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Abusi edilizi: violazione dell’ordine di sospensione e dell’ordine di demolizione

29 dicembre 2015 | Autore:


> L’esperto Pubblicato il 29 dicembre 2015



L’inosservanza dell’ordine di sospensione dei lavori edilizi costituisce una fattispecie di reato autonoma rispetto all’abuso edilizio.

Contravviene alla disposizione di cui all’art. 44, lett. b), del T.U. n. 380/2001 chiunque prosegua nei lavori edilizi — eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità dallo stesso — nonostante gli sia stato legittimamente intimato di sospenderli. I soggetti destinatari del precetto penale sono soltanto quelli dotati del potere giuridico di adempiere all’ordine di sospensione.

Secondo la Suprema Corte, «la costruzione in assenza di permesso e l’inosservanza dell’ordine di sospensione dei lavori costituiscono due diverse ipotesi di illecito penale, che possono coesistere, dando luogo ad un concorso materiale di reati, poiché violano distinti interessi penalmente tutelati; infatti, ciascuna delle due violazioni presenta elementi obiettivi e subiettivi diversi rispetto all’altra, poiché la costruzione in assenza di permesso è lesiva dell’interesse ad una ordinata trasformazione urbanistica del territorio, mentre l’inosservanza dell’ordine di sospensione dei lavori è lesiva del potere di autotutela della p.a. in materia urbanistica». (Cass., sez. III, 17 maggio 2005, n. 18199, Tomassetti).

La previsione sanzionatoria in esame deve ritenersi riferita non soltanto ai provvedimenti sospensivi adottati dall’autorità comunale ai sensi dell’art. 27, 3° comma, del T.U. n. 380/2001, ma anche alle ipotesi di sospensione dei lavori disposta dalla Regione: ex art. 40, 1° comma, del T.U. (qualora il Comune non vi abbia provveduto nei termini stabiliti), ovvero ex art. 39, 3° comma (in pendenza delle procedure di annullamento del permesso di costruire).

Non rientrano, invece, nella fattispecie incriminatrice le violazioni di ordinanze di sospensione dei lavori adottate in via cautelare dal giudice amministrativo.

L’ordine amministrativo di sospensione dei lavori non si correla soltanto alle opere soggette a permesso di costruire ma ben può inerire a tutte le attività edilizie incompatibili con le esigenze di tutela dell’assetto del territorio (vedi Cass., sez. III, 27-11-1997, n. 10881, P.M. in proc. Sabatini) ed il legislatore, con la fattispecie incriminatrice in esame, ha inteso punire il comportamento di chiunque contrasti l’intervento cautelare della pubblica amministrazione in detto ambito.

Una volta emesso l’ordine di sospensione dei lavori, pertanto, qualunque intervento sul manufatto costituisce reato ai sensi dell’art. 44, lett. b), del T.U. n. 380/2001 ed è del tutto irrilevante il fatto che le opere poste in essere dopo l’ordine di sospensione non necessitino di concessione e consistano, ad esempio, in interventi di intonacatura, installazione dell’impianto elettrico o montaggio degli impianti idraulici (Cass., sez. III, 23 gennaio 1996, n. 719, P.M. in proc. Mignacca).

In giurisprudenza:

—   «In tema di reati edilizi, la contravvenzione consistente nella prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di immediata sospensione adottato dal sindaco ex art. 4, 3° comma, L. 28 febbraio 1985, n. 47 (oggi adottato dal dirigente o responsabile dell’ufficio comunale competente ex art. 27, 3° comma, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) è configurabile anche nel caso in cui l’attività edilizia oggetto dell’ordinanza di sospensione non necessiti del previo rilascio del permesso di costruire, in quanto la norma sanzionatoria mira a punire il comportamento di chiunque contrasti l’intervento cautelare della p.a. (fattispecie nella quale l’ordine di sospensione riguardava interventi edilizi successivamente qualificati come di manutenzione straordinaria, non soggetti a concessione edilizia)» (Cass., sez. III, 3 luglio 2007, Pancaldo).

—   «Ai fini della sussistenza del reato di violazione dell’ordinanza di sospensione dei lavori edilizi, sono irrilevanti la natura e l’entità dei lavori eseguiti dopo la notificazione dell’ordine di sospensione, poiché l’interesse protetto è quello specifico del rispetto delle prescrizioni adottate dalla p.a., sicché qualsiasi attività tesa ad eluderle, pur in presenza di opere abusive assentibili con semplice autorizzazione, configura la contravvenzione di violazione dell’ordinanza di sospensione dei lavori» (Cass., sez. III, 24 gennaio 2003, n. 3532, Trimboli, in Riv. pen., 2003, 294).

A norma dell’art. 27, comma 3, del T.U. n. 389/2001, l’ordine di sospensione dei lavori «ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro 45 giorni» dalla disposta sospensione.

L’analogo provvedimento assunto dalla Regione: se adottato in sede di controllo sostitutivo ex art. 40, 3° comma, del T.U. n. 380/2001, «non può avere una durata superiore a 3 mesi dalla data della notifica»; se emanato, invece, in pendenza delle procedure di annullamento del permesso di costruire ex art. 39, 3° comma, «cessa di avere efficacia se, entro 6 mesi dalla sua notificazione, non sia stato emesso il decreto di annullamento».

Quanto ai riflessi di tali disposizioni sulla fattispecie incriminatrice in esame, la Suprema Corte ha statuito che:

a) L’esecuzione di lavori dopo l’emanazione dell’ordine di sospensione di essi configura il reato di cui all’art. 44, lett. b), del T.U. n. 380/2001 pur dopo il sopravvenire dell’ordine di demolizione del manufatto. L’ordinanza di demolizione di un manufatto abusivo, emessa ex art. 31 del T.U., infatti, è una sanzione amministrativa del tutto autonoma rispetto al provvedimento di sospensione dei lavori emesso ex art. 27, che non può ritenersi inglobato nell’ordinanza di demolizione (Cass., sez. III, 20 maggio 1999, n. 6329, Iodice);

b) L’ordine di sospensione si atteggia diversamente a seconda che i lavori siano iniziati senza permesso di costruire ovvero eseguiti in difformità rispetto a quanto asssentito dalla P.A. Solo a quest’ultima ipotesi si riferisce il termine di efficacia fissato dall’art. 27, 3° comma, del T.U. n. 380/2001 (già art. 4 della legge n. 47/1985); nell’ipotesi, invece, di esecuzione di opere senza permesso, l’ordine di sospensione non è subordinato al suddetto termine di efficacia e la prosecuzione dei lavori dopo la sua scadenza costituisce comunque reato ex art. 44, lett. b) del T.U. (così Cass., sez. III: 8 settembre 1999, n. 10570, Rizzi, in pen., 2000, 403; 23 gennaio 1996, n. 719; 12 aprile 1993, n. 2992).

Nella giurisprudenza più recente non si fa riferimento, invece, alle ragioni per le quali l’ordine di sospensione è stato adottato:

—   «In tema di reati edilizi, l’illiceità della condotta consistente nella prosecuzione dei lavori nonostante l’ordinanza comunale di sospensione non viene meno per il fatto che non siano adottati, nei termini, i conseguenti provvedimenti repressivi di legge» (Cass. pen., sez. III, 9 ottobre 2008, n. 41884, Civita).

—   «L’ordine di sospensione dei lavori edilizi abusivi, disposto dall’autorità comunale ex art. 27 D.P.R. n. 380 del 2001, ha effetto sino alla emanazione dei provvedimenti definitivi, indipendentemente dallo scadere del termine di giorni quarantacinque fissato nel citato art. 27, trattandosi di un termine ordinatorio che ha il solo scopo di sollecitare la p.a. all’adozione dei provvedimenti definitivi» (Cass., sez. III, 21 marzo 2007, Rosafio).

Il reato ha carattere plurioffensivo, in quanto l’interesse protetto dalla norma incriminatrice — in uno con quello del regolare assetto del territorio, insito nel provvedimento preso ed in tutta la disciplina urbanistica — è quello specifico del rispetto delle prescrizioni adottate dalla pubblica amministrazione nell’esercizio del potere di autotutela (vedi Cass., sez. III, 17-5-2005, n. 18199, Tomassetti).

 

Il reato è permanente: la permanenza inizia con la notificazione dell’ordine, perdura fino a che vengano proseguiti i lavori, e cessa con l’eventuale cessazione di efficacia del provvedimento.

 

Il giudice penale non può sindacare il merito del provvedimento di sospensione dei lavori, bensì solo la sua legittimità.

Secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, pertanto, anche nell’ipotesi in cui il giudice abbia ritenuto che per l’esecuzione di quei lavori in ordine ai quali è stato emesso l’ordine di sospensione non era necessaria la previa concessione edilizia (essendosi trattato, ad esempio, di lavori solo interni) non consegue il proscioglimento dal reato di prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di sospensione, perché il giudice penale non può giudicare il merito di tale provvedimento amministrativo, bensì solo la sua legittimità formale (dalla cui violazione soltanto può discendere l’eventuale disapplicazione) (Cass., sez. III: 13 aprile 1996, n. 3594, P.M. in proc. Scurto; 15 dicembre 1998, n. 12513, Schenatti).

Non si configura, invece, la contravvenzione in esame qualora il provvedimento sospensivo sia impartito da autorità incompetenti o fuori dei casi previsti dalla legge, ovvero lo stesso sia notificato a persone non legittimate ad osservarlo.

Per la notificazione, la legge non prevede l’adozione di particolari formalità; essa, tuttavia, deve avvenire con mezzi che consentano di avere una ragionevole certezza della conoscenza del provvedimento da parte del destinatario.

In giurisprudenza:

—   «Ai fini della configurabilità del reato di violazione dell’ordinanza di sospensione dei lavori edilizi abusivi, non è indispensabile che il provvedimento sia stato notificato, essendo sufficiente che esso sia stato reso noto all’interessato con qualsiasi idonea modalità; rilevante cioè è l’effettiva conoscenza dell’atto; la valutazione compiuta dal giudice di merito è incensurabile in Cassazione, se congruamente motivata» (Cass., sez. III, 9 gennaio 1992, Della Bella; in tal senso si veda pure Cass., sez. III, 9 marzo 1988, Bernardo).

L’omessa demolizione del manufatto abusivo

Secondo la costante giurisprudenza della Suprema Corte, non costituisce reato l’inosservanza dell’ordine di demolizione del manufatto abusivo imposto dall’autorità amministrativa (e ciò deve ritenersi anche per l’ingiunzione di demolizione prevista dall’art. 31 del T.U. n. 380/2001), «sia per la mancanza di espressa previsione normativa sia perché la legge urbanistica mira a criminalizzare l’illecita attività costruttiva e non anche l’inerzia dell’autore dell’illecito nel ripristinare lo stato antecedente dei luoghi; inerzia cui la legge appresta riparo con le sanzioni amministrative della demolizione e, in mancanza, della confisca» (Cass., 23 marzo 1982, in Riv. pen., 1983, 334).

Il sistema normativo non prevede, invero, un obbligo di demolizione per il costruttore, ma soltanto un onere di demolizione, che gli consente di impedire l’applicazione a suo carico delle più gravi sanzioni.

Alcune sentenze dei giudici di merito, invece, e qualche Autore (come PREDIERI), argomentando dal presupposto che la legge n. 10 del 1977 colpiva qualsiasi violazione urbanistica, avevano ritenuto che anche la mancata demolizione da parte dell’intimato costituisse reato a norma dell’art. 17, lett. a), della stessa legge.

L’inottemperanza all’ordine di demolizione neppure può essere penalmente perseguita ai sensi dell’art. 650 cod. pen.

La contravvenzione di cui all’art. 650 cod. pen., infatti, può ritenersi configurabile in relazione a quei provvedimenti contingibili ed urgenti che il Sindaco quale ufficiale del Governo può adottare — con atto motivato e nel rispetto dei principî generali dell’ordinamento giuridico — in materia di sanità ed igiene, edilizia e polizia locale, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini (art. 54, 2° comma, del D.Lgs. 18-8-2000, n. 267).

Le ordinanze di demolizione non vanno confuse con siffatti provvedimenti di urgenza. I due istituti, invero, intervengono a regolare situazioni fondate su diversi presupposti: l’ordinanza contingibile e urgente è eccezionale e tende esclusivamente alla salvaguardia dell’igiene e della sicurezza pubblica; mentre le ordinanze di demolizione sono dirette alla tutela dell’interesse edilizio ed urbanistico dell’abitato.

Pertanto, se venga imposta la demolizione di un fabbricato abusivo, e non sussista — viceversa — una situazione straordinaria che richieda un immediato intervento, il provvedimento non potrà mai essere contingibile ed urgente, nemmeno se erroneamente venga citato l’art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000.

Diritto-Urbanistico

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