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Lo sai che? Espropriazione forzata: il fisco interviene senza cartelle

Lo sai che? Pubblicato il 9 febbraio 2018

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> Lo sai che? Pubblicato il 9 febbraio 2018

Non c’è bisogno della notifica della cartella esattoriale per consentire ad Agenzia Entrate Riscossione di intervenire in una procedura esecutiva avviata da un altro creditore.

Chi non conosce le regole del processo esecutivo deve sapere che, se un creditore avvia un’espropriazione contro un debitore, a quel procedimento possono partecipare anche altri creditori con la speranza di soddisfarsi sull’eventuale ricavato dalla vendita. In buona sostanza avviene più o meno questo: c’è un creditore, detto «procedente», che avvia gli atti e mette in vendita uno o più beni del debitore; il ricavato verrà destinato a soddisfare il suo credito. Se però, nella stessa procedura, dovessero inserirsi altri creditori, nel caso in cui dovesse residuare altro denaro dopo l’assegnazione delle somme al creditore procedente, esso verrebbe distribuito tra tutti gli altri creditori intervenuti. In questo modo si tende a realizzare, in un’unica procedura di pignoramento, gli interessi di più soggetti. Chiaramente, tutti i creditori che intervengono devono mostrare il proprio diritto e, quindi, dei documenti “ufficiali” atti a confermarlo. Che succede, però, se il creditore dovesse essere l’Agenzia Entrate Riscossione? Con una sentenza di ieri la Cassazione ha detto [1] che, per l’intervento del fisco nell’espropriazione non è necessaria la previa notifica della cartella di pagamento. Vediamo meglio qual è stata la ragione della decisione e quali sono gli effetti per il contribuente.

Il contribuente viene a sapere del debito con l’erario o con la pubblica amministrazione (Comune, Regione, Inps, ecc.) non già tramite la notifica della cartella di pagamento – che è solo l’ultimo anello della catena – ma con il cosiddetto «atto presupposto», ossia l’accertamento o l’intimazione di pagamento che la stessa P.A. gli invia. Quindi, non è corretto ritenere – come molti credono – che solo con la cartella di pagamento nasce ufficialmente il debito del cittadino; questa, al contrario, serve unicamente per preannunciare l’esecuzione forzata e, quindi, il rischio di un pignoramento. È – in gergo tecnico – un atto che racchiude in sé sia la funzione del titolo esecutivo che del precetto. Tanto è vero che fare una donazione, una vendita o un fondo patrimoniale prima che venga notificata la cartella esattoriale non esclude la possibilità per il fisco di chiedere la revocatoria, essendo già maturato il proprio credito con l’inadempimento da parte del contribuente.

Detto ciò, vediamo quando e come l’Agenzia delle Entrate Riscossione può partecipare all’esecuzione forzata avviata da altri creditori. Se, ad esempio, una banca dovesse mettere in vendita – per mancato pagamento del mutuo – l’immobile del cliente ipotecato, l’Esattore potrebbe certamente inserirsi nella procedura. Anzi, questo è uno dei casi in cui non opera più il divieto di pignoramento della prima casa: divieto che funziona solo quando il creditore procedente – quello cioè che avvia l’espropriazione – è l’Agente della riscossione e non un altro privato. Quindi, fermo restando che sulla prima casa il fisco non può mettere in moto la procedura di pignoramento, ciò non toglie che possa invece partecipare a quella intrapresa da altri soggetti.

Tornando alla sentenza di ieri della Cassazione, secondo i giudici l’Agenzia delle Entrate Riscossione può intervenire nell’espropriazione forzata contro il contribuente anche senza aver prima notificato la cartella di pagamento. La cosa esenzione è l’esistenza del «titolo» ossia del ruolo; in pratica l’Esattore deve essere già stato delegato, dall’ente titolare del credito, di “fare gli atti” al debitore.

«Un tema di espropriazione forzata – scrive la Suprema Corte – presupposto dell’intervento dei creditori nella procedura è l’esistenza di un titolo esecutivo (costituito dal ruolo, per i crediti azionati dall’Agente della riscossione), non la notificazione di esso né la intimazione di un precetto (ovvero, per i crediti azionati dall’Agente della riscossione, la notificazione della cartella di pagamento)». Pertanto non può fare opposizione il debitore esecutato contro l’intervento spiegato dall’Esattore in una procedura espropriativa ordinaria deducendo vizi di invalidità della cartella di pagamento.

note

[1] Cass. sent. n. 3021/2018 dell’8.02.2018.

Corte di Cassazione, sez. III Civile, sentenza 12 luglio 2017 – 8 febbraio 2018, n. 3021
Presidente Chiarini – Relatore Rossi

Fatti di causa

D.G. , debitore esecutato nella procedura di espropriazione immobiliare in suo danno promossa dalla società Saipem S.p.A. ed iscritta al R.G.Es. 1133/05 del Tribunale di Milano, propose opposizione all’esecuzione ed agli atti esecutivi avverso l’atto di intervento nella procedura depositato il 7 giugno 2006 da Equitalia Nord S.p.A. (già Esatri S.p.A.) per la soddisfazione di un credito di natura tributaria.
A suffragio dell’opposizione, dedusse la irregolarità formale del ricorso per intervento per omessa o incerta indicazione del titolo di credito nonché l’inesistenza del credito azionato per inesistenza o nullità della notifica delle cartelle di pagamento causalmente ascritte ad omesso versamento delle imposte su redditi da capitale per l’annualità 1993, in quanto irritualmente eseguite ai sensi dell’art. 60, comma 1, lett. e) del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, modalità che aveva impedito all’opponente di venire a conoscenza dell’esistenza della pretesa creditoria prima dell’esperimento dell’atto di intervento.
L’adito Tribunale di Milano rigettò l’opposizione, decisione che è stata confermata dalla Corte di Appello di Milano con la sentenza n. 3416/2014 del 26 settembre 2014.
Per quanto ancora controverso, la Corte meneghina ha rilevato che dagli elementi istruttori acquisiti era dimostrato come l’opponente avesse avuto contezza delle notifica delle cartelle esattoriali dall’aprile 2006, epoca anteriore al ricorso per intervento: versandosi in tema di crediti tributari, il presunto vizio di notifica avrebbe dovuto essere censurato innanzi le commissioni tributarie e la possibilità di impugnazione in detta sede delle cartelle di pagamento “quali atti presupposti non notificati o irritualmente notificati” impediva la proponibilità innanzi al giudice ordinario della opposizione per contestare la validità della notificazione del titolo esecutivo.
Ricorre per cassazione D.G. , affidandosi a due motivi, illustrati da memoria; resiste, con controricorso, Equitalia Nord S.p.A..
Alcuna attività difensiva ha svolto l’altra parte intimata, Saipem S.p.A..

Ragioni della decisione

1. Con il primo motivo, per violazione degli artt. 2, 19 e 21 del D.Lgs. n. 546 del 1992 in relazione all’art. 360, comma 1, num. 3, cod. proc. civ., si censura la pronuncia gravata nella parte in cui ha ritenuto l’esperibilità di ricorso innanzi il giudice tributario avverso “gli avvisi di accertamento anche in assenza di notificazione dell’atto impugnabile” e la conseguente preclusione della possibilità “di impugnare le cartelle esattoriali poste da Equitalia a fondamento dell’intervento in sede di opposizione all’esecuzione”.
Assume il ricorrente che il termine stabilito a pena di decadenza per proporre ricorsi in sede tributaria decorre dalla notificazione dell’atto viziato e ne postula dunque, in maniera indefettibile, l’avvenuta effettuazione, non surrogabile da differenti forme di conoscenza dell’atto, aliunde acquisite; omessa la notificazione degli avvisi di accertamento, doveva ritenersi consentito dedurre siffatta circostanza in sede di opposizione all’intervento spiegato dall’agente della riscossione quale ragione di “nullità delle cartelle esattoriali costituenti il titolo esecutivo legittimante l’intervento”.
1.1. La complessa doglianza così riassunta non merita adesione. Essa, in primo luogo, muove da una non attenta lettura del percorso argomentativo seguito nell’impugnata sentenza.
Invero, la Corte territoriale ha ritenuto la esperibilità della impugnazione in ambito tributario delle cartelle di pagamento (non già – come invece dedotto dall’impugnante – dei prodromici avvisi di pagamento) nei sessanta giorni dalla accertata conoscenza di esse (anche al fine di far valere la omessa o irrituale notifica degli atti presupposti); da ciò ha poi inferito la giuridica impossibilità di dedurre la nullità della notificazione delle cartelle stesse per contestare con il rimedio oppositivo codicistico innanzi il giudice ordinario l’intervento dell’agente della riscossione nell’espropriazione (cfr. pag. 10: “considerata la possibilità di impugnazione dinnanzi alle Commissioni tributarie (…) della cartella di pagamento (…) non poteva l’appellante proporre davanti al giudice ordinario un’opposizione riguardante contestazioni in merito alla notificazione di titolo esecutivo”).
Orbene, questa statuizione è conforme a diritto ma sortisce su una motivazione non corretta, come tale meritevole di correzione ai sensi dell’art. 384, ultimo comma, del codice di rito.
1.2. Secondo la condivisibile ricostruzione operata dal giudice della nomofilachia, nel sistema della riscossione coattiva a mezzo ruolo disciplinato dal D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, il diritto di procedere in executivis dell’agente della riscossione si fonda su un peculiare e caratterizzante titolo esecutivo, rappresentato, a mente dell’art.49, comma 1, del citato d.P.R. n. 602 del 1973, dal ruolo, ovvero l’elenco dei debitori predisposto dall’ente creditore e trasmesso all’agente della riscossione, avente natura di titolo di formazione amministrativa, munito ab origine e per espressa volontà di legge, di idoneità esecutiva senza necessità, a tal fine, di alcuna comunicazione o notificazione al debitore.
Di siffatto peculiare titolo esecutivo costituisce riproduzione il cd. estratto di ruolo, un documento che, giusta quanto prescritto dall’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973, riporta i dati relativi al soggetto contribuente, alla natura ed entità delle pretese iscritte a ruolo, nonché la descrizione, il codice e l’anno di riferimento del tributo, l’anno di iscrizione a ruolo, la data di esecutività del ruolo, l’ente creditore: esso, corredato della dichiarazione di conformità all’originale resa dall’agente della riscossione, integra idonea prova del credito, ai sensi dell’art. 2718 cod. civ., anche in ordine all’accertamento della giurisdizione del giudice adito (expresse, Cass. 09/06/2016, n. 11794; Cass. 29/05/2015, n. 11141-11142; Cass. 05/12/2011, n. 25962).
La cartella di pagamento, invece, non è altro che la stampa del ruolo in unico originale notificata alle parti che, redatta in conformità al relativo modello ministeriale, reca l’indicazione dei medesimi elementi identificativi della pretesa risultanti dal ruolo, innanzi analiticamente menzionati (Cass. 23/06/2015, n. 12888).
Precisamente, nel sistema della riscossione a mezzo ruolo la notificazione della cartella di pagamento assolve uno actu le funzioni che nella espropriazione forzata codicistica sono svolte dalla notificazione del titolo esecutivo ex art. 479 cod. proc. civ. e dalla notificazione del precetto, risolvendosi, ai sensi dell’art. 25, comma 2, del d.P.R. n. 602 del 1973, nell’intimazione ad adempiere l’obbligo risultante dal ruolo, così come il precetto contiene l’intimazione ad adempiere l’obbligo risultante dal titolo esecutivo (da ultimo, Cass. 27/11/2015, n. 24235; in precedenza, Cass., 04/05/2012, n. 6721).
La notificazione della cartella configura, poi, attività prodromica necessaria al pignoramento eseguito (in una delle varie modalità stabilite dalla legislazione speciale) dall’agente della riscossione: in tal senso, univocamente depone il disposto dell’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973, laddove prevede che “il concessionario procede ad espropriazione forzata quando è inutilmente decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento”.
La trascritta formulazione letterale della norma offre un indice inequivoco per la corretta delimitazione della funzione della cartella: la locuzione “procede ad espropriazione”, infatti, va intesa in senso proprio e stretto, come riferita unicamente all’atto di promuovimento della procedura di riscossione, nelle differenti tipologie previste in ragione del bene (mobile, immobile o credito) staggito.
La cartella di pagamento costituisce, dunque, atto preliminare indefettibile solo di una delle due possibili declinazioni dell’azione esecutiva: condiziona cioè esclusivamente l’effettuazione di un pignoramento da parte dell’agente della riscossione, e non invece l’intervento di questi in procedura espropriativa già intrapresa.
1.3. La conclusione trova conferma nella disciplina dettata dal codice di rito per l’intervento dei creditori nell’espropriazione.
L’art. 499 cod. proc. civ., nel regolare i presupposti dell’intervento e i requisiti di contenuto-forma del modo di esplicarsi di esso, postula, infatti, l’esistenza di un credito assistito da titolo esecutivo (con le sole, tassative, eccezioni menzionate dalla stessa norma) e ne richiede la specifica indicazione nel ricorso per intervento, ma non opera richiamo alcuno (tampoco, in chiave condizionante) alla doverosità di pregresse intimazioni ad adempiere.
D’altro canto, l’art. 480 cod. proc. civ. definisce il precetto come “l’intimazione di adempiere l’obbligo risultante dal titolo esecutivo, entro un termine non minore di dieci giorni (…) con l’avvertimento che, in mancanza, si procederà ad esecuzione forzata” (anche qui, si noti, l’uso del verbo procedere), mentre, con speculari e contrapposte disposizioni, i successivi due articoli del codice, nel circoscrivere temporalmente l’idoneità in executivis del precetto, fanno ambedue esclusivo riferimento all’inizio dell’esecuzione (art. 481: “il precetto diventa inefficace se nel termine di novanta giorni dalla sua notificazione non è iniziata l’esecuzione”; art. 482: “non si può iniziare l’esecuzione forzata prima che sia decorso il termine indicato nel precetto”), momento iniziale che, in ordine alle procedure di espropriazione, l’art. 491 cod. proc. civ. individua nel pignoramento.
Dal punto di vista teleologico, poi, la necessità della prodromica intimazione risponde ad una duplice ratio: per un verso, offrire all’intimato debitore la possibilità dell’adempimento spontaneo dell’obbligazione nascente dal titolo, evitando così gli effetti limitativi della disponibilità dei beni correlati al minacciato pignoramento; ancora, consentire (ed anzi provocare) l’esperimento, in via preventiva rispetto all’espropriazione, dei rimedi oppositivi (ex art. 615 o 617 cod. proc. civ.), al fine (anche) di ottenere provvedimenti di natura cautelare – aventi contenuto lato sensu inibitorio dell’effettuazione del pignoramento, impedendo quindi, per altra strada, l’apposizione del relativo vincolo.
Orbene, le descritte funzioni appaiono del tutto inconferenti quando l’azione esecutiva sia svolta dal creditore con le forme dell’intervento: per la semplice (ma dirimente) ragione che, in tal caso, la previa intimazione del precetto mai potrebbe permettere al debitore di elidere la minaccia dell’espropriazione e le incidenze (legittimamente) deteriori sul potere dispositivo sui beni del suo patrimonio, per essersi queste ultime già verificatesi in conseguenza del precedente pignoramento.
In definitiva, il dettato dell’art. 479 cod. proc. civ., nella parte in cui prescrive che “l’esecuzione forzata deve essere preceduta dalla notificazione del titolo in forma esecutiva del precetto” ha riguardo unicamente all’espropriazione promossa con il pignoramento, non a quella esercitata in via di intervento; come, peraltro, ha già avuto modo di precisare – ancorché per incidens – questa Corte, affermando che “non è mai previsto però, in linea generale e salve specifiche disposizioni (dettate da esigenze particolari, connesse a peculiari necessità pubblicistiche di tutela del debitore in funzione delle attività esercitate e della destinazione del bene staggito, come nel sottosistema delle espropriazioni in danno di pubbliche amministrazioni non economiche: Cass. 18 aprile 2012, n. 6067), che l’intervento debba essere preceduto da precetto” (così, testualmente, Cass. 11/12/2012, n. 22645).
1.4. Se dunque l’intervento nell’espropriazione postula l’esistenza di un (valido ed efficace) titolo esecutivo (costituito, per i crediti fatti valere dall’agente della riscossione, dal ruolo) e non la notificazione di esso e l’intimazione di precetto (attività accorpate, per i crediti azionati dall’agente della riscossione, nella notificazione della cartella di pagamento), non poteva certo trovare accoglimento l’opposizione proposta dalla parte qui ricorrente, dacché articolata sulla deduzione di vizi di nullità o inesistenza di un atto non necessariamente prodromico all’intervento, ovvero la cartella di pagamento (asseritamente inficiata da un’invalidità derivata – per erronea notifica dell’avviso di accertamento, atto impositivo presupposto – e da invalidità propria delle modalità notificatorie della cartella stessa).
Nei sensi anzidetti si impone la correzione della motivazione della gravata sentenza e il rigetto del primo motivo di ricorso, sulla scorta del seguente principio di diritto: “In tema di espropriazione forzata, presupposto dell’intervento dei creditori nella procedura è l’esistenza di un titolo esecutivo (costituito dal ruolo, per i crediti azionati dall’agente della riscossione), non la notificazione di esso né la intimazione di un precetto (ovvero, per i crediti azionati dall’agente della riscossione, la notificazione della cartella di pagamento), sicché è destituita di fondamento l’opposizione proposta dal debitore esecutato avverso l’intervento spiegato dall’agente della riscossione in una procedura espropriativa ordinaria deducendo vizi di invalidità, propria o derivata, della cartella di pagamento”.
2. Con il secondo motivo, il ricorrente denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, num. 4, cod. proc. civ., nullità della sentenza per omesso esame dei motivi di appello aventi ad oggetto: (a) la inesistenza del titolo esecutivo (costituito, nella prospettazione del ricorrente, dalla cartella esattoriale) per omessa notifica degli avvisi di accertamento; (b) la decadenza dell’agente della riscossione per omessa notifica delle cartelle di pagamento entro i termini perentori sanciti dall’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973.
La censura, che muove da un palese errore di diritto (laddove considera il ruolo “atto necessariamente recettizio, che può costituire titolo esecutivo soltanto allorquando venga portato a conoscenza del debitore a mezzo della notifica della cartella di pagamento”) e che non è immune da contraddittorietà e confusioni concettuali (quando assume che “il titolo esecutivo in forza del quale il concessionario può procedere ad esecuzione forzata (…) altro non è che la stessa cartella esattoriale” e laddove opera una sovrapposizione, in guisa di parificarne gli effetti, tra vizi della notificazione della cartella di pagamento e vizi della notificazione degli avvisi di accertamento ad essa prodromici), è destituita di fondamento.
La impugnata sentenza non ha affatto omesso di statuire sui riportati motivi di appello (dei quali, comunque, appare palmare l’infondatezza, alla stregua del principio di diritto enunciato sopra, sub § 1.4.): invero, la Corte territoriale ne ha ritenuto la non accoglibilità con argomentazione diffusa (quantunque in iure non corretta, e perciò emendata con la presente pronuncia), centrata sul rilievo della possibilità di impugnare innanzi le commissioni tributarie le cartelle di pagamento per ogni vizio in tesi inficiante la stessa (menzionando esplicitamente o includendo, in via implicita, le asserite invalidità contestate con le ragioni di gravame dall’appellante).
3. Rigettato il ricorso, la disciplina delle spese del giudizio di legittimità segue il principio della soccombenza ex art. 91 cod. proc. civ., con liquidazione operata alla stregua dei parametri fissati dal D.M. 55/2014, come in dispositivo.
Avuto riguardo all’epoca di proposizione del ricorso per cassazione (posteriore al 30 gennaio 2013), la Corte dà atto dell’applicabilità dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228): l’improcedibilità del ricorso costituisce il presupposto per il pagamento a carico della parte ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.
Condanna parte ricorrente al pagamento in favore del contro ricorrente delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 25.000,00 per compensi, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori, fiscali e previdenziali, di legge.
Ai sensi dell’art. 13, 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

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