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Quando le sanzioni amministrative vanno in prescrizione?

27 dicembre 2017


Quando le sanzioni amministrative vanno in prescrizione?

> Diritto e Fisco Pubblicato il 27 dicembre 2017



Quando scadono le sanzioni amministrative, come fare ricorso e entro quanto tempo pagare.

Hai ricevuto una multa per una violazione del codice della strada o una contravvenzione per aver emesso un assegno a vuoto; la Prefettura, il Comune o l’Agenzia delle Entrate ti hanno notificato un verbale di pagamento con delle sanzioni da pagare. Qualsiasi di questi sia il caso che ti riguarda, il tempo sarà tuo alleato: anche tali debiti difatti, come tutti gli altri, cadono in prescrizione. Ciò significa che, se l’amministrazione non si fa più viva o si risveglia dopo diversi anni, non sei tenuto a pagare. È questo il significato della prescrizione: in assenza di solleciti di pagamento, gli arretrati non versati si cancellano da soli senza bisogno di una procedura apposita. Ma, più in particolare, quando vanno in prescrizione le sanzioni amministrative? Di tanto parleremo in questo articolo e spiegheremo dopo quanti anni chi ha ricevuto un avviso di pagamento è definitivamente libero da ogni obbligo.

Prima però di capire quando le sanzioni amministrative vanno in prescrizione cerchiamo di capire quali sono le sanzioni amministrative. Potremmo facilmente identificare le «sanzioni amministrative» in negativo, ossia tutte quelle che non sono né sanzioni «civili» (ad esempio, la multa per una ingiuria, comminata alla fine del giudizio di risarcimento del danno) o «penali» (le pene inflitte per la commissione di un reato come l’abuso edilizio). Nelle sanzioni amministrative rientrano, ad esempio, le sanzioni tributarie (quelle per il mancato pagamento delle imposte) e le cosiddette multe stradali. In generale, potremmo identificare le sanzioni amministrative come quelle emanate da un’autorità amministrativa come il Prefetto, il Comune, un’amministrazione finanziaria (Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane, Inps, ecc.). Attenzione però: se nelle contravvenzioni per violazioni del codice della strada tutto l’importo da pagare è a titolo di sanzione amministrativa, invece quando è in ballo il mancato o il ritardato pagamento di un’imposta bisogna distinguere la parte da versare a titolo di tributo e quella invece a titolo di sanzione: le due avranno una prescrizione differente (per le tasse, la prescrizione è diversa a seconda del tipo: ad esempio per l’Iva è di 10 anni mentre per la Tari è di 5).

Le sanzioni amministrative, al contrario di quelle civili e penali, vengono comunicate a seguito di un procedimento interno alla pubblica amministrazione volto ad accertare l’illecito: il procedimento culmina con la constatazione della violazione amministrativa e la notifica della sanzione. Invece, le sanzioni civili e penali richiedono quasi sempre un processo dinanzi al giudice, sia pure in versione “semplificata”. Si pensi, ad esempio, al risarcimento del danno a seguito di inadempimento contrattuale o al decreto penale di condanna.

Detto ciò, vediamo dopo quanto tempo le sanzioni amministrative cadono in prescrizione. A disciplinare le sanzioni amministrative è una famosa legge del 1981 [1] che, peraltro, ha depenalizzato all’epoca numerosi reati. Tale normativa stabilisce che il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. Quindi, ad esempio, una violazione commessa il 1° febbraio 2018 cade in prescrizione alla mezzanotte del 31 gennaio 2023.

Per le multe stradali c’è un regime particolare: la contravvenzione deve essere notificata entro massimo 90 giorni dall’infrazione, a pena di decadenza. Una volta però effettuata la notifica, anche la multa risente della prescrizione di cinque anni; per cui, se entro tale termine l’automobilista non riceve alcun sollecito di pagamento, una cartella esattoriale o un pignoramento è definitivamente libero dall’obbligo di pagare.

Il termine di prescrizione può essere oggetto di «interruzione». Cosa significa? Perché si abbia la «prescrizione delle sanzioni amministrative» è necessario che, nei cinque anni, il trasgressore non riceva alcuna richiesta di pagamento; se invece ciò dovesse succede, la stessa avrebbe l’effetto di interrompere la prescrizione e farla decorrere nuovamente da capo a partire dal giorno dopo. Per fare un esempio, nel caso di una violazione commessa il 1° febbraio 2018, se il cittadino riceve una diffida di pagamento il 1° febbraio 2019 (ossia prima del compimento dei 5 anni), il debito cade in prescrizione alla mezzanotte del 31 gennaio 2024 (ossia cinque anni dopo la diffida).

A confermare il fatto che la prescrizione delle sanzioni amministrative è di cinque anni è stata anche la Cassazione a Sezioni Unite, ossia il massimo consesso che il nostro ordinamento conosca in tema di interpretazione delle leggi. Il chiarimento dei giudici Supremi [2] è stato necessario perché, secondo alcune interpretazioni, il termine di prescrizione delle sanzioni amministrative doveva essere, per tutte, di 90 giorni come previsto dalla legge per la prima notifica delle multe stradali; questa tesi, però, non ha fatto breccia ed è stata confermata la prescrizione quinquennale.

Vediamo a questo punto qual è il termine per pagare una sanzione amministrativa e per fare ricorso. La sanzione può essere pagata entro 60 giorni dalla comunicazione della sanzione stessa all’interessato. Quest’ultimo può, in alternativa, fare ricorso all’organo competente indicato nel verbale (di solito il Prefetto) entro 60 giorni.

note

[1] Art. 28 della Legge n. 689/81: «Prescrizione

Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione.

L’interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile».

[2] Cass. S.U. ord. n. 9591/2006.

Immagine: Pixabay. com

Cassazione civile, sez. un., 27/04/2006, (ud. 16/03/2006, dep.27/04/2006),  n. 9591  

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale di Ascoli Piceno in funzione di giudice del lavoro – adito da G.A. e dalla s.a.s. Chalet La Siesta di Qiacomozzi Alessandro & C., in opposizione all’ordinanza ingiunzione del 28 dicembre 1999, con cui la locale Direzione provinciale del lavoro aveva irrogato loro una sanzione pecuniaria, per la violazione di norme in materia di tutela del lavoro dipendente – ha accolto il ricorso, rilevando che il provvedimento era stato emesso, in violazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 3, “a distanza di oltre trenta giorni dalla presentazione alla autorità amministrativa di scritti difensivi relativi alle infrazioni contestate (difese del 20/01/1999, audizione del 29/6/1999)”.

La Direzione provinciale del lavoro di Ascoli Piceno ha proposto ricorso per cassazione, in base a un motivo, poi illustrato anche con memoria. G.A. e la s.a.s. Chalet La Siesta di Giacomozzi Alessandro & C. non hanno svolto attività difensive nel giudizio di legittimità.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il motivo addotto a sostegno del ricorso la Direzione provinciale del lavoro di Ascoli Piceno lamenta che erroneamente il giudice a quo ha ritenuto che il termine stabilito dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 3, per la conclusione dei procedimenti amministrativi, si applichi anche all’emissione delle ordinanze ingiunzioni irrogative di sanzioni amministrative, e che comunque il suo mancato rispetto comporti l’invalidità del provvedimento.

In materia, nella giurisprudenza di legittimità, si è verificato un contrasto, per la cui composizione la causa è stata assegnata alle sezioni unite.

In grande prevalenza questa Corte si è orientata nel senso propugnato dalla ricorrente, sulla scorta soprattutto di dati di natura testuale, rivelatori dell’inconciliabilità della norma di cui si tratta con la disciplina delle sanzioni amministrative, contenuta nella L. 24 novembre 1981, n. 689: v., tra le più recenti, Cass. 16 aprile 2003 n. 6014, il giugno 2003 n. 9357, 17 giugno 2003 n. 9680, 11 luglio 2003 n. 10920, 22 novembre 2003 n. 17779, 22 dicembre 2003 n. 19617, 21 gennaio 2004 n. 874, 30 marzo 2004 n. 6337, 6 aprile 2004 n. 6762, 6 aprile 2004 n. 6769, io novembre 2004 n. 21406, 28 dicembre 2004 n. 24053, 26 agosto 2005 n. 17386.

Con alcune altre pronunce è stata però adottata la soluzione opposta, in considerazione del carattere generale della L. 7 agosto 1990, n. 241, che si riferisce indistintamente a tutti i procedimenti amministrativi; v. Cass. 15 giugno 1999 n. 5936, 21 marzo 2001 n. 4042, 4 settembre 2001 n. 11390, 23 luglio 2003 n. 11434, 6 marzo 2004 n. 4616.

Ritiene il collegio che debba essere seguito l’indirizzo giurisprudenziale maggioritario.

Non impedisce di pervenire a questa conclusione la “universalità” della legge citata, che per la prima volta ha regolamentato in maniera uniforme i procedimenti amministrativi. Per il principio di specialità, che prescinde dalla successione cronologica delle norme, quelle posteriori non comportano la caducazione delle precedenti, che disciplinano diversamente la stessa materia in un campo particolare.

E appunto in questo rapporto si pongono la L. 7 agosto 1990, n. 241 e la L. 24 novembre 1981, n. 689, riguardanti l’una i procedimenti amministrativi in genere, l’altra in ispecie quelli finalizzati all’irrogazione delle sanzioni amministrative, caratterizzati da questa loro funzione del tutto peculiare, che richiede una distinta disciplina.

D’altra parte, le disposizioni della L. 24 novembre 1981, n. 689 costituiscono un sistema organico e compiuto, nel quale non occorrono inserimenti dall’esterno: necessità che infatti è stata costantemente esclusa, con riferimento ad altre norme della legge generale sul procedimento amministrativo, come quelle relative alla “partecipazione dell’interessato” (v., tra le altre, Casa. 27 novembre 2003 n. 18114) e al diritto di accesso ai documenti (v., per tutte, Cass. 15 dicembre 2005 n. 27681).

Un tale innesto non è comunque praticabile, in particolare, relativamente alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 3, che stabilisce il termine entro il quale il procedimento amministrativo deve essere concluso, ove non ne sia fissato uno diverso per legge o regolamento. Sia quello di novanta giorni, ora previsto dalla norma come modificata da ultimo D.L. 14 marzo 2005, n. 35, art. 36 bis, convertito con L. 14 maggio 2005, n. 80, sia quello di trenta giorni, indicato nel testo originario, applicabile nella specie ratione temporis, sono incompatibili con le disposizioni della L. 24 novembre 1981, n. 689, che delineano un procedimento di carattere sostanzialmente contenzioso, scandito in fasi i cui tempi sono regolati, nell’interesse dell’incolpato, in modo da non consentire il rispetto di termini tanto brevi da parte dell’amministrazione: la contestazione, se non è stata effettuata immediatamente, può avvenire fino a novanta giorni dall’accertamento per i residenti in Italia e fino a trecentosessanta per i residenti all’estero (art. 14); se ne viene fatta richiesta entro ulteriori quindici giorni, deve poi provvedersi alla revisione delle analisi eventualmente compiute (art. 15); nei successivi sessanta giorni è ammesso il pagamento in misura ridotta (art. 16); se questo non avviene, viene trasmesso il rapporto all’autorità competente (art. 17); ad essa gli interessati possono far pervenire scritti difensivi e documenti, nonchè prospettare argomenti, dei quali si deve tenere conto nel provvedere (art. 18).

Nè l’ostacolo può essere superato, come si è opinato con la sentenza impugnata, applicando il termine in questione alle singole fasi in cui il procedimento è articolato, o comunque a quella conclusiva. In tal modo verrebbe operata un’arbitraria manipolazione della norma, la quale considera unitariamente il procedimento amministrativo e dispone che il termine per la sua conclusione decorre non dall’esaurimento di ognuno dei vari segmenti che eventualmente lo compongono, bensì “dall’inizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte”.

Peraltro, nell’ambito in cui la disposizione è operante, l’inosservanza del termine da essa stabilito, secondo la prevalente giurisprudenza amministrativa (v. CdS 5^ sez. 3 giugno 1999 n. 621, 5^ sez. 19 settembre 2000 n. 4844, 6^ sez. 13 maggio 2003 n. 2533, 4^ sez. 10 giugno 2004 n. 3741; contra: Cds 6^ sez. 19 dicembre 1997 n. 1869), non è causa di invalidità del provvedimento che sia stato emesso tardivamente, poichè anche dopo la scadenza non viene meno il potere e dovere dell’amministrazione di attivarsi comunque, per il soddisfacimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura.

Resta naturalmente salva la necessità che la pretesa sanzionatoria venga fatta valere entro il termine di prescrizione di cinque anni dalla commissione della violazione, stabilito dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 28: termine che non ha tuttavia natura procedimentale, ma sostanziale, poichè il suo inutile decorso comporta l’estinzione del diritto alla riscossione.

Rimane altresì fermo che invece, per le violazioni di norme sulla circolazione stradale, la validità dell’ordinanza ingiunzione è subordinata al rispetto dei termini stabiliti per la sua emissione dal D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 204, comma 1: termini che il successivo comma 1 bis, introdotto dal D.L. 27 giugno 2003, n. 151, art. 4, convertito con L. 1 agosto 2003, n. 214, definisce espressamente come “perentori”, disponendo altresì che il ricorso al prefetto, in mancanza della tempestiva adozione del provvedimento sanzionatorio, deve intendersi accolto. In questo senso si è costantemente pronunciata questa Corte (v., tra le più recenti, Cass. 17 marzo 2005 n. 5813) anche con riferimento al testo originario della norma, in considerazione della natura a sua volta speciale che la caratterizza, rispetto a quelle dettate dalla L. 24 novembre 1981, n. 689 per il generale ambito delle sanzioni amministrative.

Il ricorso deve essere pertanto accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata.

La causa, poichè gli attori avevano fatto valere anche altre ragioni di opposizione, che il Tribunale di Ascoli Piceno ha considerato assorbite, non può essere decisa nel merito in questa sede, sicchè va rinviata ad altro giudice, che si designa nel Tribunale di Macerata, cui viene anche rimessa la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

Il giudice di rinvio, nel riesaminare la questione decisa dal Tribunale di Ascoli Piceno, si uniformerà al seguente principio di diritto: “Il termine stabilito dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 3, non è applicabile nel procedimenti di irrogazione di sanzioni amministrative”.

PQM

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata; rinvia la causa al Tribunale di Macerata, cui rimette anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 16 marzo 2006.

Depositato in Cancelleria il 27 aprile 2006

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