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L’autotutela amministrativa

12 settembre 2018 | Autore:


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Cos’è l’autotutela amministrativa? Quali sono gli esiti del riesame? Qual è la differenza tra annullamento d’ufficio e convalida? Come si sana un provvedimento annullabile?

La pubblica amministrazione è l’apparato che si occupa di realizzare gli obiettivi dello Stato italiano: composta da uomini e strutture, essa si prefigge lo scopo di far funzionare la macchina statale e di garantire ai cittadini i diritti loro riconosciuti dalla legge. Pensiamo alla sanità: ospedali, aziende sanitarie, personale medico e dirigenziale sono tutti coinvolti nel buon andamento di un ramo dell’amministrazione che deve garantire il fondamentale diritto alla salute di ciascun individuo. Lo stesso dicasi per le scuole, che garantiscono il diritto all’istruzione; e così via. Il grande apparato amministrativo si presenta all’esterno come un organismo unitario, nel senso che la pubblica amministrazione deve necessariamente porsi nei riguardi del privato cittadino come una figura con cui è possibile confrontarsi o interloquire: l’amministrazione astratta deve diventare amministrazione concreta. Ecco il perché di alcune figure cui è possibile imputare l’attività amministrativa, come il responsabile del procedimento o il dirigente. L’amministrazione, nel curare gli interessi pubblici, deve necessariamente adottare dei provvedimenti che incidono sui terzi: si pensi all’esproprio di un terreno che serve per la realizzazione di un parcheggio, o all’aggiudicazione di un bando di gara, oppure al trasferimento di un dipendente. Poiché l’Italia è un Paese democratico che riconosce espressamente il diritto di difesa, contro la decisione della pubblica amministrazione che si ritenga illegittima è sempre possibile fare ricorso in tribunale e, in particolare, al giudice amministrativo. I provvedimenti della pubblica amministrazione, però, possono essere impugnati non solo davanti all’autorità giudiziaria, cioè davanti ad un giudice terzo e imparziale, ma anche dinanzi all’amministrazione stessa; in altre parole, è possibile che sia l’autore del provvedimento stesso a rivalutarlo ed, eventualmente, a modificarlo o ad annullarlo. Possibile? Ti sembra strano? Se non ci credi, ti consiglio di proseguire nella lettura: vedremo insieme cos’è l’autotutela amministrativa.

Autotutela amministrativa: cos’è?

Cominciamo subito col dare una definizione di autotutela amministrativa: si tratta di un generale potere di riesame che la legge attribuisce alla pubblica amministrazione. In pratica, il soggetto pubblico può tornare sui suoi provvedimenti sindacando sulla loro legittimità o sulla loro opportunità.

In estrema sintesi, l’autotutela consente alla pubblica amministrazione di riesaminare i suoi provvedimenti, decidendo le sorti degli stessi. L’autotutela si sostanzia in un provvedimento di secondo grado che incide (annullandolo, conservandolo o confermandolo) su un provvedimento emanato in precedenza. Ad esempio, se la p.a. ritiene di aver adottato una decisione in difformità rispetto a quanto previsto dalla legge, anziché attendere che un cittadino, leso da quel provvedimento, impugni lo stesso in tribunale, può decidere autonomamente di annullarlo, evitando così ogni contenzioso.

Autotutela: quanti tipi?

L’autotutela amministrativa può muoversi in diverse direzioni e può giungere a diversi esiti. A seconda della conclusione dell’autotutela amministrativa, si potrà avere:

  • un esito demolitorio, laddove abbia come effetto la rimozione di un provvedimento invalido;
  • un esito conservativo ove, a seguito di una rinnovata valutazione, il provvedimento non presenti alcun vizio ovvero quando, al contrario, il provvedimento sia riconosciuto come viziato, ma si decida per la sanatoria dello stesso;
  • un esito confermativo, se si ritiene che il provvedimento non necessiti di alcun tipo di intervento.

A seconda, poi, che l’autotutela amministrativa cominci su iniziativa della stessa pubblica amministrazione oppure sia sollecitata da terzi, si distingue tra autotutela spontanea e autotutela contenziosa, quest’ultima nata dal ricorso di uno o più cittadini che ritengono di essere stati lesi dalla decisione.

Autotutela demolitoria

L’autotutela (o riesame) con esito demolitorio si qualifica come potestà della pubblica amministrazione di incidere su precedenti determinazioni provvedimentali, elidendone o sospendendone in tutto o in parte gli effetti. L’autotutela amministrativa, quindi, può tradursi:

  • nell’annullamento d’ufficio;
  • nella revoca.

Annullamento d’ufficio

La legge consente alla pubblica amministrazione di annullare d’ufficio un proprio provvedimento illegittimo quando:

  • sussistono ragioni di interesse pubblico;
  • l’autotutela è esercitata entro un termine ragionevole;
  • sono presi in considerazione gli interessi dei destinatari del provvedimento [1].

In pratica accade ciò: se la p.a. si rende conto che una propria decisione sia viziata e, quindi, astrattamente annullabile su ricorso del privato cittadino, può provvedere in autotutela ad eliminare il provvedimento come se non fosse mai stato emanato. Si tratta di una prerogativa propria della pubblica amministrazione: è un po’ come se il Parlamento, emanata una legge incostituzionale, si rendesse conto dell’errore e la ritirasse. Ciò è chiaramente impossibile, ma non per la pubblica amministrazione.

Per poter annullare un provvedimento e, quindi, per poter esercitare l’autotutela amministrativa, la p.a. deve innanzitutto accertarsi che il provvedimento sia illegittimo, e cioè sia viziato da eccesso di potere, incompetenza oppure sia stato adottato in violazione di legge [2]. Provvedimento illegittimo significa che lo stesso potrebbe essere annullato in sede di ricorso giurisdizionale. Ciò non basta: l’amministrazione pubblica può procedere all’annullamento solamente se vi sia un interesse della collettività alla rimozione dello stesso, e sempre che tale rimozione avvenga in tempi ragionevoli senza ledere gli interessi delle persone su cui il provvedimento medesimo incideva.

Prima di procedere all’annullamento, quindi, la p.a. deve valutare una molteplicità di situazioni, non potendo esercitare il suo riesame in maniera leggera: ogni provvedimento amministrativo, infatti, è idoneo ad incidere sulla realtà esterna, modificando le posizioni soggettive dei privati. Emanare un provvedimento e poi annullarlo significa ripristinare una situazione che era stata modificata e che, ad esempio, aveva già creato delle aspettative. Si pensi al permesso di costruire, che consente al privato che l’abbia richiesto di poter edificare secondo un progetto prestabilito. Se la p.a. si rende conto di aver errato rilasciato un’autorizzazione illegittima (ad esempio, perché non rispettava un vincolo paesaggistico), allora potrà annullare la stessa solamente se ritenga prevalente l’interesse pubblico rispetto a quello del privato (ad esempio, l’interesse a mantenere intatta la zona sottoposta a vincolo prevalente rispetto a quello di edificare del singolo cittadino) e sempre che non sia trascorso troppo tempo. Se nel frattempo il cittadino ha costruito, è evidente che l’annullamento dell’autorizzazione sarebbe una vera e propria beffa e lederebbe non poco la posizione del privato che aveva fatto affidamento sul rilascio dell’autorizzazione.

Revoca del provvedimento

Altra ipotesi di autotutela amministrativa con esito demolitorio è la revoca del provvedimento. A differenza dell’annullamento, la revoca ha effetti solo per il futuro, nel senso che non cancella fin dall’inizio la portata del provvedimento revocato. La revoca, quindi:

  • prescinde dall’esistenza di vizi di legittimità;
  • produce effetti solo per il futuro;
  • ha ad oggetto solamente provvedimenti discrezionali con efficacia durevole nel tempo;
  • presuppone che sia sopravvenuto un motivo di interesse pubblico prima inesistente, oppure che sia mutata la situazione di fatto che giustificava l’emanazione del provvedimento o che vi sia una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici);
  • obbliga la p.a. ad indennizzare il private cittadino [3].

Autotutela conservativa

Finora abbiamo visto i due principali strumenti che la p.a. possiede nel caso in cui l’autotutela amministrativa venga esercitata con esito demolitorio, cioè eliminando un precedente provvedimento. Passiamo ora ad esaminare l’autotutela (o il riesame) con esito conservativo che, come vedremo, è ricca di soluzioni diverse.

Convalida

La legge ha espressamente previsto che la pubblica amministrazione possa convalidare un provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. La convalida, in pratica, è l’esatto opposto dell’annullamento: davanti allo stesso provvedimento illegittimo, la p.a. può decidere di annullarlo (come visto sopra) oppure di convalidarlo: la convalida riguarda proprio un provvedimento astrattamente annullabile. La convalida consiste nella rimozione d’ufficio del vizio di un atto invalido: ad esempio, la p.a. si rende conto di aver emanato un provvedimento in violazione di legge, in quanto privo di motivazione. Ora, se annullasse in autotutela il provvedimento, potrebbe causare un danno ai destinatari del provvedimento (i quali, facendo affidamento sullo stesso, hanno avviato delle costruzioni); molto più conveniente sarebbe, invece, procedere a convalida rimuovendo il vizio: in questo caso, mediante integrazione dell’elemento mancante, cioè aggiungendo la motivazione.

Ratifica

Altra forma di autotutela amministrativa con esito conservativo è la ratifica. Si tratta di una sottospecie di convalida che elimina il vizio di incompetenza. Così, se un atto è emanato da un organo della p.a. incompetente, quello che ne aveva la competenza può emanare un atto con il quale ratifica il provvedimento illegittimo, rendendolo proprio.

Sanatoria

La sanatoria consente di salvare un atto illegittimo che sia carente di un elemento. In genere, la sanatoria serve a colmare la lacuna lasciata da un atto infraprocedimentale o da un parere inizialmente omessi, consentendo alla p.a. di salvare l’atto con efficacia retroattiva, cioè sin dall’inizio.

Conversione

Con la conversione, la pubblica amministrazione, all’esito del riesame di un atto viziato, anziché procedere all’annullamento, ne conserva gli effetti trasformando il provvedimento invalido in uno diverso che abbia gli stessi requisiti di forma e di sostanza.

Riforma

La riforma consiste nella revisione del provvedimento che non ne comporta la totale eliminazione. Il potere di riforma spetta all’autorità che ha emanato l’atto e a quelle espressamente autorizzate dalla legge. Essa non ha efficacia retroattiva, ma solo per il futuro.

Rettifica

La rettifica consente alla pubblica amministrazione di correggere un provvedimento affetto da mera irregolarità, cioè da in difetto lieve che non ne inficia la validità: si pensi ad un atto ove è stato erroneamente indicata una cifra (cento) anziché un’altra (mille).

Rinnovazione

Con la rinnovazione si interviene su un atto che ha ormai esaurito i suoi effetti. A seguito di una nuova valutazione degli interessi, la p.a. decide di emanare un nuovo provvedimento che sostituisce integralmente quello scaduto. Si pensi ad un provvedimento avente una data ben precisa; scaduta la stessa, gli effetti non possono più prodursi. Con la rinnovazione, viene emanato un atto di identico contenuto ma con termine posticipato.

Proroga

La proroga è del tutto simile alla rinnovazione, solamente che essa interviene quando un provvedimento non sia ancora scaduto, spostandone il limite temporale di validità più avanti. Ad esempio, se c’è un provvedimento valido fino al 31 dicembre, prima di tale data la p.a. interviene spostando suddetto termine (ad esempio, al 30 giugno dell’anno successivo). Per la dottrina prevalente, la proroga rientra tra le forme di autotutela ad esito confermativo, per le quali si rinvia al prossimo paragrafo.

Autotutela confermativa

Infine, l’autotutela amministrativa può terminare con esito confermativo, cioè con la p.a. che ribadisce la correttezza e legittimità delle determinazioni assunte. Sostanzialmente, il riesame con esito confermativo si esaurisce nel procedimento di conferma, cioè in un esame dell’atto che termina con la p.a. che afferma (o, appunto, conferma) la piena legittimità dell’atto.

La conferma può essere propria, quando la p.a. giunge alla sua determinazione dopo aver aperto una nuova istruttoria e aver riesaminato a fondo l’intero provvedimento, pervenendo alla sua conferma con apposito, nuovo provvedimento, sostitutivo del primo ma di identico contenuto; oppure impropria, quando la p.a. si limita a ribadire la validità della propria determinazione senza la necessità di aprire un nuovo procedimento in autotutela.

note

[1] Art. 21-nonies, legge n. 241/90.

[2] Art. 21-octies, legge n. 241/90.

[3] Art. 21-quinquies, legge n. 241/90.

Autore immagine: Pixabay.com


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