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Abusi edilizi: difformità dal permesso di costruire

29 Dicembre 2015 | Autore:


> L’esperto Pubblicato il 29 Dicembre 2015



Opere edilizie realizzate in difformità totale o parziale rispetto al permesso di costruire: casi e sanzioni applicabili.

A norma dell’art. 31 del T.U. n. 380/2001, devono ritenersi eseguite in totale difformità dal permesso di costruire quelle opere «che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile».

Nella previsione legislativa in esame:

a) l’espressione «organismo edilizio» indica sia una sola unità immobiliare sia una pluralità di porzioni volumetriche e la difformità totale può riconnettersi sia alla costruzione di un corpo autonomo sia all’effettuazione di modificazioni con opere anche soltanto interne tali da comportare un intervento che abbia rilevanza urbanistica in quanto incidente sull’assetto del territorio attraverso l’aumento del cd. «carico urbanistico».

Difformità totale può aversi, inoltre, anche nel caso di mutamento della destinazione d’uso di un immobile o di parte di esso, realizzato attraverso opere implicanti una totale modificazione rispetto al previsto;

b) il riferimento alla «autonoma utilizzabilità» non impone che il corpo difforme sia fisicamente separato dall’organismo edilizio complessivamente autorizzato, ma ben può riguardare anche opere realizzate con una difformità quantitativa tale da acquistare una sostanziale autonomia rispetto al progetto approvato.

Rispetto al permesso di costruire, dunque:

—  la difformità totale si delinea allorché i lavori riguardino un’opera diversa (per conformazione e strutturazione) da quella contemplata nel provvedimento: e si applica la pena di cui all’art. 44, lett. b);

—  la difformità parziale si delinea allorché i lavori tendano ad apportare variazioni, circoscritte in senso qualitativo e quantitativo, alle opere così come identificate nel provvedimento: e si applica la pena di cui all’art. 44, lett. a).

La difformità totale, in effetti, si verifica: allorché si costruisca «aliud pro alio», in una situazione nella quale l’esecuzione dei lavori è assistita da un permesso di costruire meramente apparente o non pertinente; o i lavori eseguiti esulino radicalmente dal progetto approvato, nel senso che essi tendano a realizzare opere aggiuntive a quelle consentite e che abbiano una loro autonomia e novità oltre che sul piano costruttivo anche su quello della valutazione economico-sociale (come ad esempio allorché venga realizzato un edificio a più piani in aggiunta a quello o a quelli stabiliti dal permesso).

Il concetto di difformità parziale si riferisce, invece, ad ipotesi residuali tra le quali possono farsi rientrare gli aumenti di cubatura o di superficie di scarsa consistenza (da valutarsi in relazione al progetto approvato), nonché le variazioni relative a parti accessorie che non abbiano specifica rilevanza e non siano suscettibili di utilizzazione autonoma.

Secondo la giurisprudenza della Cassazione si configura la difformità parziale «quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera» (Cass., sez. III, 7 ottobre 1987, Ferrari, in Riv. pen., 1988, 1104).

Nella valutazione della consistenza delle modifiche apportate al progetto approvato, deve ritenersi che il giudice penale potrà tenere conto anche della previsione aggiunta (dall’art. 5 del D.L. n. 70/2001 convertito nella legge n. 106/2011), con l’introduzione del comma 2ter, all’art. 34 del T.U. n. 30/2001, secondo il quale, ai fini dell’applicazione delle sanzioni amministrative previste da quell’articolo, non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano, per singola unità immobiliare, il 2% delle misure progettuali.

Il giudice di merito, al fine di accertare se la difformità sia soltanto parziale, deve svolgere, comunque, un preciso raffronto tra l’opera autorizzata e quella eseguita e nella sentenza deve dare espressamente conto degli accertamenti compiuti e dei risultati conseguiti attraverso il suddetto confronto (Cass., sez. III, 8 novembre 1991, Riva).

Appare opportuno ricordare, in proposito, alcune significative pronunzie giurisprudenziali:

—   «Ai sensi della definizione, offerta dall’art. 7, 1 comma, L. 28 febbraio 1985, n. 47, di opere eseguite in totale difformità dalla concessione (la cui realizzazione concretizza il reato previsto dal successivo art. 20, lett. b), detta fattispecie viene a prospettarsi quando si costruisce qualcosa di nuovo rispetto al provvedimento amministrativo e che ha una sua autonomia e funzionalità tale da potere essere considerato a sé stante, ovvero quando sono stati realizzati lavori nuovi o aggiuntivi rispetto a quelli per cui fu data la concessione, rispetto ai quali, se considerati autonomamente, sarebbe stata necessaria la concessione edilizia» (Cass. sez. III, 25 novembre 2008, n. 47108, Lumini, in Riv. giur. edilizia, 2009, I, 352).

—   «In materia edilizia si ha difformità totale della concessione quando la diversità concerna l’intera opera e sia accompagnata da trasformazioni tipologiche e planovolumetriche di tale entità da costituire uno stravolgimento complessivo dell’originario progetto, non più riferibile all’immobile realizzato (in applicazione di tale principio la Corte ha annullato la sentenza del giudice di merito che aveva definito come totalmente difforme la costruzione di un muro divergente dalla concessione solo per altezza)» (Cass. sez IV, 11 giugno 2003, n. 25159, Martini ed altre).

—   «Con l’espressione “organismo edilizio” l’art. 7 L. 28 febbraio 1985, n. 47 indica sia una sola unità sia una pluralità di porzioni volumetriche: la costruzione in “totale difformità” della concessione edilizia — che nel secondo caso può riguardare ogni singola struttura dell’“organismo edilizio” — può derivare a) dalla esecuzione di un corpo autonomo, b) dall’effettuazione di modificazioni con opere interne o esterne tali da comportare un intervento che abbia rilevanza urbanistica (in quanto incidente sull’assetto del territorio, aumentando il cd. carico urbanistico), ovvero c) dal mutamento di destinazione di uso di un’immobile preesistente, che va equiparato al fatto della realizzazione di una costruzione edilizia in assenza o in totale difformità dalla concessione allorché esso non sia puramente funzionale ma si realizzi attraverso opere strutturali implicanti una totale modificazione rispetto al preesistente e al previsto, che sia urbanisticamente rilevante secondo il disposto dell’art. 8 L. n. 47/1985» (Cass., sez. VI, 28 ottobre 1999, n. 12271, Fusco).

—   «Integra il reato di esecuzione dei lavori in totale difformità dal permesso di costruire (art. 44, 1° comma, lett. b), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) la realizzazione di opere non rientranti tra quelle autorizzate, per le diverse caratteristiche tipologiche e di utilizzazione, aventi una loro autonomia e novità, sia sul piano costruttivo che su quello della valutazione economico sociale (fattispecie nella quale l’intervento edlizio era consistito nella trasformazione di locali, autorizzati come sottotetti costituenti volumi tecnici in unità immobiliari residenziali, di altezza più elevata rispetto alle previsioni progettuali e di superficie corrispondente al piano sottostante, divise in ambienti separati, muniti di aperture finestrate, dotati di impianti elettrico e idrico)» (Cass. pen., sez. III, 22 dicemre 2010, n. 11956).

—   «In materia edilizia, si ha difformità totale rispetto alla concessione, allorquando il giudice accerti, attraverso un raffronto con il progetto approvato, l’esecuzione di un organismo edilizio integralmente diverso per utilizzazione e per caratteristiche planovolumetriche e tipologiche ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati dal progetto e però tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile; intendendosi per specifica rilevanza un aumento consistente di volumi in relazione alla struttura realizzata e ad una valutazione assoluta ed oggettiva, e per autonoma utilizzabilità una struttura precisamente individuabile e suscettibile di un uso indipendente anche se l’accesso allo stesso avvenga attraverso lo stabile principale» (Cass., sez. III, 2 luglio 1994, n. 7559, Di Bartolomeo).

—   «In materia edilizia, al fine di ritenere configurata l’ipotesi di difformità totale di un manufatto dal permesso di costruire, nell’ipotesi di realizzazione di volumi oltre i limiti indicati nel progetto, e per la quale i volumi realizzati devono costituire un organismo edilizio o una parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile, la specifica rilevanza può essere considerata sia in modo assoluto ed oggettivo sia in relazione alla struttura realizzata, mentre per la autonoma utilizzabilità non si richiede che la struttura sia fisicamente separata dall’organismo edilizio assentito, ma soltanto che la stessa sia precisamente individuabile e suscettibile di un uso indipendente» (Cass., sez. III, 29 gennaio 2004, n. 3350, Lasi).

—   «Si ha totale difformità dalla concessione edilizia ex art. 7 L. n. 47 del 1985 nel caso in cui vi sia eccedenza volumetrica, creazione di un organismo edilizio o di parte di esso, rilevanza specifica dell’opera e sua autonoma utilizzabilità: detti elementi devono sussistere contemporaneamente.

La rilevanza specifica” va interpretata nel senso che non ogni superamento dei limiti volumetrici configura il reato de quo, ma soltanto quello che abbia una notevole consistenza, da considerare sia in modo assoluto ed oggettivo sia in relazione alla struttura realizzata.

L’“autonoma utilizzabilità” non impone che il corpo sia fisicamente separato dall’organismo edilizio, ma soltanto che conduca alla creazione di una struttura, precisamente individuabile e suscettibile di un uso indipendente, anche se l’accesso a detto corpo sia possibile esclusivamente attraverso lo stabile principale, onde la trasformazione di un sottotetto in mansarda costituisce totale difformità» (Cass., sez. III, 23 aprile 1990, n. 5891, Monaco).

—   «In materia di edilizia si ha difformità totale della concessione quando l’opera realizzata non sia riferibile a quella progettata sotto il profilo tipologico, planovolumetrico o di utilizzazione ovvero quando sia stato realizzato un distinto corpo di fabbrica, dotato di autonomia funzionale e di considerevole entità in relazione al progetto approvato; per accertare se la difformità sia invece parziale — categoria residuale e sanzionata dalla lettera a), art. 20, L. n. 47 del 1985 — il giudice deve svolgere un preciso raffronto tra l’opera ipotizzata e quella eseguita; a tal fine nella motivazione della sentenza dovrà dare conto degli accertamenti compiuti e dei risultati conseguiti attraverso il suddetto confronto, per consentire alle parti ed eventualmente al giudice dell’impugnazione di seguire i passaggi logici della decisione» (Cass., sez. III, 7 febbraio 1992, n. 1050, P.M. in proc. Riva).

—   «Il giudizio sulla difformità di un’opera e sul grado della stessa, totale o parziale, deve essere sempre espletato in relazione al progetto approvato, con la conseguenza che sono da ritenere totalmente difformi le opere che la p.a. non avrebbe mai autorizzato nella realtà, comportando una alterazione del progetto originario nelle sue caratteristiche essenziali di struttura, aspetto estetico, architettura, destinazione; mentre sono solo parzialmente difformi le opere che lasciano inalterate e riconoscibili le linee tecniche ed estetiche dell’originario progetto» (Cass., sez. III, 17 ottobre 1979, n. 8537, Magri).

—   «La difformità totale di un manufatto si delinea allorché le modifiche investano la costruzione nella sua interezza, quali le strutture, la destinazione d’uso, la superficie, la volumetria, mentre la difformità parziale si configura quando le modifiche incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione, ovvero si concretino in divergenze qualitative o quantitative comunque non incidenti notevolmente sulla struttura essenziale dell’opera, sulla sua volumetria, sulla sua funzione o destinazione» (Cass., sez. II, 24 luglio 1981, n. 7440, Fischi).

—   «Il reato di costruzione senza licenza di cui all’art. 41, lett. b), della legge urbanistica e quello di esecuzione dei lavori in totale difformità dalla concessione di cui alla sopravvenuta norma dell’art. 17, lett. b), della legge 28 gennaio 1977 n. 10 si realizzano allorché la divergenza tra l’opera progettata e quella eseguita siano tali, per qualità, ubicazione, destinazione, ampiezza (e per ciascuno o più di tali parametri), da determinare un “quid pluris” o “quid novi” tra l’oggetto della concessione e quello reale, sì che questo non possa più identificarsi nel primo per la sua conformazione, funzione e localizzazione o ne ecceda in parti rilevanti, per maggiore estensione in altezza, superficie occupata e volumetria. La parte della costruzione non contemplata dalla licenza (o dalla concessione) è da considerarsi eseguita senza la stessa e non semplice modificazione o integrazione delle parti conformi al progetto approvato. Diversamente opinando, il concetto di difformità totale in senso quantitativo non potrebbe mai trovare applicazione giacché basterebbe una minima conformità tra l’opera prevista nel provvedimento e quella attuata perché rimanga integrata la figura della difformità parziale, che la legge ha lasciato priva di sanzione penale detentiva» (Cass., 19 ottobre 1977, n. 13214, Prazzalunga).

—   «Per stabilire se si sia verificata difformità di fabbricati compresi in unico complesso edilizio rispetto alla licenza di costruzione e quale sia l’entità della difformità nonché l’oggetto della medesima, va assunto come termine di confronto l’atto di autorizzazione ed il relativo progetto approvato, che concerne il singolo corpo di fabbrica, non la convenzione lottizzatoria e l’autorizzazione che vi si riferisce.

Pertanto, per la diversità di superfici, volumetrie, altezze e piani di edifici non sono ammessi rapporti compensativi tra i vari manufatti e la diversità di ciascuno va apprezzata con riferimento alla licenza che lo riguarda» (Cass., sez. III, 19 ottobre 1977, n. 13214, Prazzalunga).

—   «In tema di contravvenzioni edilizie, il reato di esecuzione dei lavori in totale difformità dal permesso di costruire (art. 44, 1° comma, lett. b) D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380) non presuppone necessariamente il completamento dell’opera, ma è configurabile anche nel caso di interventi edilizi in corso di esecuzione, in quanto la difformità può risultare palese durante l’esecuzione dei lavori allorché dalle opere già compiute risulti evidente la realizzazione di un organismo diverso da quello assentito» (Cass., sez. III, 20 settembre 2007, Brancato Ferraro).

—   «In tema di reato di esecuzione di lavori edilizi in difformità dal permesso di costruire, per individuare la natura e la sussistenza di detta difformità non è necessario attendere il completamento dell’opera ove, da quanto già realizzato, si possa desumere che il manufatto, una volta ultimato, assumerebbe caratteristiche diverse da quelle progettate (fattispecie in tema di sequestro preventivo)» (Cass., sez. III, 30 gennaio 2008, Dinolfo).

—   «La realizzazione di strutture di un capannone, eseguita con materiali diversi da quelli autorizzati, muri perimetrali esterni in blocchi di tufo anziché con semplice materiale metallico, integra gli estremi del reato di costruzione senza concessione edilizia» (Cass., sez. III, 30 maggio 1994, in Mass. Cass. pen., 1995, fasc. 3, 11).

—   «La realizzazione (rispetto alla costruzione assentita di un fabbricato a due elevazioni fuori terra, oltre a sottotetto utilizzabile a deposito) di modifiche della sagoma e del prospetto (presumibilmente finalizzate al mutamento di destinazione d’uso del sottotetto) costituisce ipotesi di difformità totale, ai sensi dell’art. 7 L. 47/1985 e dell’art. 31 T.U. 380/2001» (Cass., sez. III, 10 maggio 2005 Scimone, in Dir. e giustizia, 2005, fasc. 42, 84).

—   «Configura il reato di cui all’art. 44, lett. b), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (esecuzione di lavori in totale difformità dal permesso di costruire) la realizzazione di una tettoia al posto di un pergolato regolarmente assentito» (Cass., sez. III, 16 aprile 2008, Lus).

—   «La costruzione di vani mediante la chiusura di terrazzi perimetrali non prevista in concessione edilizia costituisce difformità totale, attesa l’autonomia degli stessi» (Cass., sez. III, 8 maggio 1991, in Riv. giur. edilizia 1992, I, 1004).

—   «Sotto il profilo urbanistico il posizionamento del fabbricato ha notevole rilevanza, poiché dalla sua collocazione in sito diverso possono — tra l’altro — derivare conseguenze in tema di distanze, di rispetto dei vincoli, di turbamento degli interessi dei vicini; ne deriva che la differente collocazione di uno stabile può configurare una totale difformità sotto il profilo dell’alterazione delle caratteristiche planovolumetriche; nell’ipotesi in cui la modifica sia di scarsa rilevanza, è tuttavia ravvisabile una semplice violazione delle modalità esecutive della concessione» (Cass., sez. III, 8 giugno 1987, n. 7084, Cullemi).

Gli interventi in variazione essenziale (descritti dall’art. 32 del T.U. n. 380/2001) sono puniti normalmente con la pena prevista dall’art. 44, lett. a). Gli stessi interventi, invece, «sono considerati in totale difformità dal permesso» quando siano effettuati «su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico ed ambientale nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali»: in tali ipotesi il regime sanzionatorio sarà quello descritto al successivo paragrafo 10).

—   «In forza del combinato disposto degli art. 8, ultimo comma, L. n. 47 del 1985 e 7, 2° comma, lett. a), d.l. n. 9 del 1982 convertito nella L. n. 94 del 1982 le opere edilizie abusive realizzate in zona sottoposta a vincolo paesistico si considerano eseguite in totale difformità dalla concessione (artt. 7 e 20 L. n. 47 del 1985) e se costituenti pertinenze, non sono suscettibili di autorizzazione in luogo della concessione» (Cass., sez. III, 31 gennaio 1994, n. 2733, Paolillo, in Giur. ambientale, 1994, 456).

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