Diritto e Fisco | Editoriale

L’istanza di autotutela


L’istanza di autotutela

> Diritto e Fisco Pubblicato il 16 maggio 2018



Quando un atto dell’Agenzia delle Entrate sembra ingiusto, o presenta alcuni errori, è possibile procedere con l’istanza di autotutela, senza necessariamente adire un giudice.

L’autotutela è un istituto finalizzato alla modifica o all’annullamento di un atto emanato da una pubblica amministrazione. Nell’ambito fiscale l’amministrazione di riferimento è l’Agenzia delle Entrate (o Fisco) che, nell’inviare un atto circa un’imposta, può commettere degli errori. Questi errori si possono risolvere proprio con l’autotutela, talvolta avviata dalla stessa Agenzia, tal’altra proposta dal contribuente. In effetti l’istanza di autotutela spetta anche alla persona che si vede recapitare un documento che presenta delle inesattezze: l’interessato, attraverso i canali messi a disposizione dal Fisco, può chiedere o l’annullamento del documento, oppure la rettifica.
Con l’autotutela è possibile quindi correggere gli errori commessi dall’Agenzia delle Entrate nello svolgimento della sua attività in qualità di accertatore delle imposte. In alcuni casi si giunge addirittura all’annullamento dell’atto e, se ciò dovesse avvenire, sono nulli tutti gli atti consequenziali (iscrizione a ruolo, avvisi di accertamento, cartelle esattoriali). Qualora il contribuente abbia anticipato dei pagamenti, ha diritto alla restituzione delle somme versate. Vediamo che cos’è e come funziona l’istanza di autotutela.

Che cos’è l’autotutela

L’autotutela è uno strumento giuridico il cui scopo è quello di evitare che il contribuente faccia ricorso al giudice tributario, con tutto quello che ne consegue in termini di costi e tempi. Esistono alcuni tipi di errore che possono essere risolti senza ricorrere al giudice: l’Agenzia delle Entrate prendere atto dell’inesattezza e pone rimedio attraverso la rettifica o l’annullamento del documento.
I casi in cui l’autotutela viene richiesta con maggior frequenza sono:

  • – errore di persona (spesso si tratta di omonimia);
  • – errore logico o di calcolo (per definire quell’imposta si sono applicati coefficienti diversi da quelli previsti per legge);
  • – errore sul presupposto dell’imposta (ad esempio imposta di registro anziché imposta ipotecaria);
  • – doppia imposizione (gli utili distribuiti ai soci sono già tassati in capo alla società e non tassabili dal reddito personale);
  • – mancata considerazione di pagamenti regolarmente eseguiti (ho pagato il bollo ma ricevo una cartella esattoriale che mi attesta di non averlo pagato);
  • – presenza di agevolazioni particolari non prese in considerazione dal Fisco;
  • – errore materiale del contribuente (si tratta di sviste facilmente riconoscibili e non di anomalie vere e proprie);
  • – mancanza di documentazione sanata dal contribuente entro i termini di decadenza.

Esistono inoltre ipotesi ben più particolari, come quando una norma viene modificata a favore del contribuente: può succedere che la stessa norma preveda un’imposizione agevolata ed abbia effetto retroattivo per tutti quei fatti (oggetto di imposta) avvenuti prima della modifica della norma [1]. Il contribuente allora può chiedere la rettifica dell’atto pretendendo l’applicazione dell’agevolazione.

Posto che ogni atto sbagliato deve essere annullato o modificato, l’istanza di autotutela può essere promossa sia dall’Agenzia delle Entrate (ad esempio si accorge di un’omonimia rivedendo il codice fiscale dei due contribuenti), sia dal contribuente che ha ricevuto l’atto. In entrambi i casi l’Ufficio competente dell’Agenzia è lo stesso che ha redatto l’atto; solo a costui è possibile indirizzare l’istanza di autotutela e, se il contribuente dovesse sbagliare, l’Ufficio incompetente trasmetterà la richiesta a quello competente, previa comunicazione al contribuente.
Una figura particolare è quella del Garante, presente in tutte le Direzioni Regionali delle Entrate (DRE). Anche a costui è possibile inoltrare un’istanza di autotutela, e potrà provvedere autonomamente all’annullamento o alla modifica dell’atto [2].

Come funziona l’istanza di autotutela

L’istituto di autotutela può essere promosso per chiedere l’annullamento totale, l’annullamento parziale (in termini tecnici si dice “rettifica”), la rinuncia all’imposizione, la revoca o la sospensione degli effetti.
L’annullamento totale avviene quando l’atto, nella sua interezza, risulta palesemente illegittimo: Tizio ha già versato le imposte relative ai redditi percepiti in un determinato periodo d’imposta, ma l’Agenzia delle Entrate non ha tenuto conto dei versamenti effettuati. Tizio ha tutto il diritto di chiedere l’annullamento dell’atto e prova le sue pretese dimostrando la documentazione che attesta i pagamenti avvenuti.

L’annullamento può essere parziale e riferito soltanto ad alcuni elementi oggetto dell’atto: gli Uffici del Fisco calcolano erroneamente l’ammontare delle imposte includendo dei redditi non soggetti a tassazione. In questo caso l’Ufficio provvederà a rettificare l’atto, senza annullare in tutto i suoi effetti.

La rinuncia all’imposizione può succedere quando l’atto accerti il mancato versamento di un tributo per una somma così irrisoria tale da comportare un onere per la stessa Agenzia. Se il contribuente dovesse appellarsi, l’Agenzia delle Entrate dovrebbe far fronte alle spese giudiziarie, molto più elevate rispetto alla possibilità di rinunciare al tributo.

La revoca è un’ipotesi che avviene quando sono modificati i presupposti di fatto o di diritto (ad esempio norme giuridiche) su cui si fonda l’atto. Tizio, debitore del Fisco, muore; l’Agenzia delle Entrate inoltra un accertamento agli eredi che, invece, hanno rinunciato all’eredità comunicando la loro decisione all’Ufficio competente.

La sospensione si ha generalmente quando è in corso un contenzioso tributario che vede come parti in causa il contribuente e l’Agenzia delle Entrate. Per ragioni di opportunità, il Fisco può sospendere gli effetti dell’atto fino al giorno della sentenza che potrebbe dare ragione al contribuente oppure all’Agenzia. Nel primo caso l’Agenzia delle Entrate ha evitato l’evenienza di dover restituire i soldi anticipati dal contribuente; nel secondo ha semplicemente atteso che i giudici tributari gli dessero ragione. L’istanza di autotutela per la sospensione dell’atto può essere avanzata anche dal contribuente che intende fare ricorso presso un giudice: l’Agenzia delle Entrate può accettare la richiesta e sospendere l’atto, oppure inoltrare un nuovo atto che modifichi o confermi quello precedente. In questo caso non si ha sospensione ed il contribuente può allegare la decisione dell’Agenzia negli atti di ricorso dinnanzi al giudice tributario [3].
Infine l’istanza di autotutela può essere promossa anche se un atto è definitivo perché nel frattempo sono scaduti i termini per proporre ricorso.

Come si inoltra un’istanza di autotutela

Gli Uffici dell’Agenzia delle Entrate comunicano l’istanza di autotutela notificando l’atto al contribuente, anche mediante raccomandata A/R; ma come deve fare il contribuente che vuole inoltrare un’istanza di autotutela?
L’interessato può procedere all’autotutela servendosi dei diversi strumenti messi a sua disposizione, come ad esempio contattando i centri di assistenza telefonica (i “call center”) che provvedono direttamente all’annullamento o alla rettifica dell’atto.
In alternativa può presentare una richiesta scritta in carta libera [4], all’interno del quale esporrà le motivazioni per cui richiede l’autotutela indicando gli estremi dell’atto da annullare o da rettificare. Per comprovare le proprie pretese, il contribuente dovrà allegare le documentazioni che attestano l’errore commesso dall’Agenzia delle Entrate, quindi eventualmente le quietanze degli avvenuti pagamenti, oppure gli atti che certificano una particolare agevolazione.
L’istanza può essere anche messa a verbale, magari durante un appuntamento presso l’Ufficio dell’Agenzia delle Entrate competente per un accertamento con adesione, oppure inclusa all’interno di un atto processuale relativo ad un’altra controversia con il medesimo Ufficio.
Se il contribuente chiede la sospensione della riscossione, deve presentare un’apposita istanza il cui modello può essere scaricato dal sito dell’Agenzia.
Da non dimenticare i dati anagrafici di chi presenta l’istanza: l’identificazione è importante se si desidera che l’autotutela venga accettata.

Cosa succede dopo aver presentato l’istanza di autotutela

Quando l’autotutela viene promossa dal contribuente, può succedere che l’Agenzia delle Entrate accolga la richiesta o la rigetti: qualsiasi sia l’esito della procedura è bene sapere che il Fisco non ha alcun obbligo di legge inerente all’esame di un’istanza di autotutela [5]. Se l’Ufficio del Fisco esamina l’atto del contribuente è per questioni di opportunità e di trasparenza, ma anche di correttezza nei confronti del contribuente che agisce secondo un proprio diritto. Ragion per cui quando l’Agenzia delle Entrate riceve un’istanza, essa deve comunicare l’esito dell’esame e, in caso di rigetto, deve specificare i motivi attinenti al rifiuto. La comunicazione avviene generalmente con raccomandata A/R, o comunque con qualsiasi strumento idoneo a garantire la conoscenza della decisione al contribuente. Qualora ci sia un ricorso pendente davanti al giudice tributario, l’Agenzia delle Entrate dovrà comunicare l’esito dell’istanza anche al relativo organo giurisdizionale.
A seconda della decisione intrapresa, gli effetti dell’atto sono diversi tra loro. Quando l’istanza viene accolta può succedere che:

  • – l’atto viene annullato totalmente o revocato. L’annullamento e la revoca coinvolgono tutti gli atti consequenziali, ragion per cui se l’autotutela riguarda l’annullamento di un avviso di accertamento, anche la successiva cartella esattoriale sarà annullata. Eventuali somme anticipate dal contribuente dovranno essere restituite;
  • – l’atto viene annullato totalmente o revocato ma, contemporaneamente, c’è un giudizio in corso. L’annullamento e la revoca estinguono il processo per cessata materia del contendere. Il processo può continuare in riferimento al rimborso di eventuali somme;
  • l’annullamento è parziale. L’atto esplica i suoi effetti, ma il contribuente può avvalersi degli istituti di definizione agevolata delle sanzioni, purché rinunci al ricorso o chiede l’estinzione del giudizio.

L’istanza però può essere rigettata, ed il rigetto non inficia sulla validità dell’atto che rimane efficace nei confronti del contribuente. Il rifiuto può essere espresso o tacito, secondo le regole del silenzio – rifiuto tipiche della pubblica amministrazione, e a seconda del momento in cui si verifica:

  • – il contribuente può procedere con la tutela giurisdizionale presso il giudice tributario se i termini per ricorrere non sono scaduti (o se nel frattempo ha intentato un ricorso), attendendo l’esito del giudizio e chiedendo eventualmente il risarcimento danni;
  • – se i termini per proporre ricorso sono scaduti, alcuni ammettono l’impugnazione del rifiuto mentre altri invece propendono per l’impossibilità di impugnare il rigetto. Rimane salva l’opportunità di chiedere il risarcimento in sede civile per i danni sopportati dal contribuente dal comportamento dell’Agenzia delle Entrate. Tale presupposto si basa sulla natura discrezionale dell’autotuela e sulla necessità di dare adeguate motivazioni al contribuente. Il risarcimento danni è previsto anche nel caso in cui l’Agenzia annulla con ritardo l’atto, perché la tempestività consente al contribuente di risparmiare eventuali spese legali, consulenze professionali e diritti di segreteria anticipati per intentare un ricorso.

Il rifiuto dell’autotutela può essere impugnato?

La Cassazione più volte si è espressa a riguardo [6] affermando che il rifiuto da parte dell’Agenzia delle Entrate a seguito di un’istanza di autotutela presentata dal contribuente non può essere impugnato. Ciò in quanto:

  • – il potere di autotutela ha carattere discrezionale, cioè dipende dalle verifiche effettuate dal Fisco in sede di accertamento;
  • – se il diniego fosse impugnabile, ogni atto impositivo sarebbe oggetto di ricorsi per questioni di legittimità.

Certo è che gli Uffici del Fisco, per questioni di chiarezza, trasparenza ed opportunità, dovrebbero per lo meno verificare quanto sostenuto dal contribuente, in virtù di tutti quei diritti riconosciti a quest’ultimo dalla legge [7].

Come capita spesse volte, la Cassazione si è pronunciata anche diversamente, ammettendo l’impugnazione del rifiuto (sia espresso che tacito) dinnanzi alle Commissioni Tributarie competenti [8] perché:

  • – la discrezionalità dell’Amministrazione Finanziaria non impedisce ad un giudice tributario di decidere sulle relative controversie;
  • – l’impugnazione del diniego non viene considerato come mezzo di tutela in sede giurisdizionale, perché esistono altri rimedi che possono essere esperiti per tutelare le proprie ragioni. Quindi contestare un rifiuto non significa vertere sul giudizio di merito (ossia sulle ragioni che inducono l’Agenzia delle Entrate ad accogliere o a rigettare l’istanza promossa dal contribuente).

Ovviamente, per essere impugnabile, il ricorso che ha ad oggetto il rifiuto non deve estendersi sulla validità di un atto diverso. Ad esempio Caio riceve un avviso di accertamento e chiede istanza di annullamento perché presume una doppia imposizione. L’Agenzia delle Entrate rifiuta l’istanza ed invia la cartella esattoriale: Caio potrebbe impugnare la cartella e, separatamente il rifiuto, ma non può contestare l’illegittimità della cartella basandosi sul semplice diniego.

Che cos’è l’autotutela preventiva

Se l’autotutela è riconosciuta per tutti quegli atti già emanati dal Fisco e ricevuti dal contribuente, l’autotutela preventiva riguarda quegli atti non ancora inoltrati, ma che potrebbero esserlo a seguito di verifiche ed ispezioni eseguite dalla Guardia di Finanza. Questo succede se si ha un’attività commerciale, all’interno del quale la GdF può eseguire dei controlli nei limiti stabiliti dalla legge. A seguito del controllo, la Finanza può emettere un verbale di constatazione che accerta eventuali anomalie: il contribuente può, di sua iniziativa, contestare le rilevazioni che sono contenute nei processi verbali proprio con un’istanza preventiva, ossia un documento che anticipa l’eventuale atto emanato dall’Agenzia delle Entrate.
Il contribuente, con l’autotutela preventiva, chiede al Fisco non di annullare un atto impositivo, bensì di evitare ogni sua emissione poiché gli elementi che risultano sul verbale sono errati e non consentirebbero eventualmente una rettifica o un accertamento.

L’autotutela preventiva, come accade con autotutela tradizionale, segue le regole generali circa le modalità di inoltro dell’istanza: modalità call center o carta scritta che contiene i dati anagrafici del contribuente, le motivazioni che spingono alla richiesta dell’istanza ed i documenti che comprovano le proprie ragioni. Di solito l’autotuela preventiva viene intentata da chi ha un’impresa, un ufficio o un negozio e si ritrova con la GdF che esegue controlli sui documenti contabili. L’Agenzia delle Entrate ha la discrezionalità di emanare o meno l’atto impositivo, ma rimangono salvi i diritti che spettano al contribuente per quanto riguarda eventuali ricorsi, anche contro il rifiuto dell’Agenzia delle Entrate.

note

[1] Circ. Agenzia delle Entrate n. 32/E del 03.08.2012

[2] Art. 13 L. n. 212 del 27.07.2000

[3] Art. 2 quater co. 1 bis-1 quinquies D.L. n. 564 del 30.09.1994

[4] Art. 2 DM n. 37 del 11.02.1997

[5] C. Cost. sent. n. 181 del 13.07.2017

[6] Cass. sent. n. 7687 del 16.05.2012; Cass. sent. n. 7511 del 15.04.2016

[7] L. n. 212 del 27.07.2000

[8] Cass. SU sent. n. 9669 del 23.04.2009, Cass. n. 12930 del 24.05.2013

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