazione o di direzione,

ovvero ai loro dipendenti:

a) presso una banca o un intermediario finanziario di cui al decreto legislativo 1° settembre

1993, n. 385, e successive modificazioni, ovvero altra impresa autorizzata all’esercizio

nei confronti del pubblico dell’attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi

forma;

b) presso un’impresa di assicurazione di cui all’articolo 1, comma 1, lettera c) del decreto

legislativo 7 settembre 2005, n. 209, e successive modificazioni, quando procede

all’assunzione e alla gestione dei rischi, nei confronti delle imprese di cui alla lettera

a).

2. In deroga ai capi V e VI del titolo VIII del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e

successive modificazioni, ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile è competenza del

giudice ordinario la cognizione del danno arrecato dai soggetti di cui al comma 1 quando

partecipano ad una centrale dei rischi, ovvero quando partecipano alla centrale dei Rischi

della Banca d’Italia, mediante segnalazioni erronee e trasmissioni inaccurate di dati e

documenti.

3. Sono inaccurate, ai fini di cui al comma 2, le condotte di coloro che, al fine di mutare le

condizioni alle quali il credito venne prima concesso ovvero di determinare la revoca del

credito concesso, omettono di segnalare dati o notizie di cui sono a conoscenza o mancano

di utilizzare, con la doverosa diligenza, nella fase istruttoria notizie o dati in loro possesso

sulla costituzione o sulla situazione economica, patrimoniale e finanziaria di colui cui fu

concesso il fido.

4. Il tribunale competente, anche con provvedimento di urgenza, può ordinare che la

segnalazione di cui al comma 2, rivelatasi erronea, sia immediatamente cancellata.

5. In caso di segnalazione erronea, ai soggetti che svolgono funzioni amministrative o di

direzione nonché ai dipendenti, si applica la sanzione pecuniaria pari ad un importo che sia

tre volte maggiore di quello per il quale è avvenuta la segnalazione, salvo che il segnalato

provi il maggior danno.

6. Il provvedimento di applicazione delle sanzioni previste dal comma 5 è pubblicato, a

spese della parte soccombente, senza ritardo e per estratto sul sito web della Banca d’Italia e

sui quotidiani di maggior diffusione nazionale e locale, per gli stessi giorni in cui sia stata

pubblicata nel bollettino della Centrale rischi della Banca di Italia la segnalazione erronea.

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