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Lo sai che? Referendum per uscire dall’euro

Lo sai che? Pubblicato il 10 ottobre 2017

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> Lo sai che? Pubblicato il 10 ottobre 2017

Per uscire dall’euro basterebbe che il popolo si esprimesse a favore dell’uscita con un referendum indetto con legge costituzionale? Avrebbe immediata validità giuridica?

 Un referendum del tipo di quello prospettato dal lettore, non previsto dalla Costituzione, potrebbe svolgersi solo se una legge costituzionale lo autorizzasse (come fu nel 1989).

Ammesso, quindi, che in Parlamento si formi una maggioranza che approvi una legge costituzionale finalizzata allo svolgimento di un referendum di questo tipo (di indirizzo o consultivo), occorrerebbe poi comunque superare ostacoli di diverso tipo per pervenire al risultato auspicato dal lettore (cioè l’uscita dalla zona Euro).

Tanto per cominciare, prima dello svolgimento del referendum dallo stesso auspicato, è possibile che sia necessario affrontare un altro referendum, cioè il referendum previsto dall’articolo 138 della Costituzione.

Se infatti la legge costituzionale necessaria per far svolgere il referendum sull’uscita dalla zona Euro non avesse ottenuto, nella seconda deliberazione in ciascuna delle due Camere, i voti favorevoli di almeno due terzi dei rispettivi componenti, essa potrebbe a sua volta essere sottoposta a referendum confermativo.

Per essere più chiari: se la legge costituzionale che autorizza lo svolgimento di un referendum consultivo o di indirizzo sull’uscita dalla zona Euro non raggiungesse nella seconda deliberazione alla Camera e al Senato la maggioranza dei due terzi dei componenti, la legge costituzionale stessa potrebbe essere sottoposta a referendum (il referendum confermativo previsto dall’articolo 138, 2° comma, della Costituzione).

In questo caso, quindi, il referendum sull’uscita dalla zona Euro previsto dalla legge costituzionale potrebbe tenersi solo se il popolo, nel referendum confermativo, confermasse con la maggioranza dei voti validi la legge costituzionale stessa.

Superato questo eventuale ostacolo (eventuale perché il referendum confermativo di una legge costituzionale non è obbligatorio, ma si tiene solo se ricorrono le condizioni previste dall’articolo 138 della Costituzione), l’eventuale esito del referendum di indirizzo o consultivo favorevole all’uscita dell’Italia dalla zona Euro non avrebbe comunque l’effetto di ottenere immediatamente l’uscita dell’Italia dalla zona Euro e potrebbe anche non ottenere affatto questo risultato.

Infatti, come ha chiarito la Corte Costituzionale (con sentenze n. 16 del 1978 e poi con sentenze nn. 27, 28, 29, 30 e 31 del 1981), il divieto di sottoporre a referendum le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali (divieto contemplato dall’articolo 75 della Costituzione) deve essere esteso anche ai referendum che abbiano ad oggetto “norme per le quali vi sia solo l’alternativa tra il dare esecuzione all’obbligo assunto sul piano internazionale e il violarlo, non emendando la norma e abrogandola dopo averla emanata”.

Su queste basi, quindi, non può essere escluso che ad esempio l’Ufficio centrale del referendum sollevi, dinanzi alla Corte Costituzionale, questione di legittimità costituzionale della legge costituzionale che ha autorizzato il referendum sull’uscita dalla zona Euro per contrasto con l’articolo 75 della Costituzione.

L’Ufficio centrale del referendum è costituito presso la Corte di Cassazione ed ha il compito (in base alla legge n. 352 del 1970) di presiedere alla verifica delle procedure di conteggio dei voti e di proclamazione del risultato, oltre che di “tutelare l’interesse pubblico alla legittimità ed alla ammissibilità della richiesta di referendum” (in questo senso si sono espresse le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con sentenza n. 9.306 del 1987 ed anche con sentenza n. 24.102 del 2016).

Non si può escludere, quindi, che possa essere dichiarata incostituzionale la stessa legge costituzionale che abbia autorizzato lo svolgimento di un referendum sulla uscita dalla zona Euro (dichiarazione di incostituzionalità che potrebbe anche intervenire dopo lo svolgimento del referendum stesso rendendone inutile l’esito, qualunque esso fosse).

Ma c’è di più. Anche se l’esito del referendum fosse favorevole all’uscita dell’Italia dalla zona Euro, l’effetto vincolante del referendum (di qualunque referendum) per il Parlamento e, quindi, per il Governo non è eterno, cioè non è senza limite temporale. Ciò che si vuole dire è che l’esito del referendum non vincola per sempre Parlamento e Governo i quali, a determinate condizioni, possono legittimamente assumere condotte anche opposte alla volontà popolare espressa nel voto referendario.

La Corte Costituzionale infatti, con sentenza n. 199 del 2012, ha chiarito che la durata del divieto per il Parlamento di ripristinare la norma abrogata da un referendum permane fino a quando non vi siano cambiamenti del quadro politico o delle circostanze di fatto.

La Corte non ha chiarito cosa debba intendersi specificamente per cambiamenti del quadro politico, ma la migliore dottrina (vedasi DELLA MORTE, Abrogazione referendaria e vincoli al legislatore nella sentenza 199 del 2012, in www.forumcostituzionale.it, 26 settembre 2012, 5) ritiene che il vincolo per il Parlamento a non legiferare in modo da ripristinare la norma abrogata e, quindi, in modo opposto all’esito referendario, permane solo fino al termine della legislatura durante la quale il referendum si sia tenuto. In altre parole, l’esito del referendum vincola il Parlamento solo fino alla scadenza della legislatura, mentre il Parlamento non è più vincolato al rispetto dell’esito del referendum dopo che si siano tenute le nuove elezioni politiche per insediare il nuovo Parlamento.

Il ragionamento della sentenza n. 199 del 2012 è riferito al referendum abrogativo, ma vi sono ben fondati motivi per ritenerlo applicabile anche ad un ipotetico referendum consultivo e di indirizzo perché se il referendum abrogativo è una fonte normativa direttamente prevista dalla Costituzione, il referendum consultivo o di indirizzo non avrebbe comunque valore di fonte del diritto (l’esito, cioè, di un referendum di indirizzo non può comunque essere parificato all’esito di un referendum abrogativo) e perciò se il vincolo per il Parlamento di rispettare l’esito di un referendum abrogativo è limitato alla durata della legislatura durante la quale il referendum si è svolto, a maggior ragione lo stesso deve valere per un referendum soltanto consultivo o di indirizzo.

Sarebbe, quindi, del tutto legittimo e conforme all’assetto costituzionale che il Parlamento rinnovato dopo che si sia tenuto il referendum sull’uscita dalla zona Euro, assuma un indirizzo opposto all’esito del referendum stesso (il Parlamento potrebbe, cioè, legittimamente non avviare le procedure per l’uscita dalla zona Euro anche se il referendum avesse invece indicato la via dell’uscita).

Infine, a rendere non automatica l’uscita dalla zona Euro a seguito semplicemente dell’esito del referendum favorevole all’uscita, c’è un’ultima e non minore difficoltà. L’uscita soltanto dalla zona Euro e non anche dall’Unione europea è oggetto di vivaci dibattiti (ovviamente solo dibattiti di tipo giuridico e non politici o sulla fattibilità economica dell’uscita).

In dottrina si è evidenziato che se esiste una norma (l’articolo 50 del Trattato sull’Unione europea) che individua la procedura da seguire per l’uscita di uno Stato dall’Unione europea (norma che il Regno Unito ha azionato proprio in questi giorni a seguito del referendum tenutosi in quella nazione), non esiste invece una procedura normativamente fissata per procedere all’uscita soltanto dalla zona Euro (e non anche dall’Unione Europea).

La possibilità di uscita dal punto di vista giuridico comunque esiste e si sono individuate diverse possibilità. Ognuna di queste possibilità, comunque, richiede dei passi al Parlamento e al Governo dello Stato che intenda uscire: l’eventuale referendum, cioè, non basterebbe da solo a provocare l’immediata uscita, ma costituirebbe per così dire la base politica per procedere ai passi giuridici successivi.

In sintesi, si sono prospettate queste possibilità:

  1. chiedere, in base all’articolo 48 del Trattato sull’Unione Europea, la revisione dei Trattati sull’Unione Europea e sul funzionamento dell’Unione europea, in modo da ottenere normativamente la possibilità di abbandonare la sola zona Euro (la procedura è alquanto tortuosa e prevede che possano essere coinvolti anche il Parlamento europeo ed il Consiglio europeo);
  1. manifestare da parte del Governo italiano, debitamente autorizzato dal Parlamento, una volontà di revocare il proprio consenso all’adesione all’eurozona precedentemente manifestato (questa possibilità è stata prospettata dal Consigliere di Stato, dott. Luciano Barra Caracciolo, sulla base degli articoli 139 e 140 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea);
  1. esercitare il diritto previsto dall’articolo 62 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati secondo cui un mutamento fondamentale delle circostanze rispetto a quelle esistenti al momento di conclusione del Trattato autorizza l’avvio delle procedure per recedere dal Trattato (procedure nonbrevi e che presuppongono comunque l’intervento del Parlamento e del Governo e la dimostrazione dei presupposti per esercitare il recesso e cioè che vi sia stato effettivamente il mutamento delle circostanze).

Conclusivamente si può dire che l’uscita dalla sola zona Euro non è giuridicamente impossibile, ma l’iter necessario è complesso e, soprattutto, l’eventuale referendum consultivo (con tutti i limiti e gli ostacoli evidenziati) non sarebbe che il primo passo per avviare le procedure di uscita.


Le proposte per l’uscita dell’Italia dalla zona Euro sono molteplici e molteplici sono pure le prospettive, che qui interessano, relative al percorso giuridico più praticabile ed utile per raggiungere quell’obiettivo.

Ad avviso di chi scrive, e verranno riproposte eccezioni e difficoltà già rappresentate in parte nelle precedenti

consulenze, esistono criticità non indifferenti nelle proposte evidenziate nella richiesta di consulenza

(sempre per quello che riguarda la fattibilità giuridica delle proposte) che qui di seguito espongo.

1) La tesi della uscita dalla zona Euro attraverso l’adozione di un decreto legge finalizzato ad attutire gli effetti inflazionistici è stata già sottoposta a critica dallo scrivente nella precedente consulenza (alla quale si rinvia). Rispetto a quello che si è già avuto modo di evidenziare in quella sede, vi è da aggiungere che:

  1. il decreto legge da solo comunque non sarebbe legalmente sufficiente a disimpegnare l’Italia dal rispetto delle norme e dei vincoli derivanti dall’appartenenza alla zona Euro ed alla correlata unione economica e monetaria, essendo necessari a questo scopo atti giuridici efficaci sul piano degli obblighi internazionali assunti dall’Italia (ciò che si intende dire è che il decreto legge può essere utile solo per regolare gli effetti interni della decisione di uscire dalla zona Euro, ma la decisione di uscire dalla zona Euro non potrà legalmente avere effetto in Italia sulla base del decreto legge occorrendo, invece, atti idonei, validi ed efficaci sul piano dei rapporti internazionali e degli obblighi assunti a livello internazionale dall’Italia);
  2. il decreto legge contemplato da una delle proposte sul tappeto dovrà anche affrontare il vaglio di compatibilità e costituzionalità rispetto ai parametri restrittivi contenuti nell’articolo 81 della Costituzione: infatti il vincolo del pareggio di bilancio, costituzionalizzato con la modifica dell’articolo 81, potrà costituire ulteriore ostacolo all’adozione del decreto legge finalizzato (con la correzione di alcuni articoli del Codice civile) a dar forza al principio della lex monetae. In effetti, il decreto legge (o, almeno, una sua parte) conterrebbe anche misure

economiche a sostegno delle parti contrattuali svantaggiate dalla reintroduzione della Lira che, sostanzialmente, costituirebbero impegni di spesa la cui assunzione potrebbe essere anche eventualmente dichiarata incostituzionale ove non superi i paletti di cui al secondo comma del citato articolo 81 (ciclo economico ed eccezionalità dell’evento).

2) Per quanto concerne l’ipotesi della costituzionalizzazione del principio della sovranità monetaria, la legge di revisione costituzionale che avesse come fine quello di impedire per il futuro l’adesione dell’Italia ad accordi internazionali che contemplassero, come effetto, quello di un’unione monetaria e, quindi, l’adozione di una moneta sovranazionale e la sottoposizione alle politiche monetaria decise da organismi sovranazionali, ebbene una legge di revisione costituzionale di questo tipo (come quella indicata nella richiesta di consulenza) ad avviso di chi scrive non sarebbe immune da possibili vizi di costituzionalità. In effetti, gli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione, definendo l’assetto dei rapporti tra ordinamento interno ed ordinamento internazionale e comunitario, stabiliscono i fondamentali principi di ricezione nell’ordinamento italiano delle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, della legittimità delle limitazioni di sovranità che assicurino la pace e la

giustizia fra le Nazioni, di costituzionalizzazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.

Ebbene, questo assetto costituzionale impedisce di vietare in modo definitivo le limitazioni di sovranità (ivi compresa la sovranità connessa al “battere moneta”) se tali cessioni fossero utili ad un assetto maggiormente pacifico e giusto della vita delle Nazioni. Ne consegue che una legge di revisione costituzionale che introducesse un nuovo assetto costituzionale opposto a quello delineato dalle norme indicate (articoli 10, 11 e 117 della Costituzione), correrebbe seri rischi di non superare il vaglio di costituzionalità per superamento di quei limiti interni alla revisione costituzionale che la giurisprudenza della Corte Costituzionale (come da altra mia precedente consulenza) ha ormai individuato (riassunti, talora, nel concetto di “forma repubblicana”).

3) La proposta che fa, invece, riferimento agli articoli 139 e 140 del Trattato sul funzionamento della

Unione europea come norme legittimanti (infatti prevedono espressamente la figura degli Stati membri con deroga) un utile percorso giuridico per conseguire l’obiettivo di rinunciare allo status di Paese aderente all’euro (restando, però, Paese aderente all’Unione europea) costituisce una ipotesi sicuramente, almeno in teoria, maggiormente percorribile. In effetti, gli scritti di dottrina in merito (ad esempio di Cesare Pozzi) hanno evidenziato che l’adesione all’unione monetaria ed economica sia separabile dallo status di paese membro dell’Unione europea e che la prima non sia un elemento costitutivo ed indispensabile del secondo. Su queste basi sarebbe possibile “ritirare” (sulla base di idonei atti interni parlamentari) la partecipazione dell’Italia all’Unione economica e monetaria la cui moneta è l’Euro (articolo 3, n. 4, del Trattato sull’Unione europea) senza necessariamente anche procedere, come nel caso del Regno Unito, al recesso dall’Unione europea (sulla base dell’articolo 50 del Trattato). D’altra parte lo stesso articolo 69 della Convenzione di Vienna, sancendo il diritto di recedere, a determinate condizioni, dall’adesione a Trattati o impegni internazionali, chiaramente costituisce prezioso supporto a sostegno della libera recedibilità da impegni già assunti.

Anche questa ipotesi, tuttavia, svincolando comunque l’Italia dall’Unione monetaria ed economica che ha come moneta l’Euro (e da tutta una serie di vincoli, ivi compresi quelli del fiscal compact sul piano internazionale), non consentirebbe in ogni caso politiche monetarie espansive (indebitamento sulla base della riacquistata libertà di battere moneta) se non nei ristrettissimi limiti contemplati comunque dall’articolo 81 della Costituzione nel testo attuale (che fissa limiti alle possibilità di indebitamento costituzionalizzandoli, indipendentemente quindi da ciò che il cosiddetto fiscal compact e normative connesse dispongono).

Due ultime annotazioni.

1) La eventuale legge che avesse come effetto quello di “ritirare” l’adesione dell’Italia all’Unione monetaria ed economica che ha come moneta l’Euro dovrebbe, a parere di chi scrive, assumere le forme della legge costituzionale in quanto, in base all’articolo 117 della Costituzione, la potestà legislativa è esercitata dallo Stato nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario: è quindi chiaro che non potrebbe una legge ordinaria, senza violare la Costituzione, ottenere il ritiro dell’Italia dall’Unione economica e monetaria che ha come moneta l’Euro (Unione economica e monetaria che proprio dall’ordinamento comunitario è prevista e, perciò, cessare di aderirvi significherebbe svincolarsi da vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario al cui rispetto siamo tenuti in virtù di una norma costituzionale e cioè, appunto, l’articolo 117 della Costituzione);

2) la legge costituzionale di cui al precedente punto 1) potrebbe però comunque subire il vaglio di costituzionalità da parte della Corte Costituzionale; in effetti, se la legge mirasse ad uscire dalla zona Euro (cioè dall’Unione economica e monetaria) essa dovrebbe comunque non comportare violazione di altri obblighi internazionali che all’Italia, come ad ogni altra Nazione, competono in virtù dell’appartenenza alla Comunità internazionale e dell’adesione all’ordinamento dell’Unione europea. Ciò che voglio dire è che una legge costituzionale che avesse l’effetto di ritirare l’adesione dell’Italia all’Unione economica e monetaria (e quindi all’Euro) deve comunque non

comportare in ogni caso violazioni da parte dell’Italia ad altri obblighi cui essa è tenuta in virtù della sua appartenenza alla Comunità internazionale (ivi compresa l’appartenenza all’Unione europea). In mancanza, non si può nemmeno in questo caso escludere che la Corte Costituzionale ne possa dichiarare l’incostituzionalità per violazione degli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione (fra i doveri cui l’Italia è tenuta vi è quello derivante, ad esempio, dalle politiche comunitarie comuni a cui continueremmo ad essere tenuti e che talora sanciscono obblighi aventi comunque un impatto anche economico).

Articolo tratto dalla consulenza resa dall’avv. Angelo Forte


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