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Quale organo dello Stato emana i decreti legge

16 Agosto 2018
Quale organo dello Stato emana i decreti legge

Cosa sono i decreti legge e qual è la differenza tra decreto legge e decreto legislativo. I presupposti per l’emissione dei decreti legge.

«Approvato il decreto legge…»: quante volte hai sentito o letto sui giornali questa notizia. Non appena avviene un fatto di cronaca di un certo peso nazionale – un terremoto, una catena di atti violenti, un attentato mafioso, il crollo dell’occupazione – subito c’è pronto un decreto legge, quasi fosse il “cerotto” della politica per ogni situazione urgente. Ed è proprio questo lo scopo del decreto legge: regolare situazioni di emergenza e necessità che non consentono di attendere i lunghi tempi della legge parlamentare. In verità, i decreti legge vengono spesso emanati più spesso di quanto ci si potrebbe aspettare. Il frequente utilizzo di tale strumento evidenzia la sostanziale stasi del Parlamento che, invece, per Costituzione, dovrebbe essere il vero depositario del potere legislativo. Le due Camere si limitano, invece, il più delle volte, ad approvare emendamenti in sede di conversione dei decreti legge. In questo modo, le scelte politiche vengono relegate al Governo, vero attore della vita legislativa del nostro Stato. Questa breve introduzione dovrebbe già rispondere al comune quesito: quale organo dello Stato emana i decreti legge? Se però hai ancora dei dubbi a riguardo, ti consiglio di legge questa breve guida.

Ti spiegheremo, qui di seguito, chi emette i decreti legge e in quali occasioni può farlo; che ruolo ha, in tutto questo, il Parlamento e, quindi, il cittadino (che partecipa alla vita politica del Paese solo tramite l’elezione dei propri rappresentanti alle due Camere). Ti chiariremo infine l’importante funzione di controllo che spetta alla Corte Costituzionale, funzione volta ad evitare che l’uso dei decreti legge fuoriesca dai canoni disegnati dai nostri padri costituenti.

Senza voler fare, in questa sede, una lezione di diritto costituzionale – non è questo il nostro scopo, essendo piuttosto rivolti a dare una soluzione pratica al dubbio del cittadino – avviciniamoci a capire dunque quale organo dello Stato emana i decreti legge.

Chi emana le leggi?

La nostra Costituzione attribuisce il potere legislativo, in via principale e generale, al Parlamento (e alle Regioni per le questioni di loro competenza). In verità una parte di questo potere spetta anche al Governo che la esercita nei limiti tassativi stabiliti dalla Costituzione stessa. L’esecutivo può produrre norme giuridiche adottando tre diversi tipi di atti:

  1. decreti legge
  2. decreti legislativi
  3. regolamenti

Anche se il Governo decide il testo di tali atti e, dopo averli votati, li approva, affinché essi diventino legge a tutti gli effetti è necessario l’intervento del Presidente della Repubblica il quale li emana almeno sotto un profilo formale.

Su quali materie il Governo può emanare leggi?

Il Governo, in quanto organo dello Stato, può adottare atti normativi solo nelle materie che la Costituzione (e in particolare il nuovo articolo 117) assegna alla competenza statale [1]. Tutte le restanti sono di competenza delle Regioni. In realtà, lo Stato resta sempre il principale depositario del potere legislativo. Le nostre Regioni hanno ancora, almeno nei fatti, un ruolo di cornice e di attuazione di politiche decise a livello centrale. Né potrebbe essere diversamente: altrimenti si avrebbe che ne andrebbe dello stesso principio di uguaglianza. Si pensi ad esempio a delle agevolazioni fiscali che, se riconosciute in una Regione e non in un’altra, finirebbero per diversificare il trattamento dei vari contribuenti in modo eccessivo.

Cosa sono i decreti legge?

Può accadere, nella vita di un Paese, che ci sia urgente necessità di regolare una specifica questione e che non sia possibile attendere i tempi lunghi del Parlamento.

In questi casi, l’articolo 77 della Costituzione consente al Governo di predisporre speciali norme chiamate decreti legge.

I decreti legge sono provvedimenti provvisori, aventi forza di legge, che il Governo può adottare solo in casi straordinari di necessità e urgenza.

Sono deliberati dal Consiglio dei Ministri.

Vengono emananti nella forma di decreto del Presidente della Repubblica.

Entrano in vigore subito dopo la loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, senza la cosiddetta vacatio legis, ossia il periodi di 15 giorni oltre i quali la legge del parlamento diventa obbligatoria.

Ecco dunque qual è l’organo dello Stato che emana i decreti legge: il Governo o meglio il Consiglio dei Ministri.

Perché i decreti legge sono provvedimenti provvisori?

Abbiamo detto che i decreti leggi sono provvedimenti provvisori. Questo non significa che possono dettare legge solo entro un certo periodo. La provvisorietà dei decreti legge consiste nel fatto che hanno una durata massima di 60 giorni. Entro questo termine il Parlamento li deve convertire in legge. In pratica, il decreto legge viene poi recepito in una legge (che in realtà si limita a dire «È convertito in legge il decreto n…»). Se il Parlamento non provvede in tempo i decreti legge decadono. Se un decreto legge decade perché non è stato convertito in legge entro 60 giorni, il Parlamento può sanare, con apposita legge, gli effetti che nel frattempo si sono prodotti.

La conversione viene operata dal Parlamento approvando un disegno di legge presentato dal governo che solitamente consiste in un solo articolo con il quale si dichiara che il decreto è convertito in legge.

Tuttavia può accadere anche che il Parlamento colga l’occasione per inserire nella legge di conversione uno o più articoli che modificano parte del decreto-legge.

Grazie alla legge di conversione del decreto legge, il Parlamento torna ad esercitare – sebbene ormai più formalmente che sostanzialmente – la sua funzione legislativa e di controllo sul Governo.

La forza di legge attribuita ai decreti legge consiste nel fatto che essi hanno stesso grado delle leggi ordinarie e quindi possono anche modificarne il contenuto abrogandole.

Quali sono i casi in cui è possibile adottare decreti legge?

Abbiamo detto che il decreto legge può essere emanato solo in caso di necessità e urgenza. La situazione di necessità e di urgenza è la condizione posta dalla costituzione per la legittimità dell’emanazione dei decreti legge.

I decreti legge non possono essere adottati per conferire deleghe legislative, per regolare materie di natura costituzionale, elettorale e di bilancio, né per autorizzare la ratifica di trattati internazionali.

Chi decide se una situazione è grave e se il decreto legge è davvero urgente?

A decidere la situazione di gravità che legittima l’adozione di un decreto-legge è il consiglio di ministri che dovrà adottare il decreto stesso.

La verifica finale è rimessa al Presidente della Repubblica che dovrà emanare il decreto legge.

La verifica, in verità, viene effettuata – come abbiamo anticipato – anche dal Parlamento quando si appresta a esaminare il testo del decreto per approvare la legge di conversione. Tuttavia si tratta di una verifica abbastanza scontata visto che il Governo espressione della maggioranza del Parlamento. Se il Parlamento dovesse decidere diversamente da quanto disposto dall’esecutivo si avrebbe probabilmente che quest’ultimo sarebbe sfiduciato e si aprirebbe una crisi di governo.

Anche la Corte Costituzionale è chiamata a verificare la legittimità dei decreti legge. Difatti, se in una causa, un giudice dovesse decidere di rinviare gli atti alla Consulta, quest’ultima potrebbe dichiarare la contrarietà del decreto legge alla Costituzione se ritiene che esso è stato emesso in assenza dei presupposti dell’urgenza.

È capitato svariate volte che norme approvate dal governo senza una effettiva esigenza siano state cancellate dalla Corte Costituzionale, trattandosi di una illegittima appropriazione di un potere – quello legislativo  – tipico invece del Parlamento.

Nonostante la presenza di tutti questi filtri, vi è stata (e in gran parte vi è ancora) la tendenza da parte dei Governi ad abusare della possibilità di impiegare decreti legge.

Il Governo può riproporre i decreti legge non approvati?

La legge [2] vieta di riproporre i decreti legge che siano stati respingi da uno o da entrambe le Camere.

Non è esplicitamente vietata invece la riproposizione di quelli che, per ragioni di tempo, non siano stati discussi e votati dalle Camere entro i 60 giorni. E di questo hanno spesso approfittato i Governi che hanno supplito alla mancanza approvazione, reiterando – cioè ripresentando più volte – lo stesso decreto legge.

Tuttavia la Corte Costituzionale, con una importate sentenza [3], ha censurato tale comportamento affermando che la reiterazione del decreto legge è ammissibile solo se nel momento in cui il decreto viene riproposto sussistono ancora ragioni di necessità e urgenza.

Cosa sono i decreti legislativi

Si possono comprendere ancor meglio i decreti legge se si tiene in considerazione la distinzione rispetto ai decreti legislativi. Sebbene il nome sia simile, la differenza è sostanziale. Anche i decreti legislativi sono emanati dal Governo e, al pari del decreto legge, hanno forza di legge. Tuttavia, qui il Governo agisce non in casi di urgenza e necessità, ma previa delega ricevuta dal Parlamento (la cosiddetta legge delega). Per tale ragione i decreti legislativi vengono detti anche decreti delegati.

Differenze tra decreto legge e decreto legislativo

Quindi, in buona sostanza, se il decreto legge viene prima emesso dal Governo e poi “ratificato” dalle Camere con la legge di conversione, nel decreto legislativo avviene l’esatto contrario: prima le due Camere del Parlamento emettono la legge di delega, in cui conferiscono al Governo il potere di legiferare, e poi quest’ultimo adotta le norme (norme che quindi non avranno in tal caso bisogno della legge di conversione).

Proprio perché nel decreto legge l’Esecutivo agisce appropriandosi di un potere che non gli è proprio – il potere legislativo – esso è ammesso solo nelle condizioni di urgenza e necessità, condizioni che invece non sono richieste nel decreto legislativo.

La legge delega

La legge delega del decreto legislativo deve contenere precise indicazioni circa:

  • l’oggetto del decreto (che deve comunque rientrare nelle materie per le quali sussiste la competenza legislativa dello Stato);
  • i principi e i criteri ai quali il Governo dovrà attenersi nel predisporlo;
  • il tempo entro il quale dovrà essere emanato.

Il Parlamento – seppur titolare della funzione legislativa – ricorre alla delega quando la legge da approvare contiene disposizioni più tecniche che politiche, come nella predisposizione di codici, di testi unici o di norme di attuazione delle direttive comunitarie. In questi casi si ritiene molto più utile che il testo venga predisposto dagli staff di esperti di cui può invece giovarsi il Governo.

La delega però non può mai essere generica. La Costituzione stabilisce infatti che il Parlamento, nella legge di delega, debba indicare le linee fondamentali a cui il Governo dovrà attenersi e il tempo entro il quale il decreto dovrà essere emesso.

Il decreto legislativo deve essere approvato dal Parlamento?

Come abbiamo appena detto, a differenza del decreto legge, il decreto legislativo predisposto dal Governo non deve essere approvato dal Parlamento. La conversione in legge è richiesta per i decreti legge perché questi sono emanati su iniziativa del Governo, ma non è richiesta per i decreti legislativi poiché per essi il Governo ha già ricevuto via libera dal Parlamento con una legge ordinaria (la legge delega).

Solo se l’esercizio della delega eccede i due anni, il Governo è tenuto a richiedere il parere delle Camere sullo schema di decreto legislativo da esso predisposto.

I decreti legislativi:

  • vengono adottati dal Consiglio dei ministri;
  • vengono emananti con decreto del Presidente della repubblica
  • entrano in vigore dopo la vacatio legis come le leggi, salvo che non prevedano un tempo maggiore.

Se si scopre, dopo che è stato emanato e pubblicato, che il decreto legislativo non rispetta i limiti imposti dalla legge di delega esso viene dichiarato incostituzionale e spetta alla Corte Costituzionale annullarlo (per “eccesso di delega”).


note

[1] In base a quanto disposto nella legge di revisione costituzionale n. 3/2001.

[2] Legge n. 400 del 1988.

[3] C. Cost. sent. n. 360/96 del 24.10.1996.


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