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Lo sai che? Abuso edilizio: la prescrizione e l’ordine di demolizione

Lo sai che? Pubblicato il 16 dicembre 2015

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> Lo sai che? Pubblicato il 16 dicembre 2015

La rimozione dell’abuso edilizio è una sanzione amministrativa che ha scopo di tutelare il territorio pertanto l’ordine di demolizione non si prescrive.

In un precedente articolo abbiamo parlato della prescrizione dell’abuso edilizio; in  particolare abbiamo spiegato che il reato di abuso edilizio si prescrive in 4 anni dal compimento dell’illecito se non sono intervenuti atti interruttivi della prescrizione (cosiddetta prescrizione breve); la prescrizione è, invece, di 5 anni dal compimento dell’illecito se c’è stato un atto interruttivo come, ad esempio, il decreto di citazione a giudizio (cosiddetta prescrizione ordinaria).

Ieri la Cassazione è intervenuta sul tema con una sentenza [1] che non farà piacere a chi si è macchiato di tale illecito: se è vero che la prescrizione ha tempi certi per la parte “penale” dell’illecito, dall’altro lato è vero che la parte “amministrativa” dell’illecito – ossia le conseguenti sanzioni che possono sfociare nell’ordine di demolizione – non si prescrivono mai.

Secondo la Corte, poiché l’ordine di demolizione del manufatto abusivo è una sanzione amministrativa, non si prescrive mai. Infatti, nonostante tale misura venga comminata dal giudice penale, essa non ha finalità punitive e, pertanto, non può essere considerata una sanzione penale in senso stretto; essa ha il solo scopo di tutelare il territorio riportando i luoghi nello stato in cui erano prima dell’abuso e, quindi, tende alla riparazione di un danno, non invece a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge. Proprio per questo motivo, stante la sua natura di sanzione amministrativa, essa non è soggetta alla prescrizione prevista dal codice penale.

La demolizione prescinde quindi da qualsiasi accertamento di responsabilità e mira al ripristino dello stato dei luoghi. È proprio la disciplina urbanistica a individuare in tal senso l’intervento demolitorio e i provvedimenti adottati in tal senso dall’autorità amministrativa risultano completamente autonomi rispetto alle sanzioni penali. Infatti, ad esempio, il sequestro penale di un immobile non è ostativo alla sua demolizione. Il fatto che sia il giudice penale a ordinare tale intervento costituisce un atto dovuto ma va sottolineato, è bene ripeterlo, che si tratta di una sanzione amministrativa e pertanto non è soggetta a prescrizione.

Inoltre l’eventuale vendita a terzi dell’immobile abusivo non ne impedisce la demolizione.

Nel mirino della demolizione finisce il solo “bene” e non ovviamente il suo autore: l’immobile “irregolare” può quindi essere demolito d’ufficio a prescindere dall’accertamento delle responsabilità. L’ordine di demolizione come sanzione amministrativa non presuppone, infatti, la sussistenza di un danno né un elemento psicologico del responsabile dell’abuso ed è applicabile, anche in caso di violazioni incolpevoli, tanto alle persone fisiche come a quelle giuridiche e agli enti di fatto e in alcuni casi persino “trasmissibile” agli eredi del responsabile o a chi acquista la disponibilità del bene.

 

La sentenza conclude quindi affermando che non può mai essere dichiarato estinto per “decorso del tempo” l’ordine di demolizione dell’immobile abusivo.

 

note

 [1] Cass. sent. n. 49331/15 del 15.12.15.

Corte di Cassazione, sez. III Penale, sentenza 10 novembre – 15 dicembre 2015, n. 49331
Presidente Franco – Relatore Ramacci

Ritenuto in fatto

1. Il Tribunale di Asti, quale giudice dell’esecuzione, con ordinanza del 3/11/2014 ha dichiarato “l’estinzione per decorso del tempo” dell’ordine di demolizione di cui alla sentenza 354/2003 del 14/3/2003 del Tribunale di Asti, irrevocabile il 5/7/2006, con la quale D.G. era stata condannata, tra l’altro, per il reato di cui all’art. 20 legge 47/1985.
Il Giudice, qualificato come “pena”, secondo i principi stabiliti dalla Corte EDU, l’ordine di demolizione impartito dal giudice, lo ha ritenuto travolto dalla prescrizione sulla base di quanto disposto dall’ari:. 173 cod. pen., disponendo la trasmissione degli atti all’autorità comunale per quanto di sua competenza.
2. Avverso il provvedimento propone ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Asti, deducendo, con un unico motivo di ricorso, la violazione di legge.
Il Pubblico Ministero ricorrente, in particolare, ha ricordato la qualificazione di sanzione amministrativa di tipo ablatorio accessoria alla sentenza di condanna attribuita all’ordine di demolizione impartito dal giudice penale ed ha richiamato la copiosa giurisprudenza di legittimità in tema.
Illustrando nel dettaglio le peculiarità dell’ordine di demolizione e le differenze intercorrenti con la confisca prevista per le ipotesi di lottizzazione abusiva, tali da escluderne la natura di sanzione penale e, conseguentemente, la soggezione alla prescrizione, ha richiesto l’annullamento dell’impugnato provvedimento.
3. Il Procuratore Generale, nella sua requisitoria scritta, ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Considerato in diritto

1. Il ricorso è fondato nei termini di seguito specificati.
Il Tribunale, attraverso un diffuso richiamo alla giurisprudenza della Corte EDU, ha ritenuto di doversi discostare dal consolidato ed unanime indirizzo giurisprudenziale di questa Corte sulla natura dell’ordine di demolizione impartito dal giudice, testualmente definito, come stigmatizzato dal Pubblico Ministero ricorrente, “…approccio ermeneutico di limitatissimo profilo sistematico e che peraltro, a lungo utilizzato in termini identici in materia di confisca ex art. 44 d.P.R. 380/01, ha reso l’Italia (giustamente) pluricondannata in sede Europea”, nonché “…assunto vacuo, del tutto privo di argomentazione nel suo essere fondato sulla ragione, meramente formale, della qualificazione legislativa dell’ordine di demolizione quale sanzione amministrativa accessoria; ciò che – si afferma – giustificherebbe l’inapplicabilità del disposto di cui all’art. 173 cod. pen., relativo alle sole sanzioni penali”.
2. A tali lapidarie affermazioni, che menzionano sommariamente, nei termini dianzi riportati, gli esiti di una pluriennale analisi delle disposizioni in materia edilizia succedutesi nel tempo, il giudice del merito fa seguire una più diffusa analisi della giurisprudenza della Corte EDU, atta a dimostrare, a suo dire, la diversa natura di sanzione penale dell’ordine giudiziale di demolizione.
Il ragionamento seguito dal Tribunale, in sostanza, si richiama a quella giurisprudenza secondo la quale l’ambito di operatività degli artt. 6 e 7 CEDU è più esteso di quello riferibile ai reati ed alle pene nella loro formale qualificazione ad opera del diritto interno e riguarda ogni altra misura obiettivamente qualificabile come penale.
Tale qualificazione va effettuata (v. Corte EDU Engel e altri c. Paesi Bassi, 8/6/1976; Oztùrk c. Repubblica federale tedesca, 21/2/1984), attraverso tre criteri: la qualificazione giuridica del provvedimento contestato nel diritto nazionale (cui, peraltro, viene attribuito valore relativo, non dirimente), la natura stessa di quest’ultimo e la natura e la gravità della “sanzione”, criteri ritenuti peraltro alternativi e non cumulativi (v. Corte EDU, Lutz c. Germania, 25/8/1987), sebbene sia ammesso un approccio cumulativo se l’analisi separata di ciascun criterio non porta ad una conclusione chiara sull’esistenza di un’”accusa penale” (cfr. Corte EDU A. Menarmi Diagnostics Srl c. Italia, 27/9/2011).
Sulla base dei principi come sopra sintetizzati il Tribunale ha ritenuto che l’ordine di demolizione dell’immobile abusivo sia pertinente all’accertamento di un fatto reato ed emesso dall’Autorità giurisdizionale penale all’esito di un processo penale; che costituisca una sanzione di gravità indubbia, caratterizzata da una evidente finalità repressiva, in quanto è comunque ordinata “se ancora non sia stata altrimenti eseguita”, così formalmente segnalando un aspetto punitivo indipendente da eventuali ed opposte valutazioni dell’autorità amministrativa in ordine al manufatto.
Tale assunto risulta, tuttavia, del tutto infondato.
3. Nel concentrare, infatti, l’attenzione sull’analisi della giurisprudenza della Corte EDU, il Tribunale ha del tutto omesso di considerare nel suo complesso l’articolata procedura relativa alla demolizione degli immobili abusivi delineata dalla vigente disciplina urbanistica.
L’art. 27 del d.P.R. 380/01 attribuisce al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale il potere dovere di vigilare, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale, al fine di assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.
Il medesimo articolo, al comma 2, stabilisce che il dirigente o il responsabile dell’ufficio tecnico comunale, “quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora d.lgs. n. 42 del 2004), il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora articoli 13 e 14 del d.lgs. n. 42 del 2004) o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del Titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora Parte Terza del d.lgs. n. 42 del 2004), il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662”.
Si tratta, in tali casi, della c.d. demolizione d’ufficio, la quale non è preceduta da alcuna attività procedi mentale finalizzata all’individuazione di soggetti responsabili o alla irrogazione di sanzioni, in quanto la norma attribuisce, al responsabile dell’ufficio tecnico ed agli altri soggetti indicati, la possibilità di diretta azione per la demolizione del manufatto abusivo durante tutto il corso della sua esecuzione ed in tutti i casi di contrasto con la disciplina urbanistica e gli strumenti urbanistici, da eseguirsi con le modalità indicate dall’art. 41 d.P.R. 380/01.
Al di fuori delle ipotesi sopra ricordate, l’art. 27, comma 3 d.P.R. 380/01 stabilisce che, “qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere”.
Il successivo comma 4 dispone, inoltre, che “gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibito il permesso di costruire, ovvero non sia apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all’autorità giudiziaria, al competente organo regionale e al dirigente del competente ufficio comunale, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti”.
Per le opere eseguite da amministrazioni statali provvede l’art. 28 d.P.R. 380/01, imponendo al responsabile del competente ufficio comunale, qualora ricorrano le ipotesi di cui all’articolo 27, di informare immediatamente la regione e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al quale compete, d’intesa con il presidente della giunta regionale, la adozione dei provvedimenti previsti dal richiamato articolo 27.
4. Le disposizioni in precedenza ricordate prevedono, dunque, un immediato intervento demolitorio, effettuato d’ufficio sul solo presupposto della presenza sul territorio di un immobile abusivo, perché eseguito in assenza di titolo abilitativo o in difformità dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici, che prescinde da qualsivoglia accertamento di responsabilità, riguarda esclusivamente l’immobile ed ha, quale unico scopo, la sua eliminazione ed il ripristino dell’originario stato del territorio.
A ciò si aggiunge, per gli interventi diversi da quelli soggetti a demolizione d’ufficio, la possibilità di interventi cautelari urgenti di cui all’art. 27, comma 3 e la particolare procedura di segnalazione dell’abuso da parte della polizia giudiziaria di cui all’art. 27, comma 4, che vede distinti gli obblighi di segnalazione all’autorità giudiziaria ed a quella amministrativa per l’adozione dei provvedimenti di competenza di quest’ultima.
Il successivo art. 31 d.P.R. 380/01 disciplina, inoltre, l’ingiunzione alla demolizione delle opere eseguite in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, disposizioni applicabili, secondo quanto disposto dal comma 9-bis del medesimo articolo, anche agli interventi eseguiti in base a d.i.a. sostitutiva del permesso di costruire ai sensi dell’art. 22, comma 3 d.P.R. 380/01.
Accertata l’esecuzione di tali interventi, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale deve ingiungere al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che, in caso di inottemperanza, viene acquisita di diritto, ai sensi del successivo comma 3 (il comma 4 stabilisce, inoltre, che l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente).
I successivi commi 4-bis, 4-ter e 4-quater, introdotti dalla legge 164/2014, prevedono anche, in caso di accertata inottemperanza, l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 Euro e 20.000 Euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, la quale, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima.
Le regioni a statuto ordinario possono aumentare l’importo delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis e stabilire che siano periodicamente reiterabili qualora permanga l’inottemperanza all’ordine di demolizione.
I proventi delle sanzioni spettano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all’acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico.
La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.
L’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio del comune ha, quale finalità, la demolizione a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali.
Il comma 8 dell’art. 31 individua i poteri sostitutivi del competente organo regionale in caso i inerzia.
L’art. 31, al comma 9, infine, dispone che, per le opere abusive cui esso si riferisce, “il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all’articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita”.
5. Come si evince dal complesso delle disposizioni appena richiamate, la disciplina urbanistica individua la demolizione dell’abuso edilizio come un’attività avente finalità ripristinatorie dell’originario assetto del territorio imposta all’autorità amministrativa, che deve provvedervi direttamente nei casi previsti dall’art. 27, comma 2 o attraverso la procedura di ingiunzione.
Si tratta, come osservato anche dalla più attenta dottrina, di sanzioni amministrative che prescindono dalla sussistenza di un danno e dall’elemento psicologico del responsabile, in quanto applicabili anche in caso di violazioni incolpevoli, sono rivolte non solo alle persone fisiche, ma anche alle persone giuridiche ed agli enti di fatto e sono generalmente trasmissibili nei confronti degli eredi del responsabile (v., ad es., Consiglio di Stato, Sez. 6, n. 3206 del 30/5/2011) e dei suoi aventi causa che a lui subentrino nella disponibilità del bene (v., ad es. Consiglio di Stato, Sez. 4, n. 2266 del 12/4/2011; Consiglio di Stato, Sez. 4, n. 6554 del 24/12/2008. V. anche n. Cass. Sez. 3, n. 48925 del 22/10/2009, Viesti, Rv. 245918).
La particolarità della demolizione ha portato, sempre in dottrina, anche a dubitare della riconducibilità della stessa nel novero delle sanzioni amministrative propriamente dette ed ha indotto ad operare anche una condivisibile distinzione tra natura “ripristinatoria” della demolizione, natura “riparatoria” dell’interesse pubblico leso dell’acquisizione gratuita e delle sanzioni pecuniarie alternative alla demolizione e natura “punitiva” delle sanzioni pecuniarie aggiuntive alla riduzione in pristino, nonché quelle conseguenti all’inottemperanza all’ingiunzione a demolire.
6. Va altresì rilevato che, considerato il complesso delle disposizioni sopra richiamate, i provvedimenti finalizzati alla demolizione dell’immobile abusivo adottati dall’autorità amministrativa risultano completamente autonomi rispetto alle eventuali statuizioni del giudice penale e, più in generale, alle vicende del processo penale, tanto è vero che si è affermato, ad esempio, come il sequestro penale dell’immobile non sia ostativo alla demolizione (v., ad es,. Consiglio di Stato Sez. 6, n. 3626 del 9/7/2013; Sez.4, n. 1260 del 6/3/2012. V. anche Cass. Sez. 3, n. 17188 del 24/3/2010, Mannelli, Rv. 247152; Sez. 3, n. 9186 del 14/1/2009, P.M. in proc. Mancini e altro, Rv. 243098)
7. Per ciò che concerne, in particolare, la demolizione ordinata dal giudice penale ai sensi dell’art. 31, comma 9 d.P.R., 380/01, va rilevato, in primo luogo, che la disposizione si pone in continuità normativa con il previgente art. 7 della legge 47/1985 (Sez. 3, n. 32211 del 29/5/2003, Di Bartolo, Rv. 225548) e costituisce atto dovuto del giudice penale, esplicazione di un potere autonomo e non alternativo al quello dell’autorità amministrativa, con il quale può essere coordinato nella fase di esecuzione (cfr. Sez. 3, n. 3685 del 11/12/2013 (dep. 2014), Russo, Rv. 258518; Sez. 3, n. 37906 del 22/5/2012, Mascia ed altro, non massimata; Sez. 6, n. 6337 del 10/3/1994, Sorrentino Rv. 198511 ed altre prec. conf. Ma si vedano anche Sez. U, n. 15 del 19/6/1996, P.M. in proc. Monterisi, Rv. 205336; Sez. U, n. 714 del 20/11/1996 (dep.1997), Luongo, Rv. 206659).
La disposizione, inoltre, si pone come norma di chiusura del complesso sistema sanzionatorio amministrativo in precedenza descritto (cfr. Corte Cost. ord. 33 del 18/1/1990; ord. 308 del 9/7/1998; Cass. Sez. F, n. 14665 del 30/08/1990, Di Gennaro, Rv. 185699).
Quanto alla sua natura, va osservato che trattasi di una sanzione amministrativa che assolve ad un’autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso, configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio ed ha carattere reale.
Per tali ragioni, l’ordine di demolizione impartito dal giudice può essere revocato dallo stesso giudice che lo ha emesso quando risulti incompatibile con un provvedimento adottato dall’autorità amministrativa, indipendentemente dal passaggio in giudicato della sentenza (Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, Chisci e altro, Rv. 260972; Sez. 3, n. 3456 del 21/11/2012 (dep.2013), Oliva, Rv. 254426; Sez. 3, n. 25212 del 18/1/2012, Maffia, Rv. 253050 Sez. 3, n. 73 del 30/4/1992, Rizzo, Rv. 190604; Sez. 3, n. 3895 del 12/2/1990, Migno, Rv. 183768), ad esso non sono applicabili l’amnistia e l’indulto (Sez. 3, n. 7228 del 02/12/2010 (dep.2011), D’Avino, Rv. 249309; Sez. 3, n. 6579 del 1/4/1994, Galotta ed altri, Rv. 198063; Sez. F, n. 14665 del 30/08/1990, Di Gennaro, Rv. 185699, cit.).
Il giudice può inoltre emettere l’ordine di demolizione anche nell’ipotesi dell’applicazione della pena ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen. indipendentemente dall’accordo delle parti ed esso resta eseguibile indipendentemente dal decorso del termine previsto dall’art. 445, comma secondo, cod. proc. pen. (Sez. 3, n. 18533 del 23/3/2011, Abbate, Rv. 250291), dovendosi escludere la sua natura di pena accessoria (Sez. 3, n. 24087 del 07/03/2008, Caccioppoli, Rv. 240539; Sez. 6, n. 2880 del 10/06/2002 (dep. 2003), Gobbi, Rv. 223716; Sez. 3, n. 64 del 14/1/1998, P.M. in proc. Corrado F, Rv. 210128 ed altre prec. conf.), il che determina anche la inapplicabilità della sospensione condizionale della pena (Sez. 3, n. 34297 del 5/7/2007, Moretti, Rv. 237220; Sez. 3, n. 36555 del 9/7/2002, Prencipe, Rv. 222485; Sez. 3, n. 2294 del 18/6/1999, Neri F, Rv. 215070 ed altre prec. conf.).
In caso di omessa statuizione da parte del primo giudice, l’ordine può essere impartito dal giudice dell’appello (Sez. 5, n. 13812 del 11/11/1999, Giovannella F ed altro, Rv. 214608) o direttamente dalla Corte di cassazione (Sez. 3, n. 18509 del 15/1/2015, P.G. in proc. Gioffre, Rv. 263557; Sez. 3, n. 1365 del 18/9/1992, P.M. in proc. Marchese, Rv. 192057).
L’eventuale alienazione a terzi dell’immobile abusivo non impedisce, come si è accennato in precedenza, la demolizione (Sez. 3, n. 16035 del 26/2/2014, Attardi, Rv. 259802; Sez. 3, n. 801 del 2/12/2010 (dep. 2011), Giustino e altri, Rv. 249129; Sez. 3, n. 45301 del 7/10/2009, Roscetti, Rv. 245213 ed altre prec. conf.), così come la sua locazione (Sez. 3, n. 37051 del 8/7/2003, Moressa, Rv. 226319) e l’ordine demolitorio non è estinto dalla morte del reo sopravvenuta alla irrevocabilità della sentenza (Sez. 3, n. 3861 del 18/1/2011, Baldinucci e altri, Rv. 249317; Sez. 3, n. 3720 del 24/11/1999 (dep. 2000), Barbadoro G, Rv. 215601).
La sua efficacia, poi, si estende all’intero manufatto, comprensivo di aggiunte o modifiche successive all’esercizio dell’azione penale e/o alla condanna per il reato edilizio (Sez. 3, n. 38947 del 9/7/2013, Amore, Rv. 256431; Sez. 3, n. 21797 del 27/4/2011, Apuzzo, Rv. 250389 ed altre prec. conf.). Esso opera anche in caso di avvenuta acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale (Sez. 3, n. 26149 del 9/6/2005, Barbadoro, Rv. 231941; Sez. 3, Sentenza n. 37120 del 8/7/2003, Bommarito ed altro, Rv. 226321).
8. La natura dell’ordine di demolizione impartito dal giudice è stata presa in considerazione anche con riferimento alla questione oggetto del presente procedimento, concernente la eventuale estinzione dello stesso per il decorso del tempo.
Si è così stabilito che l’ordine impartito dal giudice, che configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio, non è soggetto alla prescrizione quinquennale stabilita per le sanzioni amministrative dall’art. 28 della l. 689/81, che riguarda le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva (Sez. 3, n. 16537 del 18/2/2003, Filippi, Rv. 227176) e, stante la sua natura di sanzione amministrativa, non si estingue neppure per il decorso del tempo ai sensi dell’art. 173 cod. pen. (Sez. 3, n. 36387 del 7/7/2015, Formisano, non ancora massimata; Sez. 3, n. 19742 del 14/4/2011, Mercurio e altro, Rv. 250336; Sez. 3, n. 43006 del 10/11/2010, La Mela, Rv. 248670), atteso che quest’ultima disposizione si riferisce alle sole pene principali (Sez. 3, n. 39705 del 30/4/2003, Pasquale, Rv. 226573).
9. I principi in precedenza menzionati sono pienamente condivisi dal Collegio, che ad essi intende dare continuità.
Essi non si pongono, inoltre, in contrasto con la giurisprudenza della Corte EDU che il provvedimento impugnato richiama.
Va a tale proposito rilevato come questa Corte abbia già avuto modo di affermare la compatibilità dell’ordine di demolizione e del sequestro eseguiti dopo la cessione a terzi del manufatto abusivo con le norme CEDI), come interpretate dalla Corte Europea con sentenza 20 gennaio 2009, nel caso Sud Fondi c/ Italia (Sez. 3, n. 48925 del 22/10/2009, Viesti e altri, Rv. 245918. Nello stesso senso, Sez. 3, n. 47281 del 21/10/2009, Arrigoni, Rv. 245403).
Si è in quell’occasione precisato che proprio considerando le argomentazioni sviluppate dalla Corte di Strasburgo poteva ricavarsi che la demolizione, a differenza della confisca, non può considerarsi una “pena” nemmeno ai sensi dell’art. 7 della CEDU, perché “essa tende alla riparazione effettiva di un danno e non è rivolta nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge”.
Si osservava, inoltre, che la sentenza “nel mentre ha ritenuto ingiustificata rispetto allo scopo perseguito dalla norma, ossia mettere i terreni interessati in una situazione di conformità rispetto alle disposizioni urbanistiche, la confisca (anche di terreni non edificati) in assenza di qualsiasi risarcimento, ha invece espressamente ritenuto giustificato e conforme anche alle norme CEDU un ordine di demolizione delle opere abusive incompatibili con le disposizioni degli strumenti urbanistici eventualmente accompagnato da una dichiarazione di inefficacia dei titoli abilitativi illegittimi. Sembra quindi confermato che la invocata sentenza della Corte di Strasburgo non solo non ha escluso un sequestro o un ordine di demolizione dell’opera contrastante con le norme urbanistiche nei confronti di chiunque ne sia in possesso, anche qualora si tratti di terzo acquirente estraneo al reato, ma ha addirittura implicitamente ritenuto che una tale sanzione ripristinato ria può considerarsi giustificata rispetto allo scopo perseguito dalle norme interne di assicurare una ordinata programmazione e gestione degli interventi edilizi e non contrastante con le norme CEDU richiamate dai ricorrenti”.
10. Tali considerazioni vanno qui ribadite, ricordando anche come autorevole dottrina abbia recentemente ricordato, nel commentare la “sentenza Varvara” (Corte EDU Varvara c. Italia, del 29/10/2013) e la lettura datane dalla Corte Costituzionale (sent. 49/2015), che le sentenze della Corte Europea non vanno interpretate ricorrendo all’apparato concettuale e linguistico proprio del diritto interno, in quanto la Corte, quando non utilizza termini che richiamano espressamente il significato che essi hanno nel diritto nazionale, utilizza nozioni definite “autonome”, rilevando anche come un diverso approccio potrebbe portare a incomprensioni o distorsioni foriere di gravi conseguenze.
11. Alla luce delle considerazioni sopra svolte deve dunque pervenirsi alla conclusione che l’ordine di demolizione dell’immobile abusivo impartito dal giudice penale ai sensi dell’art. 31, comma 9 d.P.R. 380/01, diversamente da quanto sostenuto nell’impugnato provvedimento, non ha affatto natura di sanzione penale nel senso individuato dalla normativa CEDU, ostandovi non soltanto la qualificazione giuridica attribuitagli attraverso l’analisi giurisprudenziale, dianzi ricordata, ma anche il fatto che la demolizione imposta dal giudice, come si è più volte rilevato in precedenza, non ha finalità punitive.
L’intervento del giudice penale si colloca, come pure si è detto, a chiusura di una complessa procedura amministrativa finalizzata al ripristino delle originario assetto del territorio alterato dall’intervento edilizio abusivo, nell’ambito del quale viene considerato il solo oggetto del provvedimento (l’immobile da abbattere), prescindendo del tutto dall’individuazione di responsabilità soggettive, tanto che la demolizione si effettua anche in caso di alienazione del manufatto abusivo a terzi estranei al reato, i quali potranno poi far valere in altra sede le proprie ragioni. L’intervento del giudice penale, inoltre, non è neppure scontato, dato che egli provvede ad impartire l’ordine di demolizione se la stessa ancora non sia stata altrimenti eseguita.
12. Va conseguentemente affermato il seguente principio di diritto: la demolizione del manufatto abusivo, anche se disposta dal giudice penale ai sensi dell’art. 31, comma 9, qualora non sia stata altrimenti eseguita, ha natura di sanzione amministrativa che assolve ad un’autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso, configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio, non ha finalità punitive ed ha carattere reale, producendo effetti sul soggetto che è in rapporto con il bene, indipendentemente dall’essere stato o meno quest’ultimo l’autore dell’abuso. Per tali sue caratteristiche la demolizione non può ritenersi una “pena” nel senso individuato dalla giurisprudenza della Corte EDU e non è soggetta alla prescrizione stabilita dall’art. 173 cod. pen..
13. Da ciò consegue che l’ordinanza impugnata deve essere annullata con rinvio al Tribunale di Asti il quale si uniformerà al principio dianzi formulato.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Asti.

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1 Commento

  1. La demolizione può riguardare un piancito di cemeto di 10 15 centimetri di spessore su un terreno agricolo soggetto a vincolo
    ambietale paesaggistico di cui si è ottenuto il parere positivo della Regione Lazio e il Comune no????

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