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Reati edilizi ed eliminazione delle opere abusive

31 dicembre 2015 | Autore:


> L’esperto Pubblicato il 31 dicembre 2015



Gli effetti della demolizione delle opere abusive: giurisprudenza rilevante.

L’eliminazione delle opere abusive (eseguita spontaneamente ovvero in ottemperanza di ordine impartito dall’autorità amministrativa) non comporta l’estinzione del reato commesso con la loro costruzione ma può essere valutata ai fini sia della mancanza di un danno penalmente rilevante, sia della buona fede dell’imputato (Cass., sez. III: 22 marzo 2013, n. 13738; 5 marzo 2013, n. 10245; 26 aprile 2007, Bartolomei; 9 novembre 2006, Bollino).

In giurisprudenza:

—   «La demolizione delle opere abusive non comporta l’estinzione del reato commesso con la loro costruzione, in quanto nei reati urbanistici ha rilevanza penale anche l’elusione del controllo che l’autorità amministrativa è chiamata ad esercitare, in via preventiva e generale, sull’attività edilizia assoggettata al regime concessorio ed allorché un’attività siffatta venga iniziata senza il preventivo assenso dell’amministrazione comunale si ha inesistenza di un danno urbanistico soltanto nell’ipotesi di cui all’art. 13 della legge n. 47/1985 (conformità delle opere agli strumenti urbanistici già nel momento della loro realizzazione), mentre al di fuori di tali ipotesi l’eliminazione spontanea del manufatto abusivo non vale ad eliminare l’antigiuridicità sostanziale del fatto-reato: il territorio, infatti, ha comunque subìto un vulnus, pur se vi è stata una successiva attività spontanea rivolta ad elidere le conseguenze dannose del reato» (Cass., sez. III, 29 settembre 1998, n. 10199, Sanfilippo, in Cass. pen., 2000, 164).

—   «La demolizione della costruzione abusiva non elimina l’antigiuridicità del fatto, già perpetrata con la realizzazione dell’opera: soltanto il giudizio di conformità rispetto agli strumenti urbanistici generali comporta l’effetto estintivo del reato, non essendo sufficiente che il comune attesti il ripristino dell’assetto edilizio ed urbanistico, precedentemente vulnerato» (Cass., sez. III, 14 marzo 1992, n. 2706, Malchiodi, in Riv. giur. edilizia, 1992, I, 1265. Vedi pure Cass., sez. III, 5 aprile 2006, Vigo).

—   «La demolizione dell’opera abusivamente eseguita non produce l’effetto estintivo del reato urbanistico, a differenza di quanto previsto dalla normativa a tutela del paesaggio» (Cass., sez. III, 24 marzo 2010, n. 17535, Medina).

—   «In materia di illeciti edilizi, una volta che l’opera abusiva sia stata posta in essere, il relativo reato deve ritenersi consumato, nulla rilevando in contrario, se non ai fini della quantificazione della pena, l’eventuale successiva eliminazione dell’opera stessa» (Cass., sez. VI, 27 agosto 1992, in Riv. pen. economia, 1992, 217).

—   «Gli artt. 13 e 22 della L. 28 febbraio 1985, n. 47 non sono in contrasto con l’art. 3 Cost. nella parte in cui non contemplano l’estinzione del reato anche nel caso in cui il ripristino dello stato dei luoghi si è verificato per l’avvenuta demolizione, da parte dell’agente, delle opere abusive; infatti l’istituto della sanatoria ex artt. 7, 13 e 22 L. n. 47 non solo presuppone un accertamento di conformità delle opere abusive agli strumenti urbanistici generali e di attuazione, ma costituisce in tal modo uno strumento ordinario di recupero e sanatoria di opere abusive; ne consegue che, per la sua natura ed i suoi presupposti, detto istituto non può essere esteso anche all’ipotesi della demolizione, che costituisce una fattispecie diversa non compresa nella suddetta causa estintiva del reato e ad essa non riconducibile» (Cass., 22 gennaio 1990, in Riv. pen., 1990, 1066).

—   «Nel caso in cui l’autore di un illecito urbanistico provveda spontaneamente alla demolizione delle opere abusive realizzate, questo fatto può costituire prova sia della mancanza di un danno penalmente rilevante, sia della buona fede dell’imputato (nel caso di specie le opere abusive erano state abbattute prima che il sindaco ne ordinasse la demolizione)» (Cass., 30 maggio 1990, Vigevani, in Riv. pen., 1991, 309).

L’art. 8 quater della legge 21-6-1985, n. 298 (introdotto in sede di conversione del D.L. 13-4-1985, n. 146) dispone che «non sono perseguibili in qualunque sede coloro che abbiano demolito o eliminato le opere abusive entro la data di entrata in vigore della legge di conversione».

Tale disposizione — secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione (vedi Cass., sez. III; 29 settembre 1998, n. 10199, Sanfilippo; 30 settembre 2004, D’Andolfo; 15 febbraio 2005, Scollato) — è testualmente riferita, e limitata sotto il profilo temporale, alle demolizioni di opere abusive eseguite entro la data di entrata in vigore (7 luglio 1985) della legge n. 298/1985, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 22-6-1985.

Alcuni Autori, valutando l’aspetto politico di tale previsione normativa, ritennero che essa fosse stata concepita come alternativa e compensativa al diniego di una proroga della data finale di efficacia del (primo) condono edilizio, ma la circolare 30-7-1985, n. 3356/25 del Ministero dei lavori pubblici, optò per l’interpretazione limitativa dell’estensione del beneficio alle sole opere abusive ultimate entro il 1° ottobre 1983, cioè a quelle suscettibili di condono ai sensi della legge n. 47/1985.

La Corte Costituzionale — con la sentenza n. 167 del 29-3-1989 — ha condiviso tale interpretazione limitativa della norma e ne ha affermato la legittimità costituzionale sull’essenziale rilievo che la demolizione dell’opera abusiva non elimina l’antigiuridicità del fatto, in quanto «la violazione della legge si è già perpetrata con il solo fatto della costruzione senza concessione e con la violazione si è realizzata necessariamente quell’antigiuridicità che la demolizione non può eliminare». L’art. 8 quater della legge n. 298/1985, dunque, secondo il giudizio della Consulta, integra una causa di non-perseguibilità con «esenzione da pena per ragioni di politica criminale e non certo come effetto della caduta di antigiuridicità per cause intrinseche attinenti al nucleo sostanziale dell’illecito». «Lo stabilire limiti temporali a taluni effetti di estinzione del reato o della pena, o di non procedibilità, riguarda i poteri discrezionali del legislatore e non può dar luogo a censura di irrazionalità per trattamento differenziato».

In relazione al (secondo) condono edilizio — disciplinato dall’art. 39 della legge 23-12-1994, n. 724 ed esteso alle opere abusive realizzate entro il 31 dicembre 1993 — è stato affermato in dottrina (GALLUCCI) che la disposizione contenuta nell’art. 8 quater della legge n. 298/1985 dovrebbe ritenersi applicabile a tutte le opere edilizie comunque demolite entro la data di entrata in vigore della stessa legge n. 724/1994 (non importa se spontaneamente o in adempimento di provvedimento della pubblica amministrazione) purché realizzate entro il 31 dicembre 1993.

Una prospettazione siffatta non può condividersi allorché si consideri che:

—   l’art. 39, 1° comma, della legge n. 724/1994 dichiara l’applicabilità delle disposizioni di cui ai capi IV e V della legge n. 47/1985 alle opere abusive ultimate entro il 31 dicembre 1993 ed espressamente prevede che i termini contenuti nelle disposizioni richiamate e decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge n. 47/1985, o delle leggi di successiva modifica o integrazione, «sono da intendersi come riferiti alla data di entrata in vigore del presente articolo»;

—   la disposizione di cui all’art. 8quater della legge n. 298/1985 non riguarda però termini connessi all’operatività della procedura di «condono» e non si connette ai capi IV e V della legge n. 47/1985, bensì al capo I di quest’ultima legge, ed è rivolta, in particolare, a bilanciare l’entrata in vigore delle più gravi sanzioni amministrative e penali introdotte appunto da tale capo I e la prevista applicazione retroattiva delle sanzioni amministrative medesime.

L’art. 181, comma 1quinquies del D.Lgs. n. 42/2004 prevede una causa speciale di estinzione del reato paesaggistico di cui al 1° comma, conseguente alla spontanea rimessione in pristino delle aree o degli immobili soggetti a vincoli paesaggistici, da parte del trasgressore, prima che venga disposta d’ufficio dall’autorità amministrativa e, comunque, prima che intervenga condanna.

Tale disposizione non ha alcun effetto sulle violazioni urbanistiche eventualmente concorrenti.

La Corte Costituzionale — con l’ordinanza 27 aprile 2007, n. 144, in Riv. giur. edilizia, 2007, I, 873 — ha dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità della norma anzidetta, sollevata, in relazione all’art. 3 della Costituzione, nella parte in cui tale norma non prevede l’estinzione anche del reato edilizio nel caso di demolizione spontanea dell’opera abusiva.

Il giudice delle leggi ha rilevato, in proposito che «la diversa obiettività giuridica dei reati paesistici ed ambientali, posti a tutela di beni materiali, quali paesaggio ed ambiente, e dei reati edilizi, tutelanti un bene astratto consistente nel rispetto della complessiva disciplina amministrativa dell’uso del territorio, giustifica discipline sanzionatorie e fatispecie estintive differenziate».

La manifesta infondatezza della questione è stata successivamente rilevata da Cass. pen., sez. III: 22 marzo 2013, n. 13736 e 25 febbraio 2011, n. 7216.

Diritto-Urbanistico


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