Professionisti SCIA e varianti leggere o minori in corso d’opera

Professionisti Pubblicato il 10 dicembre 2015

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Permesso di costruire e diritto urbanistico: il regime della SCIA per le varianti in corso d’opera.

L’art. 15 della legge n. 10/1977, al 12° comma, disciplinò per la prima volta le cd. «varianti leggere o minori in corso d’opera», escludendo per le stesse — in via d’eccezione — l’applicazione delle sanzioni amministrative qualora ricorressero le seguenti condizioni:

—              non fossero in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti;

—              non modificassero «la sagoma» dell’opera per la cui realizzazione era stata rilasciata concessione;

—              non implicassero modifiche delle superfici utili e della destinazione d’uso.

Tali varianti dovevano essere «approvate» (con provvedimento del Sindaco) prima del rilascio del certificato di abitabilità.

Secondo alcuni Autori (DE ROBERTO, NICOLETTI, PAGLIARI, PALEOLOGO) si trattava di modeste modifiche al progetto, che dovevano ritenersi lecite per il costruttore, in quanto non comportavano significative alterazioni urbanistiche ed edilizie.

Ad esse, pertanto, neppure potevano applicarsi le sanzioni penali previste dall’art. 17, lett. a), della legge n. 10.

L’«approvazione» della variante, in quest’ottica, non costituiva un provvedimento sanante, ma piuttosto un atto dovuto di mero accertamento della sussistenza delle condizioni richieste dalla legge.

Aderimmo, all’epoca, all’orientamento di quegli Autori che consideravano siffatte varianti pur sempre abusive (ASSINI, BAJNO, CUTRERA, MENGOLI, MIGLIORINI, PREDIERI): la sanatoria, pertanto, non ci appariva un «atto dovuto o vincolato», bensì pur sempre riconducibile «ad un certo margine di discrezionalità». In caso di mancata approvazione, dunque, configuravamo l’applicabilità delle sanzioni amministrative previste per le difformità parziali; mentre, in ogni caso, ritenevamo integrata la fattispecie contravvenzionale dell’art. 17, lett. a) (stante l’efficacia solo «ex nunc» del provvedimento sanante agli effetti penali).

La giurisprudenza, comunque, aveva affrontato il problema delle «varianti leggere» già anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 10/1977 ed aveva riferito tale concetto a quelle modifiche quantitative e qualitative di limitata consistenza e di scarsissimo valore rispetto al progetto originariamente approvato, per cui l’opera autorizzata poteva ritenersi non modificata nella sostanza.

Era stato affermato, pertanto, che il provvedimento autorizzativo della variante restava pur sempre in un rapporto di complementarietà e di accessorietà con la licenza edilizia originaria.

La materia trovò nuova disciplina nell’art. 15 della legge n. 47/1985, che specificò la nozione di «varianti in corso di opera», riferendola a quelle variazioni al progetto approvato:

—              conformi agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti;

—              non in contrasto con gli strumenti urbanistici (generali e di attuazione) semplicemente adottati;

—              non comportanti modifiche della sagoma dell’opera originaria, né delle superfici utili di essa;

—              non rivolte a modificare la destinazione d’uso delle costruzioni e delle singole unità immobiliari, nonché il numero di queste ultime.

L’esecuzione di varianti siffatte (purché non riguardanti interventi di restauro e non relativi ad immobili vincolati per fini artistici, storici e paesaggistici) venne esentata dall’applicazione di sanzioni penali nonché di qualsiasi sanzione amministrativa, purché le varianti medesime fossero ratificate con provvedimento sindacale di approvazione richiesto (non anche ottenuto) prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.

La legge n. 662/1996 modificò nuovamente la disciplina delle «varianti a concessioni già rilasciate», assoggettandole al regime della denuncia d’inizio dell’attività allorquando:

—              non incidessero sui parametri urbanistici e sulle volumetrie;

—              non cambiassero la destinazione d’uso e la categoria edilizia dell’immobile;

—              non alterassero la sagoma;

—              non si risolvessero in violazioni delle prescrizioni eventualmente contenute nel provvedimento concessorio.

Nella disciplina posta dall’art. 15 della legge n. 47/1985 la richiesta di approvazione delle varianti poteva essere anche successiva all’esecuzione delle stesse, purché anteriore all’esecuzione dei lavori; nella disciplina del 1996, invece, le opere in variante non potevano essere iniziate senza la presentazione della prescritta denuncia ed il decorso dei 20 giorni.

Anche in relazione alle varianti in esame si è posto il problema, già esaminato a proposito delle «opere interne», circa i rapporti tra le discipline rispettivamente poste dalla legge n. 662/1996 e dalla legge n. 47/1985, in relazione al quale Michielan, Stella Richter e Viva hanno affermato il permanere della contestuale vigenza dell’art. 15 della legge n. 47/1985, mentre R. Giuffré, V. Giuffré e Marzaro Gamba hanno ritenuto che vi fosse stata una ridisciplina della materia con abrogazione del regime preesistente.

Abbiamo aderito a questa seconda impostazione, senz’altro più razionale in una prospettiva di effettiva realizzazione della semplificazione sostanzialmente perseguita dal legislatore.

Appariva assolutamente avulsa dalla realtà, infatti (ed introduceva inutili complicazioni), un’interpretazione formalistica secondo la quale la disciplina posta dalla legge n. 662/1996 si sarebbe applicata soltanto alloquando la concessione fosse stata rilasciata ma non fossero stati ancora iniziati i lavori, mentre nel corso dei lavori medesimi avrebbe trovato applicazione l’art. 15 della legge n. 47/1985.

Affermare poi la coesistenza delle normative nel senso che il privato, se avesse eseguito la variante senza denunciarla preventivamente, avrebbe potuto comunque chiedere l’approvazione successiva, purché i lavori di realizzazione della stessa fossero ancora in corso, non consentiva di dare piena applicazione a nessuno dei due regimi e rendeva inapplicabile la sanzione prevista per la denuncia di attività presentata quando le opere fossero già in corso di esecuzione.

Attualmente — ai sensi dell’art. 22, 2° comma, del T.U. n. 380/2001, come modificato dal D.Lgs. n. 301/2002 — devono ritenersi sottoposte a SCIA le «varianti a permessi di costruire» che:

—        non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie;

—        non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia;

—        non alterano la sagoma dell’edificio;

—        non violano le prescrizioni eventualmente contenute nel permesso di costruire.

La SCIA costituisce «parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell’intervento principale» e può essere presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.

La formulazione dell’art. 22 consente, infatti, la possibilità di dare corso alle opere in difformità dal permesso di costruire e poi regolarizzarle entro la fine dei lavori (secondo lo schema già previsto dall’art. 15 della legge n. 47/1985, che è stato espressamente abrogato dall’art. 136, 2° comma – lett. f), del T.U. n. 380/2001).

Oscuro e sostanzialmente indeterminato appare il riferimento ai «parametri urbanistici» ed alle «categorie edilizie» e ciò introduce elementi di incertezza nell’applicazione della normativa.

In dottrina (Marzaro Gamba, Michielan) è stato affermato che probabilmente sono da considerarsi «parametri urbanistici» quelle «quantità convenzionali determinate dallo strumento urbanistico su base statistica quali la densità fondiaria (relativa alla singola area, che definisce il volume massimo edificabile sulla stessa), territoriale (riferita a ciascuna zona omogenea, che definisce il complessivo carico di edificazione che può gravare su ciascuna zona), l’indice di edificabilità del fondo o la densità abitativa del singolo edificio, o anche la distanza tra gli edifici».

Il concetto di «categorie edilizie», a sua volta, viene generalmente riferito (Marzaro Gamba, Michielan, Viva) alle disposizioni sul catasto edilizio urbano e si ritiene, pertanto, che il legislatore abbia inteso vietare il passaggio da una categoria inferiore ad una superiore.

Il comma 2bis dell’art. 22 del T.U. n. 380/2001, introdotto dal D.L. n. 133/2014, ha ampliato la casistica delle varianti attuabili in corso d’opera mediante una semplice SCIA da comunicare nella fase di fine lavori.

Attualmente, pertanto, sono realizzabili in tal modo, con attestazione del professionistica, le varianti a permessi di costruire che soddisfano tutte le seguenti condizioni:

—        non configurano una variazione essenziale;

—        sono conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie;

—        sono attuate dopo l’acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore.

Le variazioni realizzate rimangono comunque sotto la responsabilità del progettista e del direttore dei lavori e sono soggette alle sanzioni per eventuali difformità riscontrare, in sede di controllo delle opere, dalle amministrazioni competenti, a seguito della comunicazione di fine lavori.

In giurisprudenza:

—              «Non sono ammesse, attraverso l’utilizzo dell’istituto della dia, realizzazioni di varianti comportanti modifiche della destinazione d’uso dell’immo-bile, in quanto ciò contrasterebbe con il disposto di cui all’art. 22, 2° comma, D.P.R. n. 380 del 2001» (C. Stato, sez. V, 23 gennaio 2006, n. 204, in Giur. it., 2006, 1755).

—              «Ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. c, D.P.R. n. 380/2001, costituisce variante essenziale, rispetto al progetto approvato, la modifica della localizzazione dell’edificio tale da comportare lo spostamento del fabbricato su un’area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista, trattandosi di modifica che comporta una nuova valutazione del progetto da parte dell’amministrazione concedente, sotto il profilo della sua compatibilità con i parametri urbanistici e con le connotazioni dell’area» (C. Stato, sez. IV: 24 settembre 2012, n. 5080; 20 novembre 2008, n. 5743).

—              «Gli elementi da prendere in considerazione, al fine di distinguere una nuova concessione edilizia da una variante, sono costituiti dalle modificazioni quantitative e qualitative apportate all’originario pro-getto, riguardanti in particolare la superficie coperta, il perimetro, la volumetria, nonché le caratteristiche funzionali e strutturali, interne ed esterne, del fabbricato; con la conseguenza che deve considerarsi va-riante minore o non essenziale una modesta rototraslazione della sagoma dell’edificio rispetto al progetto approvato» (C. Stato, sez. V, 22 gennaio 2003, n. 249, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 977).

—              «La variante in corso d’opera di una concessione edilizia, a norma dell’art. 15 L. n. 47/85, oltre che trovare applicazione solo in caso di conformità agli strumenti urbanistici vigenti delle opere difformi, richiede anche che le modificazioni introdotte rispetto alla concessione originaria siano di consistenza limitata: in particolare, non può ritenersi di modesta entità — al punto di costituire una variante in corso d’opera — la demolizione e la ricostruzione di muri perimetrali: tali interventi, in caso di violazione delle prescrizioni e delle modalità esecutive della originaria concessione, integrano, per contro, gli estremi della parziale difformità» (C. Stato, sez. V, 22 novembre 2001, n. 5926, in Giust. amm., 2001, 1315).

—              «La sagoma di una costruzione attiene alla conformazione planovolumetrica della stessa ed al suo perimetro inteso sia in senso verticale sia orizzontale, mentre il prospetto si riferisce alla relativa superficie; pertanto, la sagoma concerne il contorno che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali con gli aggetti e gli sporti, sicché solo le aperture che non prevedano superfici sporgenti rientrano nella nozione di sagoma e sono sottoposte al regime delle cd. varianti in corso d’opera» (Cass. pen., sez. III: 9 febbraio 2006, Nardini, 9 febbraio 1998, Maffullo, in Riv. pen., 1998, 693).

—              «La sagoma attiene alla conformazione planovolumetrica della costruzione ed al suo perimetro inteso sia in senso verticale sia orizzontale, mentre il prospetto si riferisce alla relativa superficie; pertanto, la sagoma di una costruzione concerne il contorno che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali con gli aggetti e gli sporti, sicché solo le aperture che non prevedano superfici sporgenti non rientrano nella nozione di sagoma e sono sottoposte al regime delle cd. varianti in corso d’opera (nella specie la Suprema Corte, premesso come pacifico che la costruzione eseguita consistesse in “un muro di contenimento dell’altezza di cinquanta centimetri” comportante “una modifica della sagoma del piazzale antistante l’abitazione, rendendo inutilizzabile un maggior spazio di manovra per i veicoli”, ha escluso l’applicabilità dell’art. 15 L. 28 febbraio 1985, n. 47, pretesa dal ricorrente sul rilievo che la modifica della sagoma concerne non le costruzioni, ma gli edifici ed ha ritenuto la sussistenza non di variante leggera, ma di costruzione in parziale difformità)» (Cass. pen., sez. III, 12 maggio 1994, Soprani).

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