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Ricorso contro fermo amministrativo: a quale giudice?

7 Ott 2018


Ricorso contro fermo amministrativo: a quale giudice?

> Diritto e Fisco Pubblicato il 7 Ott 2018



Giudice competente per le azioni di impugnazione contro il preavviso di iscrizione del fermo auto per cartelle esattoriali non pagate. La causa si propone al giudice di pace, alla commissione tributaria o al giudice dell’esecuzione?

Hai ricevuto un preavviso di fermo auto. Non hai pagato alcune cartelle esattoriali e, dopo sessanta giorni dalla notifica, queste sono diventate definitive. Con la conseguenza che ora l’Esattore ha intenzione di recuperare il proprio credito. La prima di queste mosse è stata appunto inviarti un preavviso di fermo. Senza tale comunicazione avresti potuto fare ricorso in qualsiasi momento. Difatti, la legge prevede obbligatoriamente l’invio di un preavviso, da spedire con raccomandata a.r. o con posta elettronica certificata, non meno di 30 giorni prima dell’iscrizione del fermo al Pra. Non è però dovuta una successiva comunicazione a fermo avvenuto (spetta al proprietario dell’auto verificare personalmente al pubblico registro automobilistico).  Ma c’è un’altra ragione che ti induce a non pagare il debito e a rivolgerti al giudice per impugnare il fermo amministrativo: il fatto che la cartella esattoriale precedente è già caduta in prescrizione. Si tratta infatti di vecchie multe stradali per le quali l’ultima notifica (appunto la cartella) risale a più di cinque anni fa. A questo punto ti poni un problema di carattere processuale: qual è il tribunale competente a cui presentare il ricorso? Come ben sai, le regole sulla giurisdizione e sulla competenza fissate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali attribuiscono, in via inderogabile, la decisione di determinate controversie a specifici giudici. E, in ambito di riscossione esattoriale, non è sempre facile individuare qual è la soluzione corretta. A dimostrazione di ciò, è spesso intervenuta la Cassazione a chiarire a quale giudice va il ricorso contro il fermo amministrativo; da ultimo lo ha fatto con una sentenza di qualche giorno fa [1]. 

In verità non è la prima volta che la Suprema Corte definisce le regole su giurisdizione e competenza per il ricorso avverso il fermo auto. Qualche mese fa, sul punto, sono infatti intervenute proprio le Sezioni Unite a chiarire il principio base [2]. Ne avevamo dato atto nell’articolo Preavviso di fermo amministrativo: opposizione e competenza. Oggi i giudici supremi non di discostano dal proprio stesso precedente e ribadiscono le medesime regole. Di tanto parleremo nel seguente articolo. Ti spiegheremo in particolare a quale giudice devi presentare il ricorso contro il fermo auto e contro il preavviso di fermo eliminando ogni tuo dubbio in merito alla competenza del giudice di pace, del giudice dell’esecuzione (ossia il tribunale civile) o della commissione tributaria.

La regola è davvero molto facile. Ma per comprenderla dobbiamo rispolverare alcuni principi che sono alla base della procedura civile. Sono sicuro che le conosci già, ma a beneficio di tutti – anche di quelli che non hanno studiato legge o che non si sono mai occupati della materia fiscale – le ripeteremo qui di seguito.

La competenza per impugnare le cartelle esattoriali

La regola per l’impugnazione del preavviso di fermo o del fermo stesso sono le stesse che riguardano le cartelle esattoriali. A riguardo, non esiste un giudice sempre competente, ma tutto dipende dalle somme di cui la cartella chiede il pagamento. Così, se la cartella attiene a contravvenzioni (le comuni multe stradali), la decisione sull’impugnazione della cartella spetta al giudice di pace. Il ricorso si presenta entro 30 giorni dalla notifica. Sempre al giudice di pace vanno le cartelle per tutte le altre sanzioni amministrative (si pensi alla violazione delle regole sugli assegni o sulle cambiali) secondo quanto prevede la famosa legge sulla depenalizzazione degli illeciti amministrativi (la legge numero 689 del 1981).

Se la cartella contiene la richiesta di pagamento di contributi previdenziali e assistenziali, dovuti all’Inps o all’Inail, la competenza per l’impugnazione dell’atto dell’Agenzia delle Entrate Riscossione spetta al Tribunale ordinario, sezione Lavoro. Il termine del ricorso è di 40 giorni.

Per tutte le altre cartelle esattoriali, ossia quelle riguardanti tributi e imposte (le comuni tasse e le relative sanzioni) la competenza è della Commissione Tributaria Provinciale. Il termine del ricorso è di 60 giorni.

Chiaramente se una cartella contiene la richiesta di pagamento di causali tra loro differenti, il ricorso andrà sdoppiato o addirittura triplicato: nel senso che se una cartella contiene ad esempio la richiesta di pagamento dell’Irpef e delle contravvenzioni stradali, per una parte bisognerà rivolgersi alla Commissione tributaria e per l’altra al giudice di pace.

La competenza per il preavviso di fermo o il fermo auto

Il preavviso di fermo è una misura che non rientra nell’esecuzione forzata, essendo un atto preliminare e funzionale solo alla tutela del credito. Pertanto la competenza per il giudizio di impugnazione (che non è un’opposizione all’esecuzione) non è mai del giudice dell’esecuzione forzata.

Il preavviso di fermo segue allora le stesse regole delle cartelle esattoriali: per comprendere qual è il giudice competente si deve verificare per quali somme è stato notificato il preavviso. Sicché:

  • per il preavviso di fermo che riguarda multe stradali, la competenza è del giudice di pace;
  • per il preavviso di fermo che riguarda contributi Inps e Inail, la competenza è del Tribunale ordinario;
  • per il preavviso di fermo che riguarda tasse, la competenza è della commissione tributaria.

Quali motivi per impugnare il fermo amministrativo?

Tanto il preavviso di fermo quanto il fermo amministrativo (il cosiddetto fermo auto) sono atti impugnabili. L’impugnazione può attenere a motivazioni varie come:

  • omessa notifica del preavviso di fermo: in tal caso si impugna il fermo di cui il contribuente viene casualmente a conoscenza durante un controllo su strada della polizia, una visura al Pra, un estratto ruolo richiesto all’Agente della Riscossione;
  • intervenuta prescrizione dei crediti riportati sulle cartelle: in tal caso tra la notifica del preavviso di fermo e la precedente cartella devono essere decorsi i termini di prescrizione (10 anni per le imposte erariali; 5 anni per le sanzioni amministrative, le multe stradali, le imposte locali, i contributi Inps e Inail; 3 anni per il bollo auto);
  • annullamento della cartella, intervenuto in epoca precedente, da parte di una sentenza del giudice o sgravio da parte dell’ente creditore;
  • presentazione di una domanda di sospensione della cartella secondo la procedura delle cosiddette “cartelle pazze” (leggi Come chiedere la sospensione di una cartella esattoriale).

note

[1] Cass. sent. n. 24091/18 del 3.10.2018.

[2] Cass. S.U. sent. n. 10261/2018 del 27.04.2018.

Corte di Cassazione, sez. VI Civile – 3, sentenza 27 giugno – 3 ottobre 2018, n. 24091

Presidente Amendola – Relatore Olivieri

Fatto e diritto

Premesso:

che D.C.C. , con atto di citazione notificato in data 3.8.2015 ad Equitalia Sud s.p.a., Prefettura di Lecce, Provincia di Lecce e Comune di Lecce ha proposto “opposizione” avverso l’atto di comunicazione del “sollecito di pagamento” di importi per complessivi Euro 15.895,59 relativi ad iscrizioni a ruolo di plurime sanzioni pecuniarie irrogate per violazioni amministrative, limitando peraltro la contestazione al minore importo di Euro 12.780,32 concernente le sanzioni pecuniarie irrogate per violazione delle norme del Codice della strada;

che il Tribunale Ordinario di Lecce, con ordinanza 12.4.2016, declinava la propria competenza in quanto il credito opposto era ricompreso nei limiti di materia-valore della competenza attribuita al Giudice di Pace per le controversie relative ad opposizione ad ordinanze ingiunzione ex lege 689/1981;

che la causa è stata ritualmente riassunta avanti il Giudice di Pace di Lecce il quale, con ordinanza in data 26.1.2017, ha sollevato “ex officio”, ai sensi dell’art. 45 c.p.c., conflitto negativo di competenza sostenendo: a) che il “thema decidendum” era costituito dall’accertamento negativo delle somme richieste in pagamento dall’ente esattore per conto delle Amministrazioni creditrici; b) che la domanda avente ad oggetto, pertanto, una azione di accertamento negativo, esulava dal limite di valore di Euro 5.000,00 previsto dall’art. 7, comma 1, c.p.c. per le “cause relative a beni mobili”; c) che, anche a configurare la domanda come opposizione ex art. 615 c.p.c., trovava applicazione il limite di valore dell’art. 7, comma 1, c.p.c., in relazione all’art. 27 c.p.c., non potendosi ravvisare nel caso di specie una opposizione a VAV, né una opposizione ad ordinanza-ingiunzione ex lege n. 689/1981 per la quale soltanto operava il limite di valore di Euro 15.493,71; d) in ogni caso doveva ravvisarsi una incompetenza “per materia” in quanto i predetti limiti di valore venivano a specificare la “materia” devoluta alla competenza del Giudice di Pace;

– che sussiste la prova della comunicazione alle parti del giudizio di merito, ai sensi dell’art. 47 comma 5 c.p.c., della ordinanza 26.1.2017 con la quale il Giudice di Pace di Lecce ha sollevato di ufficio il conflitto di competenza, avendo trasmesso la Cancelleria del predetto Ufficio giudiziario, ottemperando alla richiesta disposta da questa Corte con ordinanza interlocutoria del 29.8.2017, le ricevute di consegna telematica, in data 27.1.2017, della comunicazione della ordinanza che solleva il conflitto agli indirizzi PEC dell’avv. Lorenzo Colonna (D.C. ), avv. Maria Amato (Provincia di Lecce), avv. Ernesto Refolo (Equitalia Sud s.p.a.), avv. Eugenia Novembre (Comune di Lecce), Avvocatura distrettuale dello Stato (UTG Prefettura di Lecce);

– che, nelle more, con ordinanza della Sezione VI-3 in data 31.1.2017 n. 2567 e 2568 ed in data 16.2.2017 n. 4176, è stata disposta la rimessione al Primo Presidente della questione di massima importanza in ordine alla esatta qualificazione della competenza, per valore o per materia, del Giudice di Pace in ordine alla opposizione proposta avverso il preavviso di fermo o le misure del fermo amministrativo e della ipoteca adottati dall’Agente per la riscossione, con la quale vengono dedotti vizi inerenti agli atti presupposti (cartella di pagamento; atto irrogativo della sanzione pecuniaria) concernenti sanzioni pecuniarie per violazione delle norme del Codice della Strada, sicché alla adunanza 25.5.2017 è stato disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo in attesa della pronuncia delle SS.UU.;

– che il Pubblico Ministero ha rassegnato conclusioni scritte chiedendo disporsi rinvio del procedimento a nuovo ruolo in attesa della risoluzione della questione rimessa alle Sezioni Unite della Corte concernente la qualificazione “per materia” della competenza del Giudice di Pace in materia di controversie relative a sanzioni amministrative irrogate per violazioni del Codice della strada;

– che le Sezioni Unite di questa Corte con Sentenza n. 10261 del 27/04/2018 hanno statuito sulla questione rimessa dalle predette ordinanze affermando il principio di diritto, espresso nella seguente massima elaborata dal CED, secondo cui “in tema di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, la competenza del giudice di pace è per materia in ordine alle controversie aventi ad oggetto opposizione a verbale di accertamento, ex art. 7, n. 150 del 2011, nonché prioritariamente per materia, con limite di valore nelle ipotesi di cui alle lettere a) e b) dell’art. 6, comma 5, del citato decreto, per quelle aventi ad oggetto opposizione ad ordinanza-ingiunzione; gli stessi criteri di competenza vanno altresì applicati con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo, in quanto azione di accertamento negativo”.

Ritenuto:

– che occorre distinguere tra la opposizione preventiva alla esecuzione ex art. 615 c.p.c. volta a contestare il diritto di procedere ad esecuzione forzata e dunque a destituire di validità od efficacia il titolo esecutivo stragiudiziale (per vizi o fatti impeditivi od estintivi sopravvenuti), dalla ordinaria azione di accertamento negativo del diritto di credito, ed ancora dalla opposizione ordinaria tardiva (recuperatoria) avverso il verbale di accertamento infrazione o l’ordinanza ingiunzione del Prefetto, volta cioè a contestare i fatti costituivi dell’illecito ossia i presupposti di fatto per la irrogazione della sanzione;

– che ai fini della individuazione del Giudice competente, infatti, nel primo caso viene in questione l’art. 17 (e 27) c.p.c.; nel secondo trovano applicazione i criteri ordinari di materia e valore (art. 7 c.p.c.); nel terzo caso vengono in rilievo le norme dell’art. 22 legge n. 689/1981 e gli artt. 6 e 7 del Dlgs n. 150/2011;

– che la qualificazione dell’azione svolta dall’opponente è stata affrontata funditus da questa Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017 che ha risolto la questione -rimessa con ordinanza della III sez. del 28.10.2016 n. 21957- concernente la diversa qualificazione giuridica della domanda proposta dal destinatario della cartella di pagamento o della misura coercitiva alternativa alla esecuzione forzata. Premesso, infatti, che avverso tali atti (ai quali debbono aggiungersi anche le comunicazioni di sollecito di pagamento e gli atti di intimazione di pagamento di somme iscritte a ruolo), il destinatario al fine di contestare l’inesistenza del credito o del titolo esecutivo- potrebbe agire sia in via ordinaria per l’accertamento negativo della pretesa, sia pure con le precisazioni che si andranno di qui a poco a fare con riferimento alla materia delle sanzioni per violazioni di norme del Codice della strada (in questo caso la competenza del Giudice di Pace andrebbe verificata alla stregua dell’art. 7 c.p.c.), sia attraverso il recupero della opposizione al verbale di accertamento infrazione o all’ordinanza ingiunzione mai notificati o comunque non ritualmente portati a conoscenza del destinatario il quale ne ha appreso la esistenza soltanto a seguito della notifica della cartella di pagamento ovvero, per la prima volta con la notifica del preavviso di applicazione della misura coercitiva, o con altri atti successivi con i quali ha avuto conoscenza del credito vantato dalla Amministrazione, potendo quindi, solo da quel momento, esercitare il proprio diritto di difesa nel merito, contestando i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (in materia di violazioni delle norme del Codice della Strada: artt. 204 bis TU n. 285/1992 -come sostituito dall’art. 34, comma 6, lett. a), del Dlgs n. 150/2011-; art. 205 TU n. 285/1992 -come sostituito dall’art. 34, comma 6, lett. b), del Dlgs n. 150/2011-), sia in fine con la opposizione alla esecuzione, ai sensi dell’art. 615 c.p.c., ove intenda far valere fatti estintivi od impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, le Sezioni Unite con la predetta sentenza n. 22080/2017 hanno specificato che tutti i vizi attinenti alla formazione del titolo esecutivo e tutte le questioni di merito concernenti i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (ivi compresa la omessa od intempestiva notifica del VAV o della ordinanza-ingiunzione), che non sia stato possibile far valere mediante i rimedi ordinari per omessa od invalida notifica degli atti presupposti, debbono essere dedotti attraverso la impugnazione degli atti conseguenziali che per primi hanno portato il destinatario a conoscenza della pretesa sanzionatoria- mediante la proposizione, nel termine di decadenza ex lege, della ordinaria opposizione definita perciò stesso “recuperatoria”;

– che, come evidenziato dalla lettura degli atti del fascicolo di merito, i motivi di opposizione formulati dal D.C. -indipendentemente dal “nomen juris” dallo stesso attribuito all’atto introduttivo quale opposizione ex art. 615 c.p.c. – investono anche la formazione del titolo esecutivo, ed in particolare i fatti estintivi del diritto di credito fatto valere dalla Amministrazione, venendo in questione nella specie la mancata notifica dei verbali di accertamento delle violazioni del Codice della strada (VAV), nonché delle cartelle di pagamento, ed ancora la intervenuta estinzione dei crediti – in mancanza di notifica di atti interruttivi infraquinquennali – del termine prescrizionale del diritto alla riscossione della sanzione pecuniaria decorrente ai sensi dell’art. 28 della legge n. 689/1981 dalla data della commissione dei singoli illeciti;

– che, pertanto, la opposizione “al sollecito di pagamento”, in quanto diretta a contestare gli stessi presupposti della pretesa sanzionatoria e dunque dei crediti fatti valere dalle diverse Amministrazioni, non è qualificabile come “opposizione alla esecuzione” (preventiva od agli atti esecutivi), dovendo piuttosto essere considerata come “opposizione cd. recuperatoria” volta a contestare i presupposti della formazione del titolo esecutivo, e dunque come opposizione -tardiva- ai VAV (art. 204 bis TU n. 285/1992) ovvero alle ordinanze-ingiunzione, con la conseguenza che deve essere proposta nelle forme e con le modalità già previste dagli artt. 22 e 22 bis della legge n. 689/1981 ed attualmente disciplinate dagli artt. 6 e 7 del Dlgs n. 150/2011 (cfr. Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017 che ha enunciato il principio di diritto secondo cui “L’opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, comminata per violazione del codice della strada, ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata, in ragione della nullità o dell’omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione, deve essere proposta ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011, e non nelle forme dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., e, pertanto, entro trenta giorni dalla notificazione della cartella”), non ostandovi una diversa qualificazione della domanda come accertamento negativo del credito di natura sanzionatoria secondo l’affermazione di Corte cass. Sez. U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015 secondo cui “Il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all’adempimento, sicché la sua impugnativa, sostanziandosi in un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore”, atteso che proprio l’indicato rinvio alle regole generali sul rito e sulla competenza, consente di ricondurre -nella materia delle sanzioni amministrative irrogate per violazioni di norme del Codice della strada- l’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria nell’alveo della disciplina processuale prevista per le “opposizioni a sanzioni amministrative” dal Dlgs n. 150/2011 (come già anticipato da Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 9447 del 10/05/2016 e da Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 15143 del 22/07/2016 e quindi definitivamente statuito da Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018), atteso che in entrambi i casi -opposizione a sanzione; accertamento negativo pretesa- l’oggetto del giudizio verte sul rapporto obbligatorio che trova il suo fatto costituivo nell’accertamento dell’illecito amministrativo, con la conseguenza che il criterio di riparto della competenza tra Giudice di Pace e Tribunale ordinario, alla stregua del principio di diritto enunciato da Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018, deve essere individuato nella attribuzione della competenza “per materia”, solo in taluni casi completata da un limite di valore che non modifica tuttavia il criterio di riparto “per materia”, in quanto il valore predetto non è relazionato al credito fatto valere con la domanda – artt. 10 e 14 c.p.c. – ossia alla pretesa creditoria di natura sanzionatoria fatta valere in concreto dalla Amministrazione con l’importo iscritto a ruolo, ma è relazionato alla astratta previsione normativa della misura edittale massima o proporzionale –prevista per ogni singolo illecito- o ancora alla natura non pecuniaria della sanzione, come è dato desumere dalla disposizione dell’art. 6, comma 5, lett. a-c), Dlgs n. 150/2011, e che è stata definita per ciò nella sentenza della Corte costituzionale n. 370/2007 con la sintesi verbale “competenza per materia con limite di valore”;

– che, pertanto, deve ritenersi rimessa alla “competenza per materia” del Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa la violazione (artt. 6, comma 2 e 3; art. 7, comma 2, Dlgs n. 150/2011) la trattazione della opposizione alla ordinanza ingiunzione ovvero al verbale di accertamento infrazione, avente ad oggetto la cognizione del rapporto obbligatorio derivante dalla contestazione dell’illecito amministrativo (nei limiti dei motivi specificamente dedotti dall’opponente, trattandosi di giudizio strutturato secondo lo schema impugnatorio: cfr. giurisprudenza consolidata da Corte cass. Sez. U, Sentenza n. 3542 del 12/06/1982 e Sez. U, Sentenza n. 3271 del 19/04/1990; tra le ultime, in materia di opposizione diretta al VAV ex art. 204 bis TU n. 285/1992: Corte cass Sez. 2, Sentenza n. 232 del 11/01/2016), tenuto conto, altresì, che il cumulo degli importi iscritti a ruolo ma distinti in relazione alla diversa entità della sanzione pecuniaria irrogata per ciascuna singola violazione delle norme del Codice della strada, non incide sul “limite di valore” -previsto dalle lettere a) e b) dell’art. 6, comma 5, Dlgs n. 150/2011- che delimita la competenza per materia del Giudice di Pace, come è stato chiarito dalla Corte costituzionale nell’ordinanza in data 7.11.2007 n. 370 (avendo precisato tale Giudice che i limiti di valore previsti dall’art. 22 bis, comma 3, lett. a) della legge n. 689/1981 -poi trasfusi nell’art. 6, comma 5, lett. a), Dlgs n. 150/2011- operano in base ad una norma speciale rispetto a quella dell’art. 10, comma 2, c.p.c. -che non trova pertanto applicazione in materia di opposizione a sanzioni amministrative- in quanto vengono ad ancorare “la competenza del tribunale, in luogo di quella del giudice di pace, al fatto che per la singola violazione sia “prevista” una sanzione pecuniaria edittale superiore al massimo a lire trenta milioni”, con la conseguenza che la circostanza che il giudizio abbia ad oggetto plurime sanzioni “tutte opposte con ricorso cumulativo innanzi al Giudice di pace (al pari che se le sanzioni fossero state singolarmente contestate con altrettante opposizioni, poi riunite dal giudice), non vale a superare la circostanza dirimente, che la competenza va determinata tenendo conto unicamente della sanzione pecuniaria edittale prevista dalla norma per la singola violazione, trattandosi di competenza per materia con limite di valore”), affermazione, questa, condivisa e ribadita nel successivo intervento -a risoluzione del contrasto sulla natura del riparto di competenza tra Tribunale ordinario e Giudice di Pace- di questa Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018;

– che la istanza di regolamento di ufficio ex art. 45 c.p.c. deve in definitiva ritenersi infondata, dovendo in conseguenza essere dichiarata la competenza “ratione materiae” del Giudice di Pace di Lecce in ordine alla causa di opposizione proposta da D.C.C. avverso la comunicazione di sollecito di pagamento degli importi relativi a sanzioni pecuniarie per violazioni di norme del Codice della strada.

P.Q.M.

Dichiara, la competenza per materia del Giudice di Pace di Lecce in ordine alla causa di opposizione proposta da D.C.C. avverso la comunicazione di sollecito di pagamento degli importi relativi a sanzioni pecuniarie per violazioni di norme del Codice della strada.

 


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