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Cosa prevede la legge sull’accesso agli atti?

19 luglio 2017


Cosa prevede la legge sull’accesso agli atti?

> Diritto e Fisco Pubblicato il 19 luglio 2017



Vorrei sapere quali sono le principali modifiche apportate al diritto di accesso agli atti amministrativi con la legge del 2013.

La disciplina del diritto di accesso agli atti amministrativi è attualmente regolata da molteplici norme, la principale delle quali è data dagli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 dello 07/08/1990, pubblicata in Gazzetta Ufficiale 18/08/1990 n. 192.

Dalla normativa emerge che il diritto di accesso è quel diritto di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi, in capo a tutti i soggetti privati che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale al documento stesso in relazione ad una corrispondente situazione giuridicamente tutelata. Questo può essere esercitato innanzi ad ogni pubblica amministrazione, intendendosi per tale tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.

Viene, dunque, indicato cosa si intenda per documenti amministrativi, ossia ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. Tuttavia, l’esercizio di tale diritto dovrà essere contemperato qualora vi fosse la presenza di un interesse opposto in capo ai cosiddetti controinteressati, ossia tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza.

Il diritto di accesso così individuato, rappresenta un principio generale e fondamentale dell’attività della Pubblica Amministrazione, consentendone la partecipazione dei privati ed assicurando trasparenza ed imparzialità. L’esercizio di tale diritto permette, invero, l’auspicato controllo diffuso dell’operato dello Stato da parte dei cittadini.

Vi sono, tuttavia, dei casi di espressa esclusione dal diritto di accesso [1]. Non sono soggette all’esercizio di detto diritto le seguenti categorie:

  1. i documenti coperti da segreto di State nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo e dalle pubbliche amministrazioni;
  2. i procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
  3. nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
  4. nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.

Inoltre, con regolamento, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:

  1. quando dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione;
  2. quando l’accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria;
  3. quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
  4. quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono;
  5. quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato.

Occorre, ancora, specificare che il privato non può presentare richieste d’accesso rivolte ad un controllo generalizzato dell’attività della Pa, dovendo sempre avere un interesse all’accesso.

La disciplina prevede, poi, una norma di garanzia a tutela del diritto di difesa tutelato dalla Costituzione [2], disponendo che il diritto deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale. A fronte di una siffatta richiesta, che dovrà sempre essere motivata, la Pa ha trenta giorni di tempo per rispondere, diversamente l’istanza del privato si intende respinta. In quest’ultimo caso, o nell’ipotesi di rifiuto espresso, il soggetto interessato potrà far valere i suoi diritti innanzi al tribunale regionale amministrativo competente che provvederà all’esito di un procedimento semplificato.

Individuata la disciplina generale, occorre adesso menzionare che la disciplina del diritto di accesso è data altresì da copiose disposizioni che si sono succedute negli anni ed hanno contribuito a regolare il funzionamento del suddetto istituto giuridico. Il Decreto legislativo n. 33 del 14/03/2013, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 05/04/2013 n. 80, risulta ad oggi in vigore nei termini che seguono e, per quanto in tale sede rileva, disciplina il cosiddetto accesso civico, un istituto differente da quello sopra spiegato. Con questo istituto il legislatore ha infatti previsto il diritto di richiedere alla Pa tutti quei documenti, le informazioni e i dati che questa avrebbe dovuto ma non ha pubblicato. In particolare, tra gli altri, è così divenuto obbligatorio pubblicare gli atti concernenti:

  • carattere normativo e amministrativo generale;
  • l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni;
  • i componenti degli organi di indirizzo politico;
  • i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza;
  • la dotazione organica e il costo del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato;
  • dati relativi al personale non a tempo indeterminato;
  • dati relativi agli incarichi conferiti ai dipendenti pubblici;
  • concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e di attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati;
  • contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

Detta richiesta, diversamente dalla precedente, non deve far evincere alcuno specifico interesse del richiedente e non deve essere motivata. L’istanza di accesso civico, cui la legge attribuisce gratuità, va presentata al responsabile della trasparenza dell’amministrazione obbligata alla pubblicazione, che si pronuncia entro trenta giorni procedendo alla pubblicazione nel sito di quanto richiesto o, se già presente, indicando al privato il collegamento ipertestuale ove è disponibile per la visione. Tale tipologia di diritto di accesso, ispirata per stessa ammissione del Governo al Freedom of Information Act statunitense del 1966, ha luogo solo nei limiti dettati preventivamente dalla legge e cioè solo con riferimento alle informazioni che devono essere obbligatoriamente oggetto di pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche. Dunque, l’attuale normativa in materia di accesso prevede il diritto all’ostensione dei documenti amministrativi previsto e il accesso civico. Si tratta, come detto, di istituti differenti che regolano situazioni non sovrapponibili; invero, mentre la richiesta di accesso agli atti deve essere motivata, la richiesta di pubblicazione delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle Pa non richiede una motivazione [3]. Ciò non toglie, tuttavia, che il medesimo soggetto possa esercitarli entrambi.

Invero, la giurisprudenza maggioritaria ha confermato la circostanza che un soggetto possa essere titolare di una posizione differenziata tale da essere tutelata con tale tipologia di accesso, non impedisce certo al medesimo soggetto di avvalersi dell’accesso civico, qualora ne ricorrano i presupposti. Per gli atti compresi negli obblighi di pubblicazione, quindi, potranno operare cumulativamente tanto il diritto di accesso “classico” quanto il diritto di accesso civico, mentre, per gli atti non rientranti in tali obblighi di pubblicazione, opererà, evidentemente, il solo diritto di accesso procedimentale “classico” [4]. In definitiva, la legge, innovando il quadro giuridico relativo al diritto di accesso agli atti, ha inteso procedere al riordino della disciplina, intesa ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle informazioni, concernenti l’organizzazione e l’attività delle Pa, al fine di attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, quale integrazione del diritto ad una buona amministrazione, nonché per la realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Quanto sopra, tramite pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti nei siti istituzionali delle Pa, con diritto di chiunque di accedere a tali siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione; solo in caso di omessa pubblicazione può essere esercitato il cosiddetto accesso civico, consistente in una richiesta – che non deve essere motivata – di effettuare tale adempimento, con possibilità, in caso di conclusiva inadempienza all’obbligo in questione, di ricorrere al giudice amministrativo, secondo le disposizioni contenute nel relativo codice sul processo. Diversamente, l’accesso ai documenti amministrativi è riferito, invece, al diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi, intendendosi per interessati tutti i soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso; in funzione di tale interesse la domanda di accesso deve essere opportunamente motivata. Questa la spiegazione resa anche dal Consiglio di Stato nelle pronunce immediatamente successive all’emanazione della disposizione normativa.

Articolo tratto da una consulenza dell’avv. Alessandro Dini

note

[1] Art. 24 l. n. 241 dello 07.08.1990.

[2] Art. 24 Cost.

[3] Tar Lazio Latina sent. n. 1046 dello 09.12.2014; negli stessi termini anche Cons. Stato sent. n. 5515 del 20.11.2013.

[4] Tar Campania Napoli sent. n. 5671 dello 05.11.2014.

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