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Lo sai che? Cartella esattoriale: che fare se manca la prova della notifica?

Lo sai che? Pubblicato il 24 gennaio 2018

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> Lo sai che? Pubblicato il 24 gennaio 2018

Agenzia Entrate riscossione è tenuta a conservare oltre cinque anni l’avviso di ricevimento della raccomandata o la relata di notifica.

Tra i tanti motivi che spingono i contribuenti a tentare la sorte dell’impugnazione della cartella esattoriale, del fermo amministrativo, di un’ipoteca o di un pignoramento, vi è il difetto di notifica del cosiddetto «atto prodromico». Se il contribuente non ha mai ricevuto, prima dell’ultima notifica, alcuna comunicazione o diffida di pagamento, tutta la catena delle notifiche successiva ad essa è illegittima. Ad esempio: intanto la cartella di pagamento può essere valida in quanto c’è stata, prima di essa, la consegna di un avviso di accertamento. Intanto il fermo amministrativo è valido in quanto è arrivato in precedenza un preavviso di fermo e, prima di esso, la stessa cartella. A sua volta, l’ipoteca sulla casa è illegittima se non preceduta anch’essa da un preavviso nei 30 giorni prima e, ancor prima, da una cartella. E così il pignoramento è valido solo se non è decorso più di un anno dalla notifica dell’ultima cartella esattoriale. Se volessimo usare una metafora, potremmo dire che l’esecuzione forzata esattoriale segue un meccanismo “a cascata”, ma se manca uno solo di questi gradini intermedi tutto il procedimento può essere annullato. E poiché non sempre le prove delle notifiche vengono fornite in modo preciso e tempestivo, è anche vero che l’opposizione diventa il metodo più facile per liberarsi dal debito. Di recente la Cassazione [1] si è occupata di un caso simile, spiegando quando e come l’agente per la riscossione esattoriale (Agenzia Entrate Riscossione su tutti) deve dimostrare di aver correttamente adempiuto ai propri obblighi di notifica. Ma procediamo con ordine e vediamo che fare se manca la prova della notifica della cartella esattoriale. 

Come avvengono le notifiche delle cartelle esattoriali

Le cartelle possono essere comunicate al contribuente tramite:

  • posta raccomandata a/r: in tal caso, arriva il postino a casa e consegna la busta al destinatario o, in sua mancanza, a un familiare convivente o a un/a addetto/a alla casa, purché con più di 14 anni e non palesemente incapace. La notifica ha valore dal momento stesso in cui la busta viene consegnata, anche se il familiare convivente non la dà poi all’effettivo destinatario (quest’ultimo potrebbe anche non venirlo a sapere poiché non gli viene inviata alcuna ulteriore comunicazione). Il mittente, ossia l’esattore, deve conservare la cartolina con l’avviso di ricevimento: è solo questo il documento che attesta l’avvenuta notifica e con cui potrà provare di aver assolto al proprio obbligo di notifica;
  • consegna a mano: di solito è curata da messi comunali o altri soggetti autorizzati (come gli agenti della municipale). In questo caso, il notificante redige un verbale in cui descrive le operazioni di consegna della cartella (anche in questo caso, in assenza del destinatario, la consegna può essere fatta a un familiare convivente o un addetto alla casa). Tale verbale si chiama «relazione di notifica» e, al pari dell’avviso di ricevimento della raccomandata, è la prova della correttezza delle operazioni e dell’avvenuta notifica della cartella stessa. Come l’avviso di ricevimento, va conservato per dimostrare che la cartella è stata notificata al destinatario;
  • posta elettronica certificata (pec): tale notifica può avvenire solo per chi ha un domicilio digitale come professionisti, imprese e imprenditori. La prova della notifica è la ricevuta dell’avvenuta consegna che il mittente riceve, sempre tramite pec, dal gestore del servizio della posta certificata.

Come sapere se è stata fatta una notifica di una cartella

Può avvenire che il contribuente perda la cartella di pagamento o che questa venga consegnata a un familiare convivente che poi la smarrisca o dimentichi di darla al destinatario. Oppure potrebbe succedere che, non trovando nessuno in casa, il postino depositi la busta all’ufficio postale e lì rimanga fino alla compiuta giacenza. In tali casi il contribuente potrebbe voler sapere, in un momento successivo, se la notifica della cartella è mai avvenuta o se è avvenuta correttamente. Lo scopo è chiaro: in caso contrario potrebbe impugnare i successivi atti dell’Agente della riscossione (un pignoramento, un fermo, un’ipoteca). Questa verifica si fa presentando una istanza di accesso agli atti amministrativi cui l’agente della riscossione deve rispondere entro 30 giorni producendo gli originali (e conservandone una copia) dei documenti che attestano l’avvenuta notifica: l’avviso di ricevimento della raccomandata, la relata di notifica della consegna a mano, la pec che attesta la consegna dell’email certificata.

A seguito di questa verifica il contribuente può verificare se la notifica della cartella esattoriale, del preavviso di fermo o di ipoteca è effettivamente avvenuta o meno e, in quest’ultimo caso, proporre ricorso a colpo sicuro. Eccependo infatti l’omessa notifica dell’atto prodromico, il cittadino si libera del debito. Certo, in teoria nulla toglie che l’ente possa nuovamente e correttamente notificare l’atto, ma visti i tempi dei processi e dei procedimenti amministrativi è più che probabile che nel frattempo si sia compiuta la prescrizione o la decadenza del diritto alla riscossione.

Per quanto tempo il contribuente può chiedere la prova della notifica?

Veniamo ora a un aspetto particolarmente delicato: quello della conservazione, da parte dell’Agente della riscossione, delle prove dell’avvenuta notifica dell’atto prodromico (per gli avvisi di accertamento bisogna invece rivolgersi all’ente titolare del credito: l’Agenzia delle entrate, l’Inps, ecc.). La legge dice che l’esattore è tenuto a conservare solo per cinque anni i documenti che attestano la notifica della cartella di pagamento. Ma quest’obbligo vale solo nei confronti del contribuente che faccia istanza di accesso agli atti amministrativi. Se invece si va in causa, perché il debitore presenta opposizione al pignoramento, all’ipoteca o al fermo, eccependo di non aver mai ricevuto alcuna cartella, l’unico modo che ha l’esattore per dimostrare il contrario è produrre proprio i documenti che attestano la notifica. E tale obbligo va ben oltre i cinque anni. In altri termini il giudizio di opposizione potrebbe incardinarsi anche dopo il quinto anno e se l’Agente della riscossione ha, nel frattempo, cestinato gli avvisi di ricevimento, le relate di notifica o le pec, perde la causa.

Insomma, l’esattore è tenuto a conservare ben oltre i cinque anni i documenti che attestano la notifica della cartella di pagamento, come la relata o la ricevuta di ritorno della raccomandata. Infatti, ha spiegato a chiare lettere la Cassazione, grava sul concessionario della riscossione l’onere di provare la regolare notificazione della cartella di pagamento posta a base dell’iscrizione contestata. Tale onere deve essere assolto mediante produzione in giudizio della relata di notificazione, ovvero dell’avviso di ricevimento della raccomandata postale, essendo esclusa la possibilità di ricorrere a documenti equipollenti, quali, a esempio, registri o archivi informatici dell’Amministrazione finanziaria o attestazioni dell’ufficio postale. In assenza di tali produzioni, l’onere probatorio posto a carico del concessionario non risulta assolto. L’esattore non può avvalersi pertanto della norma [2] secondo cui il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell’avvenuta notificazione o l’avviso di ricevimento, e ha l’obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell’Amministrazione finanziaria: tale norma, infatti, non indica un’ipotesi di esenzione, oltre il quinquennio, dall’onere della prova processuale, limitandosi a stabilire che quest’ultimo conservi la prova documentale della cartella notificata a soli fini di esibizione al contribuente o all’Amministrazione.

Insomma, una cosa è il diritto di accesso agli atti che può essere esercitato al massimo entro cinque anni, un’altra l’onere della prova nel processo (prova della corretta notifica della cartella) che deve essere assolto senza limiti di tempo. Per cui, se anche in teoria la legge consente ad Agenzia Entrate Riscossione di cestinare le prove della notifica dopo cinque anni, questi farà bene a conservarle più a lungo se non vuol perdere le cause.

note

[1] casi. sent. n. 1302/2018 del 19.01.2018.

[2] Art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973.

Corte di Cassazione, sez. Tributaria, sentenza 11 ottobre 2017 – 19 gennaio 2018, n. 1302
Presidente Bruschetta – Relatore Tedesco

Fatti di causa

C.L. ha impugnato una pluralità di iscrizioni a ruolo, deducendo di averne avuto conoscenza solo a seguito del rilascio degli estratti di ruolo, essendo mancata la notificazione delle cartelle di pagamento.
La Commissione tributaria provinciale di Napoli ha accolto il ricorso e la relativa sentenza è stata confermata in grado d’appello dalla Commissione tributaria regionale della Campania (Ctr).
Contro tale sentenza l’Agenzia delle entrate ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi, cui ha aderito, con controricorso contenente ricorso incidentale, il concessionario Equitallia Polis S.p.a..
Il ricorso incidentale è affidato a tre motivi.

Ragioni della decisione

1. Il primo motivo del ricorso principale denuncia la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 2, lett. d), (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4).
La Ctr ha ritenuto ammissibile l’autonoma impugnazione della iscrizione a ruolo, non accompagnata dalla contemporanea impugnazione della cartella di pagamento, che il contribuente assumeva non essergli stata ritualmente notificata.
La ricorrente sostiene che l’iscrizione a ruolo non è autonomamente impugnabile.
1.2. Il motivo è infondato. Le Sezioni Unite di questa Suprema corte hanno fissato il seguente principio: “E’ ammissibile l’impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l’estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza che a ciò sia di ostacolo il disposto dell’ultima parte del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 3, posto che una lettura costituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non escluda la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione (Cass., S.U, n. 19704/2015)”.
2. Il secondo motivo denuncia la violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 26, (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3).
La Ctr male avrebbe fatto a ritenere che la prova della notificazione della cartella di pagamento poteva darsi solo attraverso l’esibizione delle relazioni di notificazione eseguite a suo tempo. I documenti, infatti, non erano più nella disponibilità del concessionario, essendo decorso il quinquennio previsto dalla norma dell’art. 26 cit..
Il motivo è infondato. Grava sul concessionario della riscossione l’onere di provare la regolare notificazione della cartella di pagamento posta a base dell’iscrizione contestata. Tale onere deve essere assolto mediante produzione in giudizio della relata di notificazione, ovvero dell’avviso di ricevimento della raccomandata postale, essendo esclusa la possibilità di ricorrere a documenti equipollenti, quali, ad esempio, registri o archivi informatici dell’Amministrazione finanziaria o attestazioni dell’ufficio postale. In assenza di tali produzioni, l’onere probatorio posto a carico del concessionario non risulta assolto. Nè quest’ultimo può fondatamente avvalersi del disposto di cui al D.P.R. n. 602 del 1973, art. 26, secondo cui il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell’avvenuta notificazione o l’avviso di ricevimento, ed ha l’obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell’Amministrazione finanziaria: tale norma, infatti, non enuclea un’ipotesi di esenzione, oltre il quinquennio, dall’onere della prova a vantaggio del concessionario, limitandosi a stabilire che quest’ultimo conservi la prova documentale della cartella notificata a soli fini di esibizione al contribuente o all’Amministrazione. Ciò non toglie che, per le esigenze connaturate al contenzioso giurisdizionale, trovino pieno e continuativo vigore – se necessario, anche oltre i cinque anni – le disposizioni generali sul riparto e sul soddisfacimento dell’onere probatorio. Ne consegue che il concessionario è comunque tenuto, indipendentemente dal suddetto obbligo di conservazione nel quinquennio, a fornire in giudizio la prova della notificazione della cartella: una cosa essendo l’obbligo di conservazione a fini amministrativi, organizzativi ed ispettivi, e tutt’altra l’osservanza dell’onere probatorio, non derogato dalla norma speciale (Cass. n. 6887/2016).
3. Il terzo motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c. (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3).
Il giudice doveva verificare se la prova della notificazione potesse attingersi aliunde, in particolare la Ctr avrebbe dovuto tenere conto del fatto che l’obbligazione relativa a una delle iscrizioni era stata pagata parzialmente dal contribuente, il che era in contraddizione con la mancata notificazione.
3.1. Il motivo è inammissibile. La censura non riguarda una violazione di legge, ma la mancata considerazione di un fatto che avrebbe dovuto indurre la Ctr a decidere diversamente.
4. Il quarto motivo propone la medesima censura sotto omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5).
4.1. Il motivo è inammissibile. Non è indicato dove e come la deduzione relativa al parziale pagamento di una delle cartelle di cui si eccepiva la mancata notificazione fu introdotta in causa.
1. Il primo motivo del ricorso incidentale adesivo denuncia omessa e insufficiente motivazione in ordine al rispetto del termine di impugnazione delle iscrizioni D.Lgs. n. 546 del 1992, ex art. 21.
1.1. Il motivo è inammissibile perchè denuncia un vizio di motivazione su una questione di diritto processuale.
Esso è poi infondato. Il controricorrente ritiene che la conoscenza della iscrizione tramite l’estratto di ruolo impone che la impugnazione sia proposta nel termine, mentre così non è, come chiarito dalle Sezioni Unite con la pronuncia sopra citata: la conoscenza della iscrizione, acquisita mediante l’estratto di ruolo “non comporta l’onere bensì solo la facoltà dell’impugnazione, il cui mancato esercizio non determina alcuna conseguenza sfavorevole in ordine alla possibilità di contestare successivamente, in ipotesi dopo la notifica di un atto “tipico”, la pretesa della quale il contribuente sia venuto a conoscenza (eventualmente attraverso un atto “atipico”, in quanto ad esempio non manifestato in forma “autoritativa” oppure privo delle indicazioni previste dal secondo comma dell’articolo 19 citato) (Cass., S.U., n. 19704/2015).
2. Il secondo motivo del ricorso incidentale deduce la violazione e falsa applicazione D.Lgs. n 546 del 1992, art. 19.
Esso, in quanto ripropone la censura oggetto del secondo motivo del ricorso principale, è al pari di questo infondato.
3. Il terzo motivo denuncia la violazione falsa applicazione del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 26.
Il motivo, in quanto ripropone la medesima censura oggetto del ricorso, principale è infondato per gli stessi motivi.
3.1. Nell’ambito di tale motivo si deduce che la prova della notificazione delle cartelle, che la Ctr ha ritenuto non fornita, era stata invece data.
La deduzione è ovviamente inammissibile: essa pone una questione di fatto e non di diritto, per cui la censura andava semmai proposta come vizio di motivazione.
In conclusione vanno rigettati sia il ricorso principale e sia il ricorso incidentale adesivo.
Nulla sulle spese.

P.Q.M.

rigetta il ricorso principale e il ricorso incidentale.


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