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Editoriali Il presidente della Repubblica può rifiutare un ministro proposto

Editoriali Pubblicato il 8 giugno 2018

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> Editoriali Pubblicato il 8 giugno 2018

Brevi considerazioni in merito al potere del Capo dello Stato di non accettare la proposta di un Ministro avanzata dal Presidente del Consiglio incaricato di formare un nuovo Governo ex art. 92, co. 2 Costituzione.

a cura di Enzo Rosa

La vicenda

Com’è noto, lo scorso 27 maggio 2018 si è arenata (anche se solo momentaneamente, visti i successivi sviluppi della vicenda) l’ipotesi di un Governo Lega – Movimento Cinque Stelle. Nello specifico, il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella aveva accettato tutte le proposte per i ministri avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri incaricato Giuseppe Conte, ad eccezione di quella del professor Paolo Savona al Ministero dell’Economia e delle Finanze, questa rifiutandola essenzialmente sulla base di due ordini di ragioni: in primo luogo, il capo dello Stato ha ritenuto che la preposizione al predetto Ministero di un esponente visto come “sostenitore di una linea, più volte manifestata, che potrebbe provocare, probabilmente, o, addirittura, inevitabilmente, la fuoriuscita dell’Italia dall’euro”, quale Savona sembrerebbe esser stato, avrebbe configurato “rischi concreti per i risparmi dei nostri concittadini e per le famiglie italiane”; in secondo luogo, il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha posto a ulteriore base della sua delicata scelta la circostanza che quello della fuoriuscita dell’Italia dall’euro non sia stato un tema effettivamente in primo piano durante la recente campagna elettorale ([1]). Lega e Movimento Cinque Stelle hanno manifestato, per il tramite del loro Presidente del Consiglio incaricato, indisponibilità a ogni altra soluzione e quest’ultimo ha rimesso il mandato.
Così succintamente ripercorsa la vicenda istituzionale in questione, lo scopo che si prefigge il presente lavoro è quello di accertare se vi siano o meno, e, in caso affermativo, quali siano, eventuali profili di criticità, sotto il profilo strettamente costituzionale, della scelta del capo dello Stato di non accettare la proposta relativa a uno o più ministri avanzata dal Presidente del Consiglio incaricato. Superfluo precisare che si cercherà di improntare l’indagine a criteri quanto più possibile rigorosi ed oggettivi.

L’art. 92, co. 2, Cost. e la sua formulazione testuale

Il Legislatore costituzionale ha disciplinato la nomina del Consiglio dei Ministri all’art. 92, co. 2 della Carta, a mente del quale “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri”. Nel suo impianto letterale, la disposizione pone 3 precetti fondamentali, dai quali qualsivoglia interpretazione della stessa non sembrerebbe poter prescindere.
In primo luogo, il co. 2 dell’art. 92 Cost. ha individuato nel Presidente della Repubblica il soggetto istituzionale titolare della prerogativa di nominare il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, che, come ha previsto il co. 1 della stessa disposizione, compongono insieme il Governo della Repubblica.
In secondo luogo, il dato costituzionale sembrerebbe aver circoscritto il margine di manovra consentito al capo dello Stato nell’esercizio della prerogativa in esame, in particolare stabilendo che detto potere venga esplicato, con riferimento alla nomina dei ministri, nei limiti della “proposta” elaborata da quel soggetto che l’attività di quei ministri è tenuto a coordinare (art. 95, co. 1, Cost.), e cioè il Presidente del Consiglio dei ministri.
Infine, è evidente che la disciplina costituzionale della nomina presidenziale dei ministri di cui all’art. 92, co. 2, Cost. ruoti attorno al concetto di “proposta”, cui non può attribuirsi altro significato se non quello con cui in altri ambiti della Carta (artt. 75 e 132) il Legislatore costituzionale ha adoperato la predetta parola, e cioè quello di atto che necessariamente presuppone “approvazione” da parte di taluno; se così non fosse, peraltro, i Padri costituenti avrebbero certamente impiegato la diversa parola “designazione”, come, per esempio, hanno fatto nell’ambito dell’art. 106, co. 3, Cost. Pertanto, a meno di stravolgere la formulazione letterale dell’art. 92, co. 2, Cost., appare incontrovertibile che la nostra Costituzione non precluda al Presidente della Repubblica la possibilità di rifiutare la proposta che il Presidente del Consiglio dei ministri (incaricato) può fare ai sensi della richiamata disposizione.

I limiti costituzionali alla prerogativa presidenziale di cui all’art. 92, co. 2, Cost.

Aprioristicamente rifiutando il convincimento secondo cui il potere presidenziale di cui all’art. 92, co. 2, Cost. possa essere esercitato arbitrariamente, senza limiti, sembrerebbe più che doveroso individuare i principi – ulteriori rispetto a quello direttamente discendente dalla formulazione letterale della disposizione in commento (e cioè la necessità che la scelta del capo dello Stato ricada sul novero di ministri proposti dal Presidente del Consiglio incaricato) – nel rispetto dei quali deve essere esplicato il potere del Presidente della Repubblica di nominare i ministri. In ossequio allo storico insegnamento scientifico per cui la norma, specie quella costituzionale, non possa essere mai considerata isolatamente, come una entità a sé ([2]), parrebbe opportuno ritenere che gli eventuali limiti ordinamentali al potere presidenziale di nomina dei ministri debbano essere necessariamente ricercati, anzitutto, nell’ambito delle eventuali altre disposizioni costituzionali per mezzo delle quali trova concretizzazione il complessivo disegno costituzionale di cui l’art. 92, co. 2, Cost. rappresenta soltanto una parte, pur se assai significativa.
In prima battuta, l’attenzione non può che ricadere sul disposto di cui all’art. 94, co. 1, Cost., secondo cui “Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere”; ciò posto, parrebbe più che pacifica la necessità che il Presidente della Repubblica eserciti il potere di nomina del Governo secondo ovvie logiche di economia procedimentale, evitando, quindi, di preporre all’esecutivo soggetti che, in considerazione delle loro caratteristiche, delle loro idee politiche o sulla base di altre circostanze, potrebbero non ottenere la fiducia del Parlamento.
Accanto a tale limite particolare non può che esservi quello generale di cui all’art. 91 Cost., che ha imposto al Presidente della Repubblica il dovere di “osservanza della Costituzione” nello svolgimento di tutte le sue funzioni, quindi anche in quella di nomina dei ministri di cui al successivo articolo ([3]).

Praticabilità di una “lettura presidenzialistica” dell’art. 92, co. 2, Cost. alla luce della regola di cui al successivo art. 94, co. 1

Alla ricostruzione sistematica sopra esposta – che ha individuato nella circostanza che il Governo nominato dal capo dello Stato abbia la fiducia del Parlamento e nel generale rispetto della Costituzione i principi che dovrebbero governare l’esercizio del potere del Presidente della Repubblica di cui all’art. 92, co. 2, Cost. – potrebbe non irragionevolmente obiettarsi che la mancata nomina di uno o più ministri suscettibili di ottenere il supporto parlamentare potrebbe concretarsi, benché motivata dalla tutela di specifiche finalità costituzionali, in una indebita ingerenza del Presidente della Repubblica in prerogative squisitamente parlamentari, dato che, ai sensi dell’art. 94 Cost., risulterebbe il Parlamento il solo organo costituzionale abilitato ad accordare e revocare la fiducia al Governo ([4]). Tale tesi, tuttavia, non appare predicabile, ciò poiché quantomeno due ordini di considerazioni suggerirebbero di configurare la nomina presidenziale dei ministri quale fase della formazione del Governo strutturalmente autonoma rispetto a quella successiva della fiducia parlamentare.
Anzitutto, la consultazione dei lavori preparatori della Costituzione può consentire di appurare che, in sede di elaborazione della Carta, “alla rigida tendenza che la designazione (del Governo) provenisse, anche dal punto di vista esteriore, dal Parlamento, faceva riscontro l’altra più elastica, che la scelta fosse fatta dal Capo dello Stato” e che, alla fine, abbia prevalso il “sistema elastico” ([5]).
Inoltre, in una delle pronunce più rilevanti nella materia de qua la Corte costituzionale, statuendo che “la revoca della fiducia esaurisce i suoi effetti nell’ambito del rapporto Parlamento – Governo, ma non comporta la caducazione dell’atto di nomina” ([6]), ha avuto modo di far intendere, seppur non direttamente, che le fasi di nomina e di fiducia siano due distinti momenti del complesso procedimento di formazione del Governo, ciascuno dei quali appare dotato di autonoma rilevanza dal punto di vista costituzionale.

Conformità a Costituzione della scelta del Presidente della Repubblica Sergio Matterella di “stoppare” la formazione del Governo Lega – Movimento Cinque Stelle: l’art. 47 Cost.

Dallo svolgimento delle anzidette considerazioni dovrebbe discendere che la scelta compiuta dal Presidente della Repubblica Sergio Mattarella in data 27 maggio 2018, consistita – è il caso di ripeterlo – nel rifiuto di procedere alla nomina di un Ministro dell’Economia e delle Finanze dalla quale era plausibile presumere che si sarebbero originate perdite in borsa, con pregiudizio ai risparmi degli italiani, non sembrerebbe presentare evidenti profili di criticità costituzionale, anzi essendosi concretatasi in un’operazione istituzionale perfettamente in linea con i dettami della nostra Carta costituzionale, in base ai quali, tra le altre cose, anche in occasione dell’attività presidenziale preordinata alla nomina dei componenti del Governo non può che ritenersi gravante, a carico del capo dello Stato, il generale dovere di osservanza della Costituzione (art. 91 Cost.). Tale dovere, nel caso di specie, si è profilato ed è stato da parte del Presidente Mattarella adeguatamente adempiuto in relazione all’art. 47, co. 1, Cost., secondo cui “La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme”. La Costituzione, del resto, deve sempre erigersi ad “architrave delle Istituzioni e supremo riferimento per tutti” ([7]).

note

([1]) Vedasi la “Dichiarazione del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella al termine del colloquio con il professor Giuseppe Conte”, Roma, 27 maggio 2018, in www.quirinale.it.

([2]) Cfr. P. MEROLA CHIERCHIA, L’interpretazione sistematica della Costituzione, Padova, 1978, p. 267.

([3]) Di eguale avviso è stato A.A. ROMANO, La formazione del Governo, Padova, 1977, pp. 148-149, ove può leggersi quanto segue: “È da ritenersi che il presidente della repubblica, al termine delle consultazioni dell’incaricato, abbia il potere di non procedere alla nomina (sempre che l’incaricato intenda sciogliere la riserva) quando gli risulta attraverso i contatti con le forze politiche e con i presidenti delle camere, oltre, naturalmente con lo stesso incaricato, che la formazione del governo con la formula tentata (o proposta) sia rischiosa (per i «fini costituzionali» del paese) o impossibile”.

([4]) Cfr. G. PITRUZZELLA, sub Art. 92-93, in G. BRANCA, Commentario della Costituzione, Bologna, 1994, p. 99, il quale ha individuato nella “impossibilità di configurare, nella attuale forma di governo, il Presidente della Repubblica come l’interprete privilegiato della volontà del corpo elettorale in contrapposizione ai partiti” una delle ragioni contro una “lettura presidenzialistica dell’art. 92”.

([5]) Vedasi V. CARULLO, sub Art. 92, in La Costituzione della Repubblica italiana illustrata con i lavori preparatori, Bologna, 1950, p. 292. Il contenuto fra parentesi presente nel corpo del testo costituisce una nostra aggiunta.

([6]) Così Corte cost., 18 gennaio 1996, n. 7, in L. CALIFANO, sub Artt. 93-94, in Costituzione della Repubblica italiana. Testo annotato con la legislazione di attuazione e con la giurisprudenza della Corte costituzionale, Santarcangelo di Romagna, 2006, pp. 107-108.

([7]) S. MATTARELLA, Messaggio del Presidente Mattarella al Capo di Stato Maggiore della Difesa in occasione del 72° anniversario della Repubblica, Roma, 2 giugno 2018, in www.quirinale.it.


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1 Commento

  1. “… sostenitore di una linea, più volte manifestata, che potrebbe provocare, probabilmente, o, addirittura, inevitabilmente, la fuoriuscita dell’Italia dall’euro”, quale Savona sembrerebbe esser stato, avrebbe configurato “rischi concreti per i risparmi dei nostri concittadini e per le famiglie italiane …”
    Il presupposto è errato, ci si dimentica / si omette di citare la lettera chiarificatrice di Savona che concludeva non per l’uscita, ma per “un’Europa più equa e più forte”.

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