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Che valore ha una circolare

20 giugno 2017


Che valore ha una circolare

> Diritto e Fisco Pubblicato il 20 giugno 2017



Le circolari, al contrario della legge, sono solo atti interni e vincolano solo i dipendenti della pubblica amministrazione.

Quanti diritti sono stati negati con la scusa di una circolare! Una circolare che non è stata ancora diramata e che non consente al pubblico dipendente di sapere come muoversi o una circolare che sembra dire l’esatto opposto di quello che invece stabilisce il testo della legge; una circolare che impone la presentazione di ulteriori documenti e certificati o una circolare che richiede il rispetto di procedure speciali che non trovano conferma da nessun’altra parte. Sembra quasi che la pubblica amministrazione, nel momento in cui adotta una circolare, intenda fare «legge» e regolare le attività dei propri dipendenti in una cornice del tutto indipendente da quella disegnata dal legislatore. Ma chi ha ragione? Il pubblico ufficiale che immancabilmente si trincera dietro la giustificazione della circolare? O il cittadino che pretende il rispetto dei propri diritti e che venga accolta l’istanza da lui presentata all’ufficio? Che valore ha una circolare? È davvero tanto forte da permettersi di derogare a una norma del Parlamento o del Governo? E chi decide, in caso di contrasto interpretativo, su quale sia la strada più corretta? A chiarirlo è una recente sentenza del Consiglio di Stato [1] che fa seguito, peraltro, a una sentenza della Cassazione dello scorso mese di marzo [2] la quale ribadisce pressappoco lo stesso principio.

Conta più una circolare o una legge?

Come si inserisce una circolare tra le fonti del diritto

Prima però di chiarire che valore ha una circolare dobbiamo dare un’infarinatura di diritto costituzionale a chi ci legge. Il nostro sistema giuridico è basato sul rispetto di quelle che vengono chiamate «fonti del diritto»: si tratta delle regole su cui si basa il nostro stato, riferimento vincolante per tutti i cittadini, per la Pubblica Amministrazione e per gli stessi organi che formano le leggi. Tali fonti del diritto sono collocate secondo una logica piramidale. Al vertice del sistema (fonti di primo livello) c’è la Costituzione italiana, le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, gli statuti delle regioni a statuto speciale, i trattati costitutivi dell’Unione Europea, i regolamenti e le direttive dell’UE; la legge approvata dal parlamento o dal Governo non può mai derogare alla fonte primaria del diritto che, appunto, crea una serie di principi invalicabili per il legislatore (in realtà, ci sono delle norme della Costituzione che non possono essere modificate in nessun modo, quali quelle sulle libertà fondamentali dell’uomo e sulla forma repubblicana dello Stato italiano; altre norme sono invece modificabili con le leggi costituzionali, ritenute di pari rango della Costituzione).

Al secondo gradino (fonti di secondo livello) ci sono leggi, decreti legge, decreti legislativi e referendum abrogativo che, a loro volta, da un lato devono rispettare Costituzione e i trattati internazionali, dall’altro costituiscono invece il parametro per i decreti del Governo e i regolamenti ministeriali nonché per le leggi regionali che, a loro volta, sono le fonti secondarie (fonti di terzo livello).

All’ultimo gradino della piramide ci sono le consuetudini.

Come è dato vedere, in tutta questa gerarchia non ci sono le circolari che, dunque, non costituiscono fonte del diritto e, quindi, non sono vincolanti né per i cittadini, né per i giudici. Se esistesse una circolare che, per avventura, dovesse prevedere qualcosa di diverso rispetto alla legge, il giudice non sarebbe tenuto ad applicarla.

Le circolari non sono fonti del diritto e, quindi, non vincolano né il cittadino, né il giudice

Per chi sono vincolanti le circolari?

Detto ciò possiamo finalmente rispondere alla domanda che valore hanno le circolari? Il Consiglio di Stato ricorda che le circolari amministrative costituiscono solo atti interni a un pubblico ufficio, diretti agli organi di tale ufficio e ai loro dipendenti; esse vincolano solo i comportamenti degli organi operativi sottordinati dell’ufficio. In buona sostanza, si tratta di una direttiva comportamentale impartita dal vertice dell’amministrazione che vincola il personale. Ma non crea certo un diritto né può limitare il cittadino.

A che servono le circolari?

Di norma le circolari vengono emesse per diramare le istruzioni operative a seguito dell’introduzione di una novità legislativa o della pubblicazione di una sentenza particolarmente significativa della Corte Costituzionale o delle Sezioni Unite della Cassazione. In questo modo, la circolare non fa altro che «spiegare» come il dipendente della P.A. deve comportarsi innanzi alle richieste dell’utenza o nell’organizzazione dell’ufficio medesimo.

Pertanto, se una circolare interna interpreta una legge in modo difforme da quella che è invece l’interpretazione autentica – ossia la volontà originaria del legislatore -, il cittadino che non ha ricevuto il riconoscimento del proprio diritto può rivolgersi al giudice. Il giudice sarà conseguentemente tenuto a disapplicare la circolare in quanto non vincolante.

La circolare interpreta una legge, ma non può riscriverla 

Si può impugnare una circolare?

Proprio perché la circolare non è una fonte del diritto e non si rivolge al cittadino, questi non può impugnarla davanti al giudice; oggetto di contestazione però sarà il provvedimento di diniego della pubblica amministrazione che, facendosi scudo della circolare, ha negato il diritto concesso invece dalla norma. La circolare non vincola il giudice penale, oltre a poter essere disapplicata dal giudice amministrativo.

Che valore ha la circolare?

Riassumendo quanto detto, la circolare non ha alcun valore come fonte del diritto: non è indirizzata al cittadino (ma solo al pubblico dipendente) e, pertanto, non lo vincola. La circolare non vincola neanche il giudice che, quindi, su ricorso del cittadino al quale la pubblica amministrazione abbia negato un diritto, può disapplicare la circolare medesima: in altre parole non ne tiene conto e ordina all’ente di operare nel modo conforme alla norma di legge.

Conta più una circolare o una legge? La risposta, a questo punto, è abbastanza scontata.

note

[1] Cons. St. sent. n. 567/17.

[2] Cass. sent. n. 6185 del 10.3.2017.

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1 Commento

  1. Chiedo scusa, ma quindi anche i Provvedimenti dell’Autorità Garante non rientrano tra le fonti del diritto, però vengono applicate/rispettate come delle norme. In questo senso come si deve interpretare il Provvedimento?

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