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La procura europea

12 ottobre 2018 | Autore:


> L’esperto Pubblicato il 12 ottobre 2018



Nozione e caratteristiche della procura europea

In data 31 ottobre 2017, è stato pubblicato nella G.U. dell’Unione europea n. L. 283 il Regolamento che istituisce la Procura Europea (EPPO, European Public Prosecutor’s Office), deliberato dal Consiglio dell’Unione europea il 12 ottobre scorso.

Ad oltre 2 decenni di distanza dalle prime proposte in materia ed all’esito di circa 4 anni di intensi negoziati, il 12 ottobre 2017 il Consiglio dei Ministri della giustizia dell’Unione ha formalmente adottato, dopo aver ottenuto (lo scorso 5 ottobre) il necessario via libera da parte del Parlamento europeo, il Regolamento relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea (“EPPO”, da European Public Prosecutor Office, nell’acronimo in lingua Inglese). All’iniziativa prendono parte 20 Stati membri inclusa l’Italia: per ciò che riguarda gli autoesclusi, accanto a Danimarca, Regno Unito ed Irlanda – i quali, in virtù dei rispettivi statuti speciali, non erano sin dall’inizio computati ai fini del raggiungimento dell’unanimità necessaria all’adozione del testo – hanno scelto di rimanere, almeno per il momento, fuori dell’iniziativa anche Malta, Olanda, Polonia, Svezia ed Ungheria.

Lo European Public Prosecutor’s Office sarà un nuovo organo europeo specializzato nel contrasto alle frodi finanziarie perpetrate nell’Unione. Attualmente, soltanto le autorità degli Stati membri hanno il potere di indagare e perseguire le frodi europee, ciascuno per la sua giurisdizione, dal momento anche tutte le organizzazioni di carattere europeo nate per fornire coordinamento e appoggio agli Stati che nella lotta contro il crimine (Olaf, Eurojust e Europol) non hanno l’autorità per poter condurre investigazioni.

Solo le autorità nazionali possono svolgere indagini penali e perseguire le frodi che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, ma le competenze si fermano di fatto ai confini nazionali. I reati in danno del bilancio dell’UE sono spesso complessi: diversi soggetti, diversi paesi e diverse giurisdizioni nazionali. Ottenere una cooperazione efficace tra gli stati membri con sistemi penali diversi è difficile: non è chiaro quale sia la legge da applicare, le procedure sono lunghe, ci sono problemi con la lingua, le risorse sono poche e spesso si limitano le indagini a livello nazionale,senza tener conto del fatto che quel caso potrebbe essere invece molto più vasto. Per tutti questi motivi, a livello nazionale, le frodi in danno del bilancio dell’UE o sono percepite come uno spreco di tempo e di risorse o non vengono affrontate nel modo che meriterebbero.

In svariati documenti dell’UE si è evidenziato che gli interessi finanziari dell’Unione non sono tutelati a sufficienza, nonostante le frodi costituiscano una grave perdita per i bilanci nazionali: ad esempio le frodi transfrontaliere in materia di IVA sono state per esempio quantificate in 50 miliardi all’anno, a cui si aggiungono le perdite causate da altri tipi di frodi, quantificate in circa 638 milioni di euro solo nel 2015. La maggior parte di queste frodi consiste nell’acquistare beni in un altro paese dell’UE senza pagare l’IVA e nel rivendere quegli stessi beni nel proprio paese a un prezzo più elevato che comprende anche l’IVA, senza però poi versare l’imposta.

Gli organi finora deputati a contrastare questi fenomeni erano l’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) e l’Agenzia europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust): Eurojust aiuta le autorità nazionali responsabili delle indagini e dell’azione penale a cooperare e a coordinarsi fra loro, ma non è competente per le indagini e le azioni penali nei casi di frode. L’OLAF non può poi svolgere indagini penali o promuovere l’azione penale nei casi di frode: può solo riferire i risultati delle indagini amministrative che conduce alle autorità nazionali competenti, che decidono poi autonomamente se avviare o no un procedimento penale. E questo avviene in modo discontinuo: attualmente, solo il 50 per cento circa delle raccomandazioni giudiziarie trasferite dall’OLAF alle autorità giudiziarie nazionali si è concluso con un rinvio a giudizio. Il numero, poi, varia notevolmente da stato a stato e anche nel caso in cui si arrivi a un’azione penale è molto difficile che si arrivi a un recupero effettivo del denaro frodato. «Gli autori di frodi a danno del bilancio dell’UE o che attuano complesse frodi in materia di IVA» si dice nei documenti dell’Unione «sanno di avere buone possibilità di mantenere i proventi dei loro reati proprio perché manca una coordinata azione repressiva».

Il fondamento logico-giuridico dell’EPPO si fonda, pertanto, principalmente sulla necessità, da un lato, di assicurare una tutela più pregante agli interessi finanziari dell’Unione e, dall’altro, di ovviare alle deficienze funzionali degli organismi dell’Unione, quali Eurojust ed Europol, dedicati alla cooperazione giudiziaria in materia penale ed alla cooperazione di polizia, e OLAF, preposto alle indagini amministrative sulle eurofrodi, dotati solo di poteri di impulso e di coordinamento delle azioni degli organi giurisdizionali dei singoli Stati membri.

Sotto il primo aspetto, il nuovo regolamento evidenzia, conformemente alla proposta delle Commissione, che allo stato, nonostante gli sforzi profusi dagli Stati membri e dall’Unione, il sistema attuale non tutela adeguatamente gli interessi finanziari dell’Unione.

Le cause della inadeguatezza della tutela degli interessi finanziari della UE sono state così individuate:

  1. a) le indagini e le azioni penali riguardanti i reati a danno dei fondi UE sono attualmente di competenza esclusiva degli Stati membri, non avendo l’Unione di fatto alcun potere di intervenire in caso di distrazione a fini illeciti dì tali risorse;
  2. b) le indagini penali sulla frode ai danni degli interessi finanziari UE sarebbero ostacolate dalle differenze degli ordinamenti nazionali e dalla disomogeneità delle attività di contrasto negli Stati membri;
  3. c) il tasso di successo delle azioni penali riguardanti i reati a danno del bilancio dell’UE (che varia notevolmente da uno Stato membro all’altro: dal 20% circa a oltre il 90%) sarebbe compromesso dalla mancanza di risorse nazionali e dalla frequente necessità di raccogliere prove fuori dal territorio nazionale;
  4. d) le autorità giudiziarie e di polizia nazionali sarebbero in grado di agire solo entro i confini nazionali, avendo invece forti limitazioni rispetto alla capacità di trattare reati di dimensione transfrontaliera;
  5. e) le agenzie dell’Unione Europol, Eurojust e OLAF) che esercitano competenze su scala dell’Unione non sono legittimate a svolgere indagini o avviare azioni penali negli Stati membri, potendo infatti intervenire soltanto nei limiti delle rispettive competenze e funzioni previste dal Trattato. In particolare l’OLAF – Ufficio europeo per la lotta antifrode, istituito nel 1999, ha il potere di svolgere: indagini sostanzialmente di tipo amministrativo;
  6. f) se viene ravvisata la presenza di un reato l’OLAF può solo segnalarla alle autorità giudiziarie competenti.

Inoltre la Commissione ritiene che la lotta contro le frodi a danno degli interessi finanziari dell’Unione non sia vissuta come una priorità a livello nazionale, sia nel caso di frodi a carattere squisitamente nazionale, sia in quello di illeciti a carattere transfrontaliero, atteso che le priorità fissate ai livelli nazionale o regionale indurrebbero gli Stati membri a stornare le loro migliori risorse e competenze ad altri tipi di criminalità, con il risultato che i reati ai danni degli interessi finanziari dell’Unione scoperti non sarebbero indagati oppure abbandonati alle prime difficoltà.

Pertanto, in ottemperanza al principio di sussidiarietà, il regolamento, dopo aver constatato l’incapacità delle autorità statali responsabili delle indagini penali e dell’azione penale di garantire un livello equivalente di protezione e contrasto, ritiene che l’Unione non solo è competente, ma ha anche l’obbligo di intervenire.

Per quanto concerne il secondo profilo critico evidenziato dalla Commissione, a sostegno della istituzione dell’EPPO, non sono legittimate a svolgere indagini o avviare azioni penali negli Stati membri, sicché mancherebbe tra i loro compiti la possibilità di intraprendere attività strettamente operative.

Rispetto alle Agenzie europee esistenti, come sopra menzionate (Europol, Eurojust e OLAF), l’Eppo sarà investita del potere di indagine proprio di una procura, ma la sua giurisdizione sarà l’intero territorio europeo.

La procura europea andrà a integrarsi con l’attività delle procure nazionali, allo scopo di renderne più efficace ed incisiva l’azione di contrasto alle frodi che valicano i confini nazionali e investono, con le proprie architetture criminose, la giurisdizione di più Paesi.

Il progetto Eppo è stato presentato dalla Commissione europea per la prima volta il 17 luglio 2013. Da allora, incontro dopo incontro, ne è stato tracciato il profilo, a partire dalla sua organizzazione, i suoi poteri di investigazione e le regole di funzionamento.

La struttura della nuova Procura europea sarà decentralizzata, con l’obiettivo di favorire, anche con la propria organizzazione, la sinergia e l’integrazione dell’attività investigativa europea con quelle nazionali:  singole procure europee delegate saranno situate in ogni Stato membro, che potrà scegliere quante individuarne sul proprio territorio, con il minimo di una. A capo delle procure europee delegate ci sarà lo European Public Prosecutor, il “pubblico ministero europeo”. Le singole procure delegate avranno a questo punto un doppio compito: quello di continuare la propria attività di pubblico ministero nazionale, a cui tuttavia affiancheranno l’attività di pubblico ministero europeo: secondo il progetto, agendo in ambito Eppo, quindi per conto della Procura europea, le procure nazionali dovrebbero assumere una posizione di indipendenza rispetto alle istituzioni nazionali.

La Procura europea sarà, dunque un organismo altamente specializzato e indipendente.

I procuratori svolgeranno indagini in tutti gli Stati membri partecipanti in modo coordinato, scambiando rapidamente informazioni e unendo gli sforzi per assicurare il coordinamento delle indagini, la confisca o il congelamento rapidi dei beni e, se necessario, chiedendo l’arresto di sospetti criminali, tutto ciò nell’ambito di una strategia europea comune in materia di indagini e di azioni penali.

La Procura europea si avvarrà della capacità degli Stati membri e riunirà le competenze in settori quali l’analisi della criminalità, la fiscalità, la contabilità o i servizi informatici, e garantirà agevoli canali di comunicazione senza barriere linguistiche. Gli investigatori della Procura europea opereranno come organismo unico con procedure facilitate, superando la cooperazione ad hoc più lunga e complessa tra le diverse autorità nazionali cui si ricorre per il trattamento di singoli casi.

Inoltre la Procura europea avrà il quadro generale della situazione e quindi individuerà e monitorerà più facilmente le frodi e altri reati.

Fondamento giuridico

L’articolo 325 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea impegna l’Unione e gli Stati membri ad un’attività di contrasto alla frode alle altre attività illegali (ad esempio la corruzione, o altri reati a danno del bilancio UE ) che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, mediante misure che siano tali da permetterne una protezione efficace. Inoltre l’articolo 86 del medesimo Trattato prevede che per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust.

Secondo la procedura stabilita nel Trattato il Consiglio dell’Unione europea delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. Ove l’unanimità non sia raggiunta, un gruppo di almeno nove Stati membri può chiedere che il Consiglio europeo sia investito del progetto di regolamento. In tal caso la procedura in sede di Consiglio è sospesa.

Previa discussione e in caso di consenso, il Consiglio europeo, entro quattro mesi da tale sospensione, rinvia il progetto al Consiglio per adozione. Entro lo stesso termine, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento in questione, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l’autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata di cui all’articolo 20, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea e all’articolo 329, paragrafo 1 si considera concessa e si applicano le disposizioni sulla cooperazione rafforzata.

La Commissione europea ha inteso attuare le disposizioni del Trattato richiamate presentando il 17 luglio 2013 una proposta di regolamento.

Il trattato di Lisbona pone particolare enfasi sulla lotta ai reati gravi di natura economica e finanziaria e di dimensione transfrontaliera. La base giuridica e le norme per istituire una Procura europea sono stabilite all’articolo 86 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE ), che recita:

“Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust.”

L’articolo 86 prevede anche la possibilità di creare la procura europea con un’altra procedura: la cooperazione rafforzata. La cooperazione rafforzata prevede che almeno nove Stati decidano di collaborare in un settore specifico. Gli Stati membri che hanno deciso di partecipare alla procura europea sono Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Spagna e Slovenia. Gli Stati membri non partecipanti potranno decidere di aderire in qualunque momento dopo l’istituzione della procura.

Il Parlamento europeo con 456 voti favorevoli, 115 contrari e 60 astensioni ha dato il via libera alla risoluzione che prevede la creazione dell’Eppo (European Public Prosecutor Office), la procura europea contro l’uso fraudolento dei fondi Ue. La procura coordinerà le indagini nazionali sulle frodi a livello comunitario, avrà competenza giurisdizionale esclusiva e a livello Ue e dovrà perseguire penalmente gli abusi.

Gli obiettivi principali che la Procura Europea si pone sono:

— il rafforzamento della tutela degli interessi finanziari dell’Unione e dello spazio di giustizia e una maggiore fiducia delle imprese e dei cittadini dell’Unione nelle sue istituzioni, nel rispetto di tutti i diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;

— l’istituzione di un sistema europeo coerente di indagine e azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;

— l’efficienza e l’efficacia delle indagini e dell’azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;

— l’aumento del numero di azioni penali e, di conseguenza, del numero delle condanne e del recupero dei finanziamenti europei ottenuti con frode;

— una stretta cooperazione e uno scambio efficace di informazioni fra le autorità europee e le autorità nazionali competenti;

— un effetto dissuasivo sulla commissione dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.

L’iter di approvazione 

Il percorso di approvazione del testo normativo che regola la Procura Europea, come previsto dal citato art. 86 sottrae la Procura Europea alla procedura legislativa ordinaria, fondata sul noto meccanismo della codecisione, e la affida ad una procedura speciale, basata su una previa approvazione del Parlamento Europeo e, successivamente, su una deliberazione del Consiglio all’unanimità.

Qualora l’unanimità non sia raggiunta, la norma del Trattato concede ad un gruppo di almeno nove Stati membri di instaurare la cd. cooperazione rafforzata prevista dagli artt. 20 TUE e 329 TFUE . In base a tale procedura, il Regolamento deve essere approvato dal Consiglio, con il voto dei soli stati partecipanti, ed è valido ed efficace solo nel territorio di quei nove o più Stati Membri che abbiano richiesto la cooperazione rafforzata.

La Commissione europea ha inteso attuare le disposizioni del Trattato richiamate presentando il 17 luglio 2013 una proposta di regolamento istitutiva della Procura europea.

A seguito della pubblicazione della proposta, 14 Camere di Parlamenti nazionali hanno inviato (entro il termine previsto dal Trattato) alla Commissione europea pareri motivati in cui sono stati sollevati dubbi sulla conformità della proposta istitutiva della Procura europea al principio di sussidiarietà.

Ai sensi dall’articolo 6 del protocollo n. 2 allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, ciascuno dei Parlamenti nazionali o ciascuna Camera di uno di questi Parlamenti può, entro un termine di otto settimane a decorrere dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo nelle lingue ufficiali dell’Unione, inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato che espone le ragioni per le quali ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà.

Nell’occasione si tratta dei pareri motivati delle seguenti Assemblee rappresentative: la Camera dei rappresentanti cipriota, il Senato della Repubblica ceca, il Senato francese, l’Assemblea nazionale ungherese, la Camera dei rappresentanti e il Senato irlandesi, la Camera dei rappresentanti maltese, la Camera dei deputati rumena, l’Assemblea nazionale slovena, il Parlamento svedese, il Senato e la Camera dei rappresentanti dei Paesi Bassi, la Camera dei Lord e la Camera dei comuni del Britannici.

Per quanto riguarda l’Italia, la relazione tecnica inviata dal Ministero della Giustizia, ai sensi dell’art. 6, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, ritiene le finalità generali del progetto complessivamente

positive, in quanto, realizzando un sistema coerente e armonizzato, e quindi più efficace, di indagine e azione penale per fenomeni criminosi con caratteristiche transfrontaliere, rappresenta un decisivo passo avanti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione europea. Ritiene, inoltre, la proposta conforme all’interesse nazionale, poiché una maggiore armonizzazione ed efficacia nelle azioni di perseguimento delle frodi ai danni dell’Unione europea ha riflessi diretti anche sugli interessi dei cittadini italiani, quali cittadini dell’Unione.

Si sottolinea tuttavia che, essendo il regolamento un atto normativo obbligatorio e direttamente applicabile in tutti i suoi elementi in ciascuno Stato membro, sarà importante verificare se, accanto all’effetto diretto

dello strumento, residui la necessità di adottare disposizioni interne tali da renderlo effettivamente operativo nel sistema italiano.

Le assemblee legislative di altri paesi UE si erano, invece, espresse con pareri difformi:

— il Senato ceco, è giunto alla conclusione che la proposta di regolamento non rispetta il principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del tratta to sull’Unione europea, in quanto si ritiene che la Commissione europea non abbia dimostrato né la necessità né il valore aggiunto di un’azione a livello dell’Unione per istituire la Procura europea, soprattutto in considerazione dei problemi derivanti da tale istituzione e dalle norme relative al suo funzionamento;

— la Camera dei rappresentanti olandese ritiene che la Commissione europea non fornisca motivazioni sufficienti a giustificare il valore aggiunto di un approccio europeo. Sottolinea fra l’altro che, pur riconoscendo l’importanza di strumenti a livello di UE per combattere con efficacia i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il diritto penale è competenza primaria della legislazione nazionale. Osserva, quindi, che generalmente i reati lesivi degli interessi finanziari vengono commessi a livello nazionale o locale e devono essere pertanto adeguatamente contrastati con una linea ferma a livello locale;

— il Senato francese ritiene che la proposta non rispetti il principio di sussidiarietà in quanto la Commissione europea sembra andare al di là di ciò che è necessario per conseguire l’obiettivo di un miglior controllo e di un coordinamento più efficace nel contrasto ai reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Favorevole all’istituzione di una Procura europea, osserva tuttavia che la previsione di un organismo troppo centralizzato è suscettibile di incontrare ostacoli nell’effettivo esercizio dell’azione penale all’interno degli Stati membri. Auspica, pertanto, la creazione di una Procura europea di natura collegiale che designi al suo interno un presidente, nominato a rotazione per paese, coadiuvato da procuratori delegati all’interno degli Stati membri;

— la Commissione per gli Affari europei presso l’House of Commons del Regno Unito ha pubblicato una relazione avente ad oggetto l’istituzione della Procura europea e la riforma di Eurojust e dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode, in cui si propone l’adozione in plenaria di un parere motivato sulla proposta relativa alla Procura europea. La relazione ritiene che la proposta della Commissione non rispetti il principio di sussidiarietà, ponendosi in linea con la posizione assunta dal Governo britannico e sottolineando l’opportunità di un approccio a livello nazionale, supportato dagli esistenti meccanismi di cooperazione europea. Dopo ampie argomentazioni, conclude che la Commissione europea non può intervenire in base al principio di sussidiarietà in quanto non ha sufficientemente motivato la necessità del tipo di azione proposta e le ragioni per cui gli obiettivi prefissati possano essere meglio conseguiti a livello di Unione I pareri motivati trasmessi rappresentano 18 dei 56 voti attribuiti ai Parlamenti nazionali, consentendo pertanto il raggiungimento della soglia, di cui all’articolo 7, paragrafo 2, del protocollo 2. Tale disposizione prevede che qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di un progetto di atto legislativo rappresentino almeno un terzo dell’insieme dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali conformemente al paragrafo 1, secondo comma, il progetto deve essere riesaminato. Tale soglia è pari a un quarto qualora si tratti di un progetto di atto legislativo presentato sulla base dell’articolo 76 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea riguardante lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (cosiddetto “cartellino giallo“).

In sintesi, secondo i pareri motivati citati:

  1. la Commissione non avrebbe sufficientemente provato la compatibilità della proposta con tale principio;
  2. i meccanismi esistenti di indagine e persecuzione dei reati ai danni degli interressi finanziari dell’Unione europea messi in atto dagli Stati membri, nonché quelli di coordinamento a livello dell’Unione (Eurojust, Europol e OLAF) sarebbero sufficienti;
  3. non sarebbe stato dimostrato il valore aggiunto della proposta, non essendo provato che un’azione a livello di Unione potrebbe far conseguire risultati migliori nell’attività di contrasto alle frodi del bilancio Ue;
  4. vi sarebbero criticità in merito alla natura e all’ambito di competenza assegnati alla Procura europea rispetto alla sfera di competenza degli organi inquirenti degli Stati membri.

La 14a Commissione permanente del Senato Italiano (Politiche dell’Unione europea) il 16 ottobre 2013 ha approvato una risoluzione con la quale ha ritenuto la proposta conforme al principio di sussidiarietàesprimendo sulla stessa osservazioni favorevoli con alcuni rilievi.

Secondo quanto previsto dal Trattato, la Commissione ha quindi effettuato il riesame della proposta legislativa in questione, per decidere se mantenerla, modificarla o ritirarla. Tuttavia la Commissione europea, con comunicazione del 27 novembre 2013 ha respinto le argomentazioni a fondamento dei pareri motivati; ribadendo che la sua proposta è conforme al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 (3) TUE ; ha quindi concluso di non ritenere necessari né una modifica né un ritiro della proposta. La Commissione ha in ogni caso espresso l’intenzione di tenere in debito conto, nel prosieguo del processo legislativo relativo alla proposta, il contenuto dei pareri motivati espressi dai Parlamenti nazionali.

Orbene, la proposta di Regolamento EPPO formulata dalla Commissione europea nel 2013 aveva aperto una fase di negoziati molto complessa, segnata da posizioni contrarie di numerosi Stati Membri, piuttosto freddi nel trasferire a favore di un ufficio europeo una porzione consistente della propria competenza investigativa e del proprio diritto all’esercizio dell’azione penale.

Nel corso dell’intero negoziato si è assistito ad un progressivo spostamento del centro decisionale dell’EPPO verso la dimensione nazionale (esaltando il c.d. “national link”).

Ciò aveva condotto lo scorso 7 febbraio alla mancanza dell’unanimità in seno al Consiglio e all’apertura di una nuova fase di negoziati per l’attivazione della cooperazione rafforzata.

Nel corso dei difficili negoziati volti a definire il campo di azione, gli obiettivi e l’organizzazione della Procura europea, l’ambizione originaria di farne un organo inquirente sovranazionale si è spesso scontrata con l’opposizione di molti Paesi membri, che, in forza di una rinnovata ritrosia, si sono avvalsi della clausola di cd. opt-out. Invero, le resistenze a cedere la sovranità nazionale in campo giudiziario hanno fatto sì che, il 7 febbraio 2017, il regolamento non registrasse, in seno al Consiglio, l’unanimità (richiesta dall’art. 86 TFUE) a sostegno della proposta.

Ed è stato necessario procedere ad un vero e proprio “annacquamento” dei compiti e delle modalità di azione originariamente affidati all’organo.

In realtà, si è abbandonata l’idea di un “Ufficio europeo” con il potere di indagare su tutto il territorio dell’Unione e di esercitare l’azione penale davanti al Tribunale di una giurisdizione nazionale prescelta, finendo per sostenere un meno invasivo “collegio” di pubblici ministeri designati dai governi nazionali, preposto al solo coordinamento delle attività di indagine e di accusa condotte nei e dai singoli Stati membri.

Il governo italiano si era opposto a questa oggettiva rivisitazione del progetto originario. Tant’è che, ad inizio anno, quando in mancanza delle condizioni per un’approvazione unanime, sedici Paesi hanno deciso di dare vita alla nuova Procura europea, sfruttando il meccanismo delle c.d. cooperazioni rafforzate, l’Italia aveva scelto di non partecipare. Solo all’indomani di un incontro con Francia e Germania, il rifiuto del Governo italiano è stato superato e ora, come anticipato, sono venti gli Stati che parteciperanno alla Procura europea. Tra di essi l’Italia, in particolare, si è fatta portatrice di una proposta di grande rilievo, chiedendo l’estensione della competenza del nuovo Ufficio ai reati di terrorismo, sinora limitata alla sola difesa degli interessi finanziari dell’Unione Europea, come espressamente stabilito dall’art. 86 TFUE.

L’8 giugno 2017 venti Stati membri hanno raggiunto un accordo generale sull’istituzione della nuova Procura europea nel quadro della cooperazione rafforzata.

Gli Stati membri interessati sono: Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Spagna e Slovenia.

In questa fase non tutti gli Stati membri desiderano partecipare alla Procura europea, ma gli Stati membri non partecipanti potranno aderirvi in qualsiasi momento dopo l’adozione del regolamento.

Nei successivi mesi, infatti, i venti Stati sopra citati avevano chiesto ed ottenuto che l’EPPO fosse discusso tra loro e nell’assemblea del Consiglio del 12 ottobre 2017 essi hanno infine trovato l’accordo dando il via libera alla emanazione del regolamento.

Il Regolamento europeo

Il già citato articolo 86 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE ), il quale prevede l’istituzione della Procura europea specifica, inoltre, che “la Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, quali definiti dal regolamento previsto nel paragrafo 1, e i loro complici. Essa esercita l’azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri”.

Il paragrafo 3 definisce il campo di applicazione materiale di tali regolamenti, che dovranno stabilire “lo statuto della Procura europea, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attività e all’ammissibilità delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell’esercizio delle sue funzioni”.

L’Eppo si baserà soprattutto sulle norme nazionali di indagine e di procedura, che si applicheranno se il regolamento non prevede disposizioni più specifiche Il regolamento introduce norme europee solo nei contesti in cui è necessario per garantire l’efficienza e l’efficacia delle indagini e delle azioni giudiziarie dell’Eppo e per garantire un elevato livello di garanzie procedurali per i sospettati.

In particolare il regolamento:

— elenca le competenze investigative dell’Eppo e prevede condizioni generali di applicazione. Contiene anche disposizioni che definiscono diritti omogenei procedurali della persona sospettata;

— contiene le norme relative alla ammissibilità delle prove, stabilendo che le prove acquisite legalmente in uno Stato membro sono ammissibili nei giudizi di di tutti gli Stati membri, a condizione che l’ammissione non pregiudichi l’equità della procedura o dei diritti della difesa sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali.

Il regolamento entrerà in vigore 20 giorni dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione – consentendo di dare avvio alle attività propedeutiche alla sua entrata in funzione, a cominciare dalla selezione del procuratore capo e dei procuratori europei – ma il concreto avvio delle indagini e delle azioni penali avverrà a non meno di tre anni di distanza, attraverso una separata decisione della Commissione su proposta del Procuratore capo europeo e solo dopo l’avvenuta adozione del regolamento interno e degli altri atti di formazione secondaria quali le “direttive” cui è rimessa la disciplina di numerose scelte inerenti l’esercizio stesso dell’azione penale. Tutto questo induce a collocare intorno al 2021 il momento in cui potremo assistere all’avvio delle prime indagini direttamente condotte dalla procura.

Il Regolamento consta di un ampio preambolo e di 120 articoli suddivisi in 11 capi come di seguito intitolati:

Capo I – Oggetto e definizioni

Capo II – Istituzione, compiti e principi di base dell’eppo

Capo III – Status, struttura e organizzazione dell’eppo

Capo IV – Competenza ed esercizio della competenza dell’eppo

Capo V – Norme procedurali applicabili alle indagini, alle misure investigative, all’azione penale e alle alternative all’azione penale

Capo VI – Garanzie procedurali

Capo VII – Trattamento delle informazioni

Capo VIII – Protezione dei dati

Capo IX – Disposizioni finanziarie e disposizioni relative al personale

Capo X – Disposizioni relative alle relazioni della procura europea con i partner

Capo XI – Disposizioni generali

Competenza

La Procura Europea consisterà in un ufficio, separato e diverso da Eurojust e dall’Olaf, completamente indipendente dagli Stati Membri, che renderà conto solamente alle istituzioni europee, in particolare al Parlamento europeo, al Consiglio dell’Unione e alla Commissione europea.

Inoltre, come accennato, l’EPPO sarà competente a svolgere indagini e a sostenere l’accusa nei confronti degli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.

Quanto alla competenza materiale, si badi che la suddetta categoria di illeciti è precisamente individuata dalla Direttiva (UE) 2017/1371 (cd. Direttiva PIF acronimo che sta per Protezione Interessi Finanziari), approvata lo scorso 5 luglio. Tale testo normativo include, fra l’altro, condotte di truffa ai danni dell’Unione Europea e malversazione di fondi europei, di riciclaggio di proventi di reato, di corruzione attiva e passiva di funzionari europei, di condotte indebitamente appropriative di pubblici funzionari europei, nonché i delitti di frode relativi all’imposta sul valore aggiunto.

L’EPPO avrà la sua sede in Lussemburgo e sarà, almeno per il momento, esclusivamente competente ad indagare e perseguire gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione dinanzi alle ordinarie

giurisdizioni nazionali degli Stati partecipanti e secondo le regole processuali di questi ultimi.

La competenza dell’EPPO viene determinata attraverso il rinvio alla direttiva (UE) 2017/1371 sulla protezione degli interessi finanziari dell’Unione (“la direttiva PIF”) e comprenderà, quindi, tutti i reati lesivi di tali interessi, tanto sul versante delle entrate come su quello delle uscite, includendo anche le frodi all’IVA (ma solo qualora le relative condotte siano connesse al territorio di due o più Stati membri e comportino un danno complessivo pari alla considerevole cifra di almeno 10 milioni di EUR) e le condotte di corruzione attiva e passiva e quelle di appropriazione indebita che ledano gli interessi finanziari dell’Unione, nonché quelle di partecipazione ad un’organizzazione criminale (di cui alla decisione quadro 2008/841/GAI ), quando l’attività dell’organizzazione criminale sia incentrata sulla commissione dei reati PIF. A titolo di competenza c.d. “ancillare”, l’EPPO potrà inoltre procedere nei confronti di qualsiasi altro reato “indissolubilmente legato” ad un reato PIF, sia pur solo a determinate condizioni individuate dal regolamento, in particolare per ciò che riguarda la maggior gravità del reato PIF rispetto a quello connesso. In ogni caso, l’EPPO non è competente per i reati in materia di imposte dirette nazionali, ivi inclusi i reati ad essi indissolubilmente legati.

Aggiungendosi, senza sostituirsi agli organismi già esistenti, il pubblico ministero europeo garantirà comunque una stretta cooperazione e uno scambio efficace di informazioni tra le autorità europee e le autorità nazionali competenti, onde aumentare l’effetto dissuasivo sulla commissione dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Non solo. Alla luce delle criticità emerse nel contrasto dei fenomeni criminosi lesivi degli interessi finanziari dell’UE , l’istituzione della Procura europea mira a realizzare plurimi obiettivi: innanzitutto, quello di introdurre un sistema europeo coerente di indagine e azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, offrendo un contributo concreto a rafforzare la tutela di tali interessi e lo sviluppo dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e ad accrescere la fiducia delle imprese e dei cittadini dell’Unione nelle sue istituzioni, nel rispetto dei diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Più precisamente, per quanto riguarda la competenza materiale, l’art. 22 del regolamento espressamente rinvia alla direttiva (UE) 2017/1371 sulla protezione degli interessi finanziari dell’Unione (direttiva PIF). Tale direttiva include, fra l’altro, le frodi all’IVA, anche se limitatamente alle ipotesi in cui le relative condotte siano connesse al territorio di due o più Stati membri e comportino un danno complessivo pari alla considerevole cifra di almeno 10 milioni fdi EU R, le condotte di corruzione attiva e passiva e quelle di appropriazione indebita che ledano gli interessi finanziari dell’Unione, nonché quelle di partecipazione ad un’organizzazione criminale (di cui alla decisione quadro 2008/841/GAI ), quando l’attività dell’organizzazione criminale sia incentrata sulla commissione dei reati PIF.

Va notato che il regolamento, affidando all’attuazione che daranno gli Stati membri alla direttiva PIF, il compito di individuare e definire i reati oggetto della competenza della Procura europea, apre la strada ad un’armonizzazione minima che, senza dubbio nuoce alla stessa Procura europea e pregiudica l’uniformità del funzionamento del sistema.

Prospettive di ampliamento della competenza

Nell’attesa che la Procura Europea sia operativa, sono già state da più parti avanzate proposte dirette ad un possibile allargamento della sua competenza al fine di ricomprendervi anche i più gravi reati transnazionali tra cui, in particolare, il terrorismo, così come espressamente consente l’ultimo comma dell’art. 86 TFUE, che, però, richiede a tal fine l’unanimità del Consiglio europeo. L’Italia, con i ripetuti interventi del Ministro della Giustizia a sostegno di tale tesi, si colloca in prima fila su tale fronte; l’idea è stata successivamente rilanciata anche dai Presidenti della Commissione e del Parlamento europeo e dal Presidente della Repubblica francese e sembra riscuotere un consenso crescente, almeno a giudicare dalle intenzioni espresse dai Ministri intervenuti in sede di Consiglio al momento della formale adozione del regolamento. La Commissione ha anche annunziato per il prossimo anno, in parallelo ad una revisione dello statuto dell’OLAF, per adeguare l’Ufficio alla nuova realtà, anche l’adozione di una comunicazione “in prospettiva 2025” dove dovrebbe venire affrontato anche il tema di una possibile estensione del mandato dell’EPPO anche ai reati di terrorismo.

Con specifico riferimento poi all’opportunità di limitare l’azione di un organo tanto potente alla tutela del solo bilancio dell’Unione, quindi, già all’indomani della presentazione della proposta della Commissione, da più parti è stato evidenziato come vi fossero anche altri settori che giustificherebbero un’azione investigativa centralizzata, quali, ad esempio, il terrorismo, la tratta di esseri umani, il traffico illecito di organi, la pedopornografia digitale, tutti reati caratterizzati da transnazionalità, difficili da contrastare con un’azione repressiva esclusivamente nazionale. Sarebbe stato, pertanto, preferibile che la competenza della Procura europea fosse stata estesa “alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale”, così come previsto dall’art. 86, par. 4, TFUE . Nondimeno, l’ostacolo all’estensione della competenza ratione materiae è insito nel dettato dell’art. 86 TFUE, che richiede necessariamente una decisione unanime del Consiglio per ampliare le attribuzioni della Procura europea alla “lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale”.

Vale a dire che manca, per quest’ipotesi di estensione di competenza, un’esplicita alternativa all’unanimità in termini di cooperazione rafforzata fra alcuni Stati membri. Invero, la previsione dell’unanimità fa sorgere taluni dubbi, in quanto avendo imboccato la strada della cooperazione rafforzata, non ha senso ritenere che gli Stati non partecipanti possano ostacolare l’ampliamento delle attribuzioni della Procura europea alla cui istituzione hanno scelto di non aderire. Secondo il presidente Jean Claude Juncker «la nuova Procura europea può affermarsi come strumento potente di tutela dei cittadini anche al di là dell’attuale competenza sui reati che ledono gli interessi finanziari Ue e potrebbe in futuro essere incaricata di perseguire anche i reati di terrorismo transfrontaliero». La Commissione definirà l’anno prossimo le tappe possibili per il futuro ampliamento dei compiti della nuova Procura europea. Il governo italiano aveva sostenuto la necessità di procedere subito in tale direzione.

Struttura

La struttura dell’organo appare sensibilmente decentrata.Infatti, nonostante si tratti di un organo indivisibile che opera come un unico ufficio, esso è organizzato su un livello centrale ed un livello decentrato.

Il livello centrale è formato dai seguenti organi: il Collegio, composto dal Procuratore capo europeo e da un Procuratore europeo per stato membro, avente funzioni di controllo generale dell’attività dell’EPPO; le Camere permanenti, presiedute dal Procuratore capo (o da un suo sostituto) e da ulteriori due membri, le quali monitorano e indirizzano le indagini e le azioni penali condotte dai procuratori europei delegati; i Procuratori europei, che supervisionano le indagini e le azioni penali di cui sono responsabili i procuratori europei incaricati del caso nel rispettivo Stato Membro e fungono da collegamento tra le Camere permanenti e i Procuratori europei delegati.

Il livello decentrato, invece, è costituito da due o più Procuratori europei delegati (PED) per ogni Stato Membro. Questa figura inizia e conduce per conto dell’EPPO le indagini e le azioni penali e ne è responsabile, potendo al tempo stesso ricoprire la funzione di Pubblico Ministero nazionale (cd. doppio cappello).

I procuratori europei delegati saranno distaccati negli Stati membri partecipanti.

Il livello centrale avrà il compito di vigilare sulle indagini e sulle azioni penali condotte a livello nazionale.

L’iniziale modello delineato dalla Commissione europea nella proposta presentata il 17 luglio 2013, era di tipo schiettamente verticistico, articolato in un agile livello centrale, composto da un Procuratore europeo e da 4 suoi “sostituti”, il quale avrebbe diretto le indagini condotte, a livello decentrato, dai procuratori europei delegati (almeno uno per Stato membro). Al modello iniziale venne rapidamente a sostituirsi, in corso di negoziato, quello collegiale, articolato su di livello centrale, diretto dal Procuratore capo europeo, con la previsione di un procuratore europeo per Stato partecipante, nonché di un numero, allo stato non determinato, di “camere permanenti” composte degli stessi procuratori europei.

I procuratori europei delegati, che dovranno essere almeno uno per Stato partecipante, fanno integralmente parte dell’EPPO, ma potranno anche continuare ad esercitare le proprie funzioni di procuratori nazionali ove il carico di lavoro del loro core business appaia consentirlo. Quando agiscono per conto dell’EPPO sono sottoposti alla «autorità esclusiva del procuratore europeo e si attengono alle sue sole istruzioni, linee guida e decisioni» (art. 13).

L’art. 3 del regolamento prevede che la Procura europea sia istituita quale nuovo organo dell’Unione indipendente e dotato di personalità giuridica con una duplice anima, in grado di consentire un processo

decisionale rapido ed efficiente nello svolgimento delle indagini e dell’azione penale che coinvolgono uno o più Stati membri. In particolare, l’EPPO sarà organizzata su un livello centrale, costituito dal collegio, da un Procuratore capo europeo e da due suoi sostituti, dalle camere permanenti, dai procuratori europei e dal direttore amministrativo, e su un livello decentrato, costituito dai procuratori europei delegati (PED) aventi sede negli Stati membri (art. 8).

In dettaglio, a livello delle competenze funzionali, il Procuratore capo europeo costituisce il vertice dell’EPPO, ne dirige e ne organizza l’attività. Il collegio dei PED, ai sensi dell’art. 9, formato dal Procuratore capo europeo e da un Procuratore per Stato membro, istituisce le camere permanenti (su proposta del procuratore capo europeo), definisce le priorità e la politica dell’EPPO in materia di indagini e azione penale, nonché su questioni di ordine generale derivanti da singoli casi (per esempio in merito all’applicazione del regolamento, alla corretta attuazione della politica dell’EPPO in materia di indagini e azione penale o a questioni di principio o di notevole importanza per lo sviluppo di una politica coerente dell’EPPO in materia di indagini e azione penale).

Le camere permanenti di cui al successivo art. 10, presiedute dal procuratore capo europeo, da uno dei sostituti del Procuratore capo europeo o da un PED, invece, indirizzano e monitorano le indagini, assicurando coerenza alle attività dell’EPPO. Infine, i procuratori europei supervisionano lo svolgimento delle indagini di competenza dei PED (art. 12).

L’ufficio, così composto, mostra una forte verticalizzazione interna, tanto che lo svolgimento delle indagini e l’esercizio dell’azione penale, affidati in primis ai PED, possono essere oggetto di avocazione ogni qual volta il Procuratore capo europeo lo reputi necessario, considerata la gravità del reato, le circostanze particolari del caso o su sollecitazione delle autorità nazionali.

I PED, conformemente all’art. 13, nello svolgimento della loro attività, devono seguire le istruzioni fornite dalle camere permanenti e dal procuratore europeo e, laddove dovessero rilevare che talune istruzioni si pongano in contrasto con la legislazione nazionale, comportando l’adozione di un provvedimento ad essa non conforme, dovranno chiederne il riesame al procuratore capo europeo.

La procedura di nomina del procuratore capo europeo e dei procuratori europei deve garantirne l’indipendenza.

La loro legittimazione deve discendere dalle istituzioni dell’Unione coinvolte nella procedura di nomina.

La scelta del Procuratore capo europeo viene lasciata al Consiglio di comune accordo con Parlamento europeo, nell’ambito di una rosa di candidati selezionati dalla Commissione, con il supporto di un comitato di selezione, sulla base di candidature personali presentate in seguito alla pubblicazione del relativo invito sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea, per un mandato non rinnovabile di sette anni. Il Consiglio delibera a maggioranza semplice.

Per la nomina si richiede la garanzia di piena indipendenza, il godimento delle condizioni richieste per l’esercizio delle alte funzioni giurisdizionali ed una grande esperienza in tema di indagini ed azione penale.

I due sostituti del procuratore capo europeo sono nominati dal collegio per un mandato rinnovabile di tre anni di durata non superiore a quella dei loro mandati di procuratore europeo. Infine, i procuratori europei sono selezionati e nominati dal Consiglio, ricevuto il parere motivato del comitato di selezione, in numero di uno per ciascuno Stato membro, a cui compete designare almeno tre candidati, per un mandato non rinnovabile di sei anni. Al termine di suddetto periodo il Consiglio può decidere di prorogare il mandato di ulteriori tre anni.

La revoca dell’incarico dei membri dell’EPPO inadempienti, negligenti o macchiatisi di colpa grave è compito esplicitamente assegnato alla Corte di giustizia.

Diversa la procedura per la nomina dei procuratori europei delegati: è il collegio a nominarli su proposta del Procuratore capo europeo e la scelta avviene fra tre candidati selezionati dagli Stati membri.

Una volta nominati, tali procuratori rispondono solo al Procuratore europeo, che può revocare il loro incarico o impedire la loro revoca qualora siano gli Stati membri a chiederla. Ad ogni modo, per assicurare l’agevole svolgimento delle attività di indagine per le fattispecie che investono gli interessi finanziari dell’Unione, il regolamento prescrive che ciascuno in Stato membro ci siano due o più PED.

Di norma, saranno loro a svolgere le indagini e le azioni penali nei rispettivi Stati membri, collaborando con le autorità di contrasto nazionali e applicando il diritto interno. Ne coordinerà le azioni un ufficio centrale presieduto dal procuratore capo europeo, che sarà garante della coerenza e dell’efficienza in tutti gli Stati membri partecipanti.

Grazie a questa struttura decentrata la Procura europea potrà accedere direttamente a competenze nazionali, come la profonda conoscenza del sistema giudiziario e della lingua nazionale, del sistema di iniziativa penale e delle prassi locali di svolgimento del processo, ecc.

Indipendenza

L’indipendenza della Procura europea (in tutte le sue articolazioni) rispetto ad eventuali indicazioni o influenze da parte di Stati membri, istituzioni, organi o organismi dell’Unione, o di qualunque altro soggetto, è garantita dall’articolo 6 del regolamento. Il legislatore europeo prevede, d’altro canto, che la Procura europea risponda delle attività generali al Parlamento europeo, al Consiglio, e alla Commissione europea, mediante gli strumenti previsti dall’art. 7 del regolamento:

— la trasmissione al Parlamento europeo e ai Parlamenti nazionali, nonché al Consiglio e alla Commissione di una relazione annuale sulle sue attività generali;

— l’audizione, una volta all’anno, del procuratore europeo dinanzi al Parlamento europeo e al Consiglio per rendere conto delle attività generali della Procura europea (tenendo conto dell’obbligo del segreto e della riservatezza);

— su richiesta, l’audizione presso la Commissione;

— la possibilità che i Parlamenti nazionali invitino il procuratore europeo o i PED a partecipare a uno scambio di opinioni sulle attività generali della Procura europea.

In primo luogo, il regolamento stabilisce che il personale della Procura europea agisce nell’interesse dell’intera Unione e non sollecita né accetta istruzioni da altre istanze esterne. Ciò assicura che le istituzioni, gli organi o gli organismi dell’Unione e gli Stati membri rispettino l’indipendenza della Procura europea e non cerchino di influenzarla nell’esercizio delle sue funzioni. In secondo luogo, la Procura europea sarà strutturalmente indipendente, in quanto non sarà integrata in un’altra istituzione o in un altro servizio dell’Unione.

In terzo luogo, la nomina del Procuratore capo europeo avrà luogo a seguito di un invito generale a presentare candidature e sarà effettuata dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Una commissione composta da membri emeriti della Corte di giustizia dell’Unione europea, delle corti supreme, delle procure nazionali e/o avvocati di chiara fama contribuirà a selezionare una rosa di candidati. Il mandato è limitato a sette anni e non è rinnovabile. In questo modo si è voluto evitare che l’operato del Procuratore capo europeo sia dettato da considerazioni legate a un’eventuale rielezione. Il Procuratore capo europeo può essere sollevato dall’incarico soltanto con decisione della Corte di giustizia, su richiesta del Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione.

Infine, per quanto riguarda i procuratori europei delegati, il regolamento garantisce che i procuratori nazionali nominati alla Procura europea siano completamente indipendenti dalle procure nazionali.

Procedure

Sotto il profilo procedurale, le autorità nazionali competenti, ma anche fonti private in taluni casi, devono comunicare all’EPPO senza ritardo i fatti di cui vengano a conoscenza suscettibili di ledere il bilancio dell’Unione. La segnalazione, a norma dell’art. 24, par. 4 del regolamento deve connotarsi di un contenuto minimo necessario, esponendo la descrizione dei fatti con una valutazione del danno reale o potenziale, una possibile qualificazione giuridica e qualsiasi informazione utile ai fini della identificazione di potenziali vittime, dell’indagato e di qualsiasi altra persona coinvolta.

Secondo l’art. 25 del regolamento, L’EPPO esercita la sua competenza avviando un’indagine a norma dell’articolo 26 o decidendo di avvalersi del suo diritto di avocazione ai sensi dell’articolo 27. Se l’EPPO decide di esercitare la sua competenza, le autorità nazionali competenti non esercitano la loro competenza in relazione alla stessa condotta criminosa.

Qualora un reato rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 22 abbia comportato o possa comportare un danno per gli interessi finanziari dell’Unione inferiore a 10 milioni di euro, l’EPPO può esercitare la sua competenza soltanto se:

a) il caso ha ripercussioni a livello dell’Unione che richiedono lo svolgimento di un’indagine da parte dell’EPPO, oppure b) possono essere sospettati di aver commesso il reato funzionari o altri agenti dell’Unione, ovvero membri delle istituzioni dell’Unione Se del caso, l’EPPO consulta le autorità nazionali competenti o gli organi dell’Unione per stabilire se siano soddisfatti i criteri di cui alle lettere a) e b).

L’EPPO si astiene dall’esercitare la sua competenza in relazione a qualsiasi reato rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 22 e, previa consultazione con le autorità nazionali competenti, rinvia senza indebito ritardo il caso a queste ultime a norma dell’articolo 34 se:

a) la sanzione massima prevista dal diritto nazionale per un reato rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 2, paragrafo 1, è equivalente o meno severa della sanzione massima per il reato indissolubilmente connesso di cui all’articolo 22, paragrafo 3, a meno che quest’ultimo reato non sia stato strumentale alla commissione del reato rientrante nel campo di applicazione dell’articolo 22, paragrafo 10;

b) vi è motivo di presumere che il danno reale o potenziale per gli interessi finanziari dell’Unione causato da un reato di cui all’articolo 22 non sia superiore al danno reale o potenziale arrecato a un’altra vittima.

L’EPPO può, con il consenso delle autorità nazionali competenti, esercitare la propria competenza in relazione ai reati di cui all’articolo 22, in casi che ne sarebbero altrimenti esclusi per effetto dell’applicazione del paragrafo 3, lettera b), del presente articolo qualora appaia che l’EPPO sia in una posizione migliore per svolgere indagini o esercitare l’azione penale.

L’EPPO informa senza indebito ritardo le autorità nazionali competenti di qualsiasi decisione di esercitare o di astenersi dall’esercitare la sua competenza.

In caso di disaccordo tra l’EPPO e le procure nazionali sulla questione se la condotta criminosa rientri nel campo di applicazione dell’articolo 22, paragrafi 2 o 3, o dell’articolo 25, paragrafi 2 o 3, le autorità nazionali competenti a decidere sull’attribuzione delle competenze per l’esercizio dell’azione penale a livello nazionale decidono chi è competente per indagare il caso. Gli Stati membri specificano l’autorità nazionale che decide sull’attribuzione della competenza.

Se, a seguito della segnalazione, conformemente al diritto nazionale, sussistono ragionevoli motivi per ritenere che sia stato commesso un reato suscettibile di ledere gli interessi finanziari dell’UE e, dunque, di competenza dell’EPPO, un PED nello Stato membro avvia un’indagine e lo annota nel sistema informatico di gestione dei fascicoli (art. 26).

Sul punto, il regolamento stabilisce, all’art. 26, par. 4 che un caso normalmente è aperto e trattato da un PED (Procuratore Europeo Delegato) nello Stato membro in cui si trova il centro dell’attività criminosa o, in caso di pluralità di reati, nello Stato membro ove è stata commessa la maggior parte di essi. Un PED di un altro Stato membro può essere incaricato di svolgere indagini solo qualora una deviazione dalla previsione normativa precedente sia giustificata dai criteri puntualmente indicati dal legislatore europeo, in ordine di priorità, quali il luogo di residenza abituale dell’indagato o dell’imputato; la nazionalità dell’indagato o dell’imputato; il luogo in cui si è verificato il danno finanziario principale.

Inoltre, per assicurare l’efficienza delle indagini penali e il rispetto del principio del ne bis in idem può essere necessario, in alcuni casi, estendere le indagini ad altri reati ai sensi del diritto nazionale, qualora questi ultimi siano indissolubilmente connessi a un reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione.

La nozione di “reati indissolubilmente connessi” si ricava alla luce della relativa giurisprudenza che, per l’applicazione del principio del ne bis in idem, adotta come criterio pertinente l’identità dei fatti materiali (o fatti sostanzialmente identici), intesa come esistenza di un insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate tra loro nel tempo e nello spazio.

Nel perseguimento delle fattispecie criminose lesive degli interessi finanziari dell’Unione, in ogni caso, la competenza dell’EPPO deve essere considerata prevalente rispetto alle eventuali rivendicazioni delle competenze nazionali, sicché in relazione ad esse gli Stati membri devono astenersi da qualsivoglia azione, fatta salva la necessità di adottare misure eccezionali, fino a che la Procura europea non abbia deciso se svolgere o meno le opportune indagini.

Inoltre, in caso di disaccordo sulle questioni relative all’esercizio di competenza, è opportuno che siano le autorità nazionali competenti a decidere in merito all’attribuzione della stessa.

Le indagini e l’azione penale dell’EPPO dovrebbero informarsi ai principi di proporzionalità, imparzialità ed equità nei confronti dell’indagato o dell’imputato.

Ciò implica l’obbligo di raccogliere tutti i tipi di prova, sia a carico che a discarico, di propria iniziativa o su richiesta della difesa.

Misure investigative

Il procuratore europeo delegato incaricato di un caso può, conformemente al presente regolamento e al diritto nazionale, adottare le misure d’indagine e altre misure di persona oppure darne incarico alle autorità competenti del suo Stato membro. In conformità con il diritto nazionale, tali autorità assicurano l’osservanza di tutte le istruzioni e adottano le misure loro assegnate. Il procuratore europeo delegato incaricato del procedimento comunica al procuratore europeo competente e alla camera permanente, tramite il sistema automatico di gestione dei fascicoli e nel rispetto delle norme stabilite nel regolamento interno dell’EPPO, eventuali sviluppi significativi relativi al procedimento.

A tal fine, quanto alle misure investigative, il regolamento prescrive l’indispensabilità della regola per cui l’organo possa fare ricorso ad un insieme minimo di misure investigative (perquisizioni, congelamento

di strumenti o proventi di reato, intercettazioni…), suscettibile di essere integrato ove sia necessario, e possa ricorrere a tutti gli strumenti giuridici utili nell’ottica del reciproco riconoscimento e della cooperazione transfrontaliera, almeno nei casi in cui il reato oggetto d’indagine è soggetto ad una pena massima di quattro anni di reclusione (art. 30). In materia di libertà personale, inoltre, l’art 33 stabilisce che i PED competenti, conformemente al diritto nazionale applicabile, potranno disporre misure cautelari personali, anche tramite lo strumento del mandato di arresto europeo.

L’EPPO disporrà di un elenco di misure d’indagine (sensibilmente ridotto rispetto all’originaria proposta della Commissione) che dovranno esser messe a sua disposizione, a condizione che il reato per cui si procede sia punibile con una pena massima di almeno quattro anni di reclusione.

L’art. 30 del regolamento prevede che possano essere adottate le seguenti misure:

a) perquisizione di locali, terreni, mezzi di trasporto, abitazioni private, indumenti o altro bene personale e sistemi informatici, nonché qualsiasi misura cautelare necessaria a preservarne l’integrità o a evitare la perdita o l’inquinamento di prove;

b) produzione di qualsiasi oggetto o documento pertinente in originale o in altra forma specificata;

c) ottenere la produzione di dati informatici archiviati, cifrati o decifrati, in originale o in altra forma specificata, inclusi i dati relativi al conto bancario e i dati relativi al traffico, ad eccezione dei dati specificamente conservati conformemente al diritto nazionale ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva 2002/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio;

d) congelamento degli strumenti o dei proventi di reato, compresi i beni, di cui si prevede la con fisca da parte del giudice competente, ove vi sia motivo di ritenere che il proprietario o chi possiede o ha il controllo di detti proventi o strumenti di reato si adopererà per vanificare il provvedimento di confisca;

e) intercettazione delle comunicazioni elettroniche di cui l’indagato o l’imputato è destinatario o mittente, su ogni mezzo di comunicazione elettronica utilizzato dall’indagato o dall’imputato;

f) tracciamento e rintracciamento di un oggetto mediante mezzi tecnici, comprese le consegne controllate di merci.

Tra di esse figurano anche le misure di intercettazione che vengono tuttavia circondate da particolari cautele prevedendosi la possibilità, per gli Stati che lo desiderino, di limitarle solo a specifici reati gravi. In materia di libertà personale, i PED competenti, a seconda dei poteri di cui dispongano in forza del diritto nazionale in casi analoghi, potranno disporre direttamente od invece richiedere l’emissione di misure di arresto o di custodia cautelare, od ancora emettere o chiedere un mandato di arresto europeo ove il soggetto ricercato si trovi in un altro Stato membro.

Tali disposizioni, tuttavia, non affrontano la materia nel dettaglio, avendo il legislatore europeo, in linea di massima, optato per il rinvio al diritto nazionale:

in particolare, per le misure investigative con più alta capacità di compressione delle garanzie di libertà dell’individuo deve essere comunque previsto dagli ordinamenti nazionali che sia necessaria l’autorizzazione dell’autorità giudiziaria competente dello Stato membro in cui tali misure devono essere eseguite.

Per le altre misure investigative (meno invasive della sfera individuale) la necessità di autorizzazione giurisdizionale è rimessa al diritto nazionale.

Resterà dunque prerogativa esclusiva delle autorità giudiziarie nazionali arrestare chi ommette i reati che rientrano nelle competenze della Procura europea.

I procuratori europei delegati condurranno le indagini e le azioni penali negli Stati membri partecipanti a stretto contatto con la polizia nazionale e le agenzie preposte all’applicazione della legge. La Procura europea potrà soltanto chiedere alle autorità giudiziarie di arrestare un sospetto se ritiene che ciò sia effettivamente indispensabile al buon esito delle indagini e se lo stesso risultato non può essere ottenuto con misure meno drastiche. Spetterà alle autorità giudiziarie nazionali competenti valutare e dare seguito alle richieste in conformità del diritto nazionale.

Non appare pienamente condivisibile, per la scarsa portata innovativa, la scelta della lex loci quale criterio unico per determinare la legge applicabile alle attività d’indagine, per cui è la normativa nazionale del luogo in cui la misura deve essere adottata a stabilire i presupposti di adozione, l’esecuzione e l’eventuale impugnazione della stessa. Il principio di territorialità europea, riconosciuto dal regolamento all’art. 23, secondo cui il territorio degli Stati membri dell’Unione è considerato un unico spazio giuridico in cui la Procura europea può esercitare la sua competenza, attiene esclusivamente all’estensione geografica dei poteri dell’organo, ma non legittima l’uso del diritto interno oltre i confini nazionali. Sarà il risultato probatorio a circolare, non le regole per la sua acquisizione, con la conseguenza di non poco conto che l’inquirente europeo raccoglie atti d’indagine formati secondo norme nazionali diverse. Pertanto, se è innegabile che il principio della lex loci presenti il vantaggio di un centenario rodaggio e non chiede al giudice di applicare un diritto diverso dal proprio, che sia europeo o straniero, è pur vero che esso non risolve il problema delle indagini transnazionali, poiché al superamento della frontiera esso postula il mutamento del sistema di riferimento, con un ovvio aggravio delle procedure e con la dubbia utilizzabilità delle prove raccolte. Viene ancora una volta in rilievo il tema della diversità delle regole processuali nei diversi Stati membri: invero, non tutti gli ordinamenti hanno optato per un rito che, in ossequio al principio di oralità e del contraddittorio nella formazione della prova, prevede una scissione netta tra la fase delle indagini e quella del contraddittorio, come quella costituzionalizzata nell’ordinamento italiano.

Nell’ambito del processo penale italiano, infatti, difficilmente supererebbero il vaglio di ammissibilità elementi di prova dichiarativa raccolti nella fase delle indagini, dato che il diritto di difesa nel nostro ordinamento è inteso quale diritto alla formazione della prova in contraddittorio.

Esercizio dell’azione e potere di archiviazione

Una volta concluse le indagini sarà il PED a formulare le proprie richieste alla camera permanente, chiedendo di esercitare o meno l’azione penale dinanzi a un giudice nazionale, di valutare un eventuale rinvio, di archiviare il caso od ancora di fare ricorso ad una “procedura semplificata” di tipo transattivo ma ciò sarà possibile in quei soli Stati che già conoscano procedure analoghe al “patteggiamento”. Se la camera permanente ha il pieno potere di chiedere al PED di procedere ad un riesame del caso, essa non potrà invece decidere l’archiviazione dello stesso se era stato proposto il rinvio a giudizio.

All’esito delle indagini la decisione dell’inquirente europeo può concludersi seguendo strade diverse: l’esercizio dell’azione penale, l’archiviazione, il rinvio del caso o l’esercizio di una procedura semplificata di azione penale, nota anche come “compromesso” (art. 35).

In particolare, la Sezione Terza, del Capo V, del regolamento de quo, attribuisce alla Procura europea l’esercizio dell’azione penale; ciò implica la formulazione di capi d’accusa nei confronti dell’indagato o dell’imputato e la scelta dello Stato membro i cui organi giurisdizionali saranno competenti a procedere.

Tali poteri, tuttavia, potranno essere esercitati da parte dell’EPPO solo davanti le autorità giurisdizionali degli Stati e solo nel caso in cui la condotta oggetto di indagine sia stata posta in essere nel territorio di tali Stati oppure da un loro cittadino, con l’inevitabile conseguenza che permarrà la frammentazione dell’azione repressiva. Ciononostante, non può essere taciuto il vantaggio di indagini penali condotte da un unico Ufficio che abbia una visione dei fatti più completa e che sia capace di raccogliere le prove necessarie in tutti i Paesi coinvolti, anche in quelli out, con maggior facilità rispetto alle autorità nazionali.

La decisione di incriminare l’indagato o l’imputato, in linea di principio, deve essere adottata dalla camera permanente competente sulla base di un progetto di decisione del PED, onde garantire una politica comune in materia di azione penale.

La camera permanente (come previsto dall’art. 36) dovrà prendere una decisione entro 21 giorni dal ricevimento del progetto di decisione, anche richiedendo ulteriori prove, prima di decidere di esercitare o no l’azione penale dinanzi ad un organo giurisdizionale nazionale, di disporre un rinvio del caso, una archiviazione o una procedura semplificata di azione penale, ai sensi degli artt. 34, 39 o 40. Decorso il termine indicato, la proposta di decisione si intende comunque accettata.

Nondimeno, se il PED richiede espressamente che il caso al suo esame sia portato in giudizio, la camera permanente non potrà disporne l’archiviazione.

Proprio l’archiviazione è qualificata dal legislatore europeo, all’art. 39, come l’alternativa all’esercizio dell’azione penale, qualora quest’ultima sia divenuta impossibile per il diritto dello Stato membro del PED incaricato del caso. In particolare, si segnala che tra i motivi fissati dal regolamento per l’archiviazione, in linea di massima corrispondenti alle cause di archiviazioni più diffuse negli ordinamenti nazionali, figurano la morte dell’indagato o dell’imputato; l’infermità mentale dell’indagato o dell’imputato; l’amnistia concessa all’indagato o all’imputato; la mancanza di prove pertinenti; la scadenza del termine previsto dalla normativa nazionale per l’esercizio dell’azione penale; la mancanza di prove pertinenti e la pronuncia del provvedimento definitivo nei confronti dell’indagato o dell’imputato in relazione ai medesimi fatti.

Quando il caso è archiviato, la Procura europea, ai sensi dell’art. 39, par. 4, ne dà comunicazione ufficiale agli organi europei e alle competenti autorità nazionali, nonché, ove opportuno, all’imputato o all’indagato e alle vittime. Nel caso da ultimo menzionato, non è tuttavia escluso che la fattispecie sia rinviata all’OLAF per un seguito amministrativo di altro tipo.

Al termine delle indagini, tuttavia, l’art. 40 prescrive che se la disciplina nazionale lo prevede, il procuratore incaricato potrebbe proporre alla camera permanente competente di procedere per mezzo di una procedura semplificata di azione penale per l’adozione del provvedimento definitivo (cd. compromesso).

In tale evenienza, la camera permanente adotta una decisione tenendo conto dei seguenti motivi:

la gravità del fatto e del danno arrecato, la volontà dell’indagato di riparare il danno e la conformità dell’uso della procedura ai principi generali e agli obiettivi dell’EPPO.

Il controllo giurisdizionale sugli atti della procura europea

Il punto 88 del Preambolo al regolamento prescrive che è opportuno che la legittimità degli atti procedurali dell’EPPO destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi sia soggetta al controllo giurisdizionale degli organi giurisdizionali nazionali. A tale proposito è opportuno garantire rimedi giurisdizionali effettivi ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE . Inoltre, come sottolineato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, le modalità procedurali nazionali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione non devono essere meno favorevoli di quelle previste per ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività). È opportuno che la legittimità degli atti procedurali dell’EPPO destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi sia soggetta al controllo giurisdizionale degli organi giurisdizionali nazionali. A tale proposito è opportuno garantire rimedi giurisdizionali effettivi ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE . Inoltre, come sottolineato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, le modalità procedurali nazionali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione non devono essere meno favorevoli di quelle previste per ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività).

Al successivo punto 89 si precisa che la precedente disposizione relativa al controllo giurisdizionale non incide sui poteri della Corte di giustizia di controllare le decisioni amministrative dell’EPPO che sono destinate a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi, vale a dire le decisioni che non sono adottate nell’esercizio delle sue funzioni volte a svolgere indagini, esercitare l’azione penale o portare casi in giudizio. Il presente regolamento lascia inoltre impregiudicata la possibilità, per uno Stato membro dell’Unione europea, per il Parlamento europeo, per il Consiglio o la Commissione, di proporre ricorsi per l’annullamento ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, e dell’articolo 265, primo comma, TFUE, e procedimenti di infrazione di cui agli articoli 258 e 259 TFUE.

L’art. 42 del Regolamento prevede in particolare che gli atti procedurali dell’EPPO destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi sono soggetti al controllo degli organi giurisdizionali nazionali competenti conformemente alle procedure e ai requisiti stabiliti dal diritto nazionale. Lo stesso vale per la mancata adozione da parte dell’EPPO di atti procedurali destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi la cui adozione era obbligatoria ai sensi del presente regolamento.

La competenza della Corte di giustizia, conformemente all’articolo 267 TFUE è limitata alle seguenti pronunce in via pregiudiziale su:

  1. a) la validità degli atti procedurali dell’EPPO nella misura in cui una tale questione di validità sia sollevata dinanzi a un organo giurisdizionale di uno Stato membro direttamente sulla base del diritto dell’Unione;
  2. b) l’interpretazione o la validità di disposizioni del diritto dell’Unione, compreso il presente regolamento;
  3. c) l’interpretazione degli articoli 22 e 25 del presente regolamento relativamente a eventuali conflitti di competenza tra l’EPPO e le autorità nazionali competenti.

Le decisioni dell’EPPO di archiviare un caso, nella misura in cui siano contestate direttamente sulla base del diritto dell’Unione, sono soggette al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia conformemente

all’articolo 263, quarto comma, TFUE 9941/17.

Conformemente all’articolo 268 TFUE, la Corte di giustizia è competente in eventuali controversie relative al risarcimento dei danni causati dall’EPPO.

Conformemente all’articolo 272 TFUE, la Corte di giustizia è competente per eventuali controversie relative a clausole compromissorie contenute in contratti conclusi dall’EPPO.

Conformemente all’articolo 270 TFUE, la Corte di giustizia è competente per eventuali controversie relative a questioni connesse al personale.

La Corte di giustizia è altresì competente per la rimozione del procuratore capo europeo o dei Procuratori europei.

Conformemente all’articolo 263, quarto comma, TFUE il regolamento lascia impregiudicato il controllo giurisdizionale della Corte di giustizia delle decisioni dell’EPPO che incidono sui diritti degli interessati, ai sensi del capo VII , e delle decisioni dell’EPPO che non sono atti procedurali, quali le decisioni dell’EPPO riguardanti il diritto di accesso del pubblico ai documenti, o le decisioni di rimozione di procuratori europei delegati adottate a norma dell’articolo 17, paragrafo 3, del presente regolamento, o di qualsiasi altra decisione amministrativa.

Dunque il regolamento EPPO prevede per la Corte di giustizia europea un ruolo ridotto, stabilendone la competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale solo in relazione ad un numero assai limitato di ipotesi.

Quanto al controllo giurisdizionale sugli atti procedurali dell’EPPO, suscettibili di produrre effetti nella sfera giuridica di terzi, esso è affidato alle regole e agli organi giurisdizionali nazionali: la previsione normativa, di cui all’art. 42, sembrerebbe sottrarre l’attività di indagine e di azione penale condotta da un organo europeo al controllo della Corte di Giustizia a ciò deputata, ma fa salva la possibilità che gli organi nazionali sottopongano questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia, qualora nutrano dubbi in ordine alla legittimità degli atti di indagine in relazione al diritto UE, con esclusione dei casi relativi all’applicazione delle regole processuali nazionali e delle disposizioni interne di recepimento delle direttive europee.

Invero, risulta difficile condividere la scelta di riconoscere natura nazionale dell’EPPO, ai fini del controllo giurisdizionale. Di certo, sarebbe stato preferibile affidare tale sindacato alla Corte di Giustizia o ad un tribunale specializzato istituito ad hoc ai sensi dell’art. 257 TFUE. A tale Tribunale avrebbe potuto essere attribuito, ad esempio, il contenzioso relativo alla verifica della conformità degli atti investigativi compiuti dal Procuratore europeo alle norme contenute nel regolamento che ne disciplina l’azione.

Peraltro, dotare la Corte di giustizia della competenza sul controllo giurisdizionale dell’operato dell’EPPO, avrebbe recato con sé il grande vantaggio di avere una giurisprudenza coerente sulle fattispecie relative alla lesione degli interessi finanziari dell’UE, tale da assicurare un’uniforme interpretazione della normativa rilevante.

Va pure sottolineato che, contrariamente a quanto suggerito dal Parlamento europeo), né la risoluzione dei conflitti di giurisdizione tra organi giudicanti nazionali e il Procuratore europeo controversie, né le controversie relative all’archiviazione sono state attribuite alla Corte di giustizia.

La regolarità e l’efficace svolgimento delle operazioni investigative è, infine, assicurata dalle previsioni in materia di protezione dei dati personali e dalla necessità che tutti gli Stati membri siano affiliati all’INTERPOL, per uno scambio dei dati personali che sia rispettoso del diritto e delle libertà fondamentali attinenti allo scambio automatizzato degli stessi. Al monitoraggio affidabile e coerente dell’applicazione e del rispetto del regolamento è, infatti, preposto il garante europeo della protezione dei dati, che a tal fine può esercitare poteri di indagine, consultivi e correttivi.

Garanzie per indagati

L’art. 41 del Regolamento prescrive che chiunque sia indagato o imputato in un procedimento penale dell’EPPO gode almeno dei diritti procedurali stabiliti dal diritto dell’Unione, comprese le direttive relative ai diritti degli indagati e degli imputati nel quadro di un processo penale, quali attuate dal diritto nazionale, tra cui:

  1. a) il diritto all’interpretazione e alla traduzione, come previsto dalla direttiva 2010/64/UE;
  2. b) il diritto all’informazione e il diritto di accesso alla documentazione relativa all’indagine, come previsto dalla direttiva 2012/13/UE;
  3. c) il diritto di accesso a un difensore e il diritto di comunicare e informare terzi in caso di detenzione, come previsto dalla direttiva 2013/48/UE;
  4. d) il diritto al silenzio e il diritto alla presunzione di innocenza, come previsto dalla direttiva (UE) 2016/343;
  5. e) il diritto al patrocinio a spese dello Stato, come previsto dalla direttiva (UE ) 2016/1919.

L’indagato, l’imputato e le altre persone coinvolte nel procedimento dell’EPPO godono comunque di tutti i diritti procedurali previsti dal diritto nazionale applicabile, compresa la possibilità di presentare prove, di chiedere la nomina o l’audizione di periti e l’escussione di testimoni, nonché di chiedere che l’EPPO ottenga tali misure per conto della difesa.

Le garanzie procedurali di indagati e imputati vengono rimesse ad un triplice livello di tutela, consistente nel rinvio alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, alle cinque direttive in materia di garanzie difensive già adottate dall’Unione ed infine alle garanzie addizionali previste dal diritto nazionale di ciascuno Stato partecipante.

Il regolamento garantisce che l’indagato goda di tutti i diritti sanciti dalla legislazione dell’UE e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e li elenca esplicitamente:

— diritto all’interpretazione e alla traduzione;

— diritto all’informazione e all’accesso ai documenti;

— diritto a un avvocato e di comunicare e informare un terzo in caso di arresto;

— facoltà di non rispondere e presunzione di innocenza;

— diritto al patrocinio a spese dello Stato;

— diritto di presentare elementi di prova e di chiedere la nomina di esperti e l’audizione di testimoni.

A questi si aggiungono i diritti della difesa garantiti dal diritto processuale penale nazionale.

Le attività della Procura europea, pertanto, devono svolgersi secondo modalità che siano pienamente conformi al diritto ad un giudice imparziale, al diritto di difesa e alla presunzione di innocenza sanciti dagli artt. 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali.

L’art. 50 della Carta, inoltre, che tutela il diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato (ne bis in idem), garantisce che l’azione penale promossa dall’EPPO non porti ad una doppia condanna.

Rapporti con EUROJUST

Eurojust aiuta le autorità nazionali responsabili delle indagini e dell’azione penale a cooperare e coordinarsi fra loro sui circa 1500 casi transfrontalieri che si presentano ogni anno. Nonostante abbia contribuito nel tempo a costruire la fiducia reciproca e a superare la diversità dei sistemi e delle tradizioni giuridiche degli Stati membri, Eurojust non è competente per le indagini e le azioni penali nei casi di frode. Nel 2013 la Commissione ha proposto una riforma di Eurojust allo scopo di migliorarne ulteriormente il funzionamento complessivo e di consentire al collegio e ai membri nazionali di concentrarsi sulle funzioni operative, vale a dire coordinare e promuovere la cooperazione tra le autorità giudiziarie nazionali nella lotta contro la criminalità transfrontaliera.

Il nuovo Eurojust sosterrà la Procura europea nella lotta contro la frode a danno del bilancio dell’UE e fornirà assistenza per garantire il coordinamento delle indagini tra la Procura europea e le autorità investigative degli Stati membri che non partecipano all’istituzione dell’organismo. Eurojust può inoltre offrire alla Procura europea il sostegno e le risorse della propria amministrazione. Un apposito accordo tra la Procura europea e Eurojust fisserà le modalità esatte della cooperazione.

Al rapporto con Eurojust è dedicato l’art. 100 del regolamento, il quale prevede che l’EPPO instauri e mantenga relazioni strette con Eurojust, basate su una cooperazione reciproca nell’ambito dei rispettivi mandati e sullo sviluppo di reciproci legami operativi, amministrativi e di gestione come specificato nel presente articolo. A tal fine, il procuratore capo europeo e il presidente di Eurojust si riuniscono periodicamente per discutere le questioni di interesse comune.

Sul fronte operativo, l’EPPO può associare Eurojust alle proprie attività nei casi transfrontalieri, fra l’altro:

  1. a) condividendo informazioni, compresi dati personali, riguardanti le sue indagini, in conformità delle pertinenti disposizioni del presente regolamento;
  2. b) invitando Eurojust, o il o i relativi membri nazionali competenti, a prestare sostegno alla trasmissione ed esecuzione delle sue decisioni o richieste di assistenza giudiziaria negli Stati Membri dell’Unione europea che sono membri di Eurojust ma non partecipano all’istituzione dell’EPPO, nonché nei paesi terzi.

L’EPPO può avvalersi anche del sostegno e delle risorse amministrative di Eurojust. A tal fine, Eurojust può fornire all’EPPO servizi di interesse comune. Le modalità sono regolate mediante un accordo.

Rapporti con l’Olaf

L’OLAF manterrà la responsabilità delle indagini amministrative in caso di irregolarità lesive degli interessi finanziari dell’UE , comprese le frodi, e di colpa grave del personale dell’UE .

Poiché non tutti gli Stati membri aderiscono alla Procura europea, l’OLAF continuerà a svolgere le proprie indagini amministrative in relazione agli Stati membri non partecipanti, esattamente come fa già oggi.

Con riguardo alle competenze, negli Stati membri partecipanti la Procura europea e l’OLAF dovranno stabilire e intrattenere una stretta collaborazione al fine di assicurare la complementarità dei propri mandati ed evitare sovrapposizioni. A tal proposito, l’OLAF non avvierà indagini amministrative parallele a quelle condotte dalla Procura europea sugli stessi fatti.

L’art. 101 del regolamento prevede che nel corso di un’indagine da essa condotta, l’EPPO può chiedere all’OLAF, in conformità del mandato dell’OLAF, di sostenere o integrare l’attività dell’EPPO, in particolare:

  1. a) fornendo informazioni, analisi (comprese analisi forensi), competenze e sostegno operativo;
  2. b) facilitando il coordinamento delle azioni specifiche delle autorità nazionali amministrative competenti e degli organi dell’Unione;
  3. c) conducendo indagini amministrative.

Per contro, nei casi in cui la Procura europea non conduce indagini, l’OLAF manterrà la facoltà di avviare un’indagine amministrativa di propria iniziativa, in stretta consultazione con la Procura europea, e la Procura europea potrà fornire informazioni pertinenti all’OLAF di modo che quest’ultimo possa eventualmente valutare l’azione amministrativa opportuna.

La stretta cooperazione tra la Procura europea e l’OLAF – insieme alle continue attività dell’OLAF nell’ambito del suo mandato – consentirà un miglioramento significativo della tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

Rapporti con Stati membri dell’UE che non partecipano alla cooperazione rafforzata sull’istituzione dell’Eppo

Le (complesse) relazioni con gli 8 Stati membri che attualmente non hanno aderito – Svezia, Paesi Bassi, Malta, Ungheria, Polonia, Regno Unito, Irlanda, Danimarca e Ungheria sarà affrontato attraverso la conclusione di “accordi di lavoro” riguardanti lo scambio di informazioni, il distacco di ufficiali di collegamento e di punti di contatto, senza pregiudicare l’eventuale conclusione in futuro di uno strumento giuridico ad hoc, relativo alla cooperazione penale tra l’EPPO e le autorità competenti di tali Stati. In particolare l’art. 105 del regolamento prevede che possano essere stipulati accordi di lavoro di cui all’articolo 99, paragrafo 3, con le autorità di Stati membri dell’Unione europea che non partecipano alla cooperazione rafforzata sull’istituzione dell’EPPO; tali accordi possono riguardare, in particolare, lo scambio di informazioni strategiche e il distacco di ufficiali di collegamento presso l’EPPO. L’EPPO può designare, di concerto con le autorità competenti interessate, punti di contatto negli Stati membri dell’Unione europea che non partecipano alla cooperazione rafforzata sull’istituzione dell’EPPO al fine di facilitare la cooperazione in linea con le esigenze dell’EPPO. In mancanza di uno strumento giuridico relativo alla cooperazione in materia penale e di consegna tra l’EPPO e le autorità competenti degli Stati membri dell’Unione europea che non partecipano alla cooperazione rafforzata sull’istituzione dell’EPPO, gli Stati membri notificano l’EPPO quale autorità competente ai fini dell’attuazione degli atti dell’Unione applicabili alla cooperazione giudiziaria in materia penale con riferimento a casi che rientrano nella competenza dell’EPPO nelle loro relazioni con gli Stati membri che non partecipano alla cooperazione rafforzata sull’istituzione dell’EPPO.

Rapporti coi Paesi terzi e organizzazioni internazionali

L’art. 104 del regolamento prevede che l’EPPO possa concludere accordi di lavoro, con le autorità di paesi terzi e organizzazioni internazionali che possono riguardare, in particolare, lo scambio di informazioni strategiche e il distacco di ufficiali di collegamento presso l’EPPO.

A tal fine L’EPPO può designare, di concerto con le autorità competenti interessate, punti di contatto nei paesi terzi al fine di facilitare la cooperazione in linea con le esigenze operative dell’EPPO.

Gli accordi internazionali con uno o più paesi terzi conclusi dall’Unione o cui l’Unione ha aderito a norma dell’articolo 218 TFUE in ambiti di competenza dell’EPPO, come gli accordi internazionali riguardanti la cooperazione in materia penale tra l’EPPO e tali paesi terzi, sono vincolanti per l’EPPO.

In mancanza di accordo, gli Stati membri riconoscono, se permesso dal pertinente accordo internazionale multilaterale e fatta salva l’accettazione del paese terzo, e notificano, ove applicabile, che l’EPPO è l’autorità competente ad attuare gli accordi internazionali multilaterali relativi all’assistenza giudiziaria in materia penale da essi conclusi, anche mediante una modifica degli accordi stessi, ove necessario e possibile. Gli Stati membri possono inoltre notificare l’EPPO quale autorità competente ai fini dell’attuazione di altri accordi internazionali relativi all’assistenza giudiziaria in materia penale da essi conclusi, anche mediante una modifica di detti accordi.

In mancanza di un accordo o di un riconoscimento, il procuratore europeo delegato incaricato del caso può disporre dei poteri di un procuratore nazionale o di un membro della magistratura del suo Stato membro per richiedere assistenza giudiziaria in materia penale alle autorità di paesi terzi, sulla base di accordi internazionali conclusi da detto Stato membro o del diritto nazionale applicabile e, ove richiesto, tramite le autorità nazionali competenti. In tal caso, il procuratore europeo delegato informa e si adopera, ove opportuno, per ottenere il consenso delle autorità dei paesi terzi a che le prove raccolte su tale base saranno utilizzate dall’EPPO ai fini del presente regolamento.

In ogni caso, il paese terzo è debitamente informato che il destinatario finale della risposta alla richiesta è l’EPPO.

Laddove l’EPPO non possa esercitare le sue funzioni sulla base di un accordo internazionale pertinente può richiedere altresì assistenza giudiziaria in materia penale alle autorità di paesi terzi in un caso specifico e nei limiti della sua competenza materiale. L’EPPO è tenuta a soddisfare le condizioni eventualmente stabilite da dette autorità relativamente all’uso delle informazioni da esse fornite su tale base. A sua volta l’EPPO può fornire, su richiesta, alle autorità competenti di paesi terzi o alle organizzazioni internazionali, a fini di indagini o di prova in indagini penali, informazioni o prove di cui sia già in possesso. Previa consultazione della

camera permanente, il procuratore europeo delegato incaricato del caso decide in merito al trasferimento delle informazioni o prove conformemente al diritto nazionale del suo Stato membro e al regolamento.

Qualora sia necessario richiedere l’estradizione di una persona, il procuratore europeo delegato incaricato del caso può chiedere all’autorità competente del suo Stato membro di emettere una richiesta di estradizione in conformità dei trattati applicabili e/o del diritto nazionale applicabile.

Dunque l’Eppo nei confronti dei paesi terzi può non solo stringere accordi, ma in mancanza di questi, può usufruire anche di eventuali accordi bilaterali esistenti fra uno dei paesi membri ed il paese terzo.

Conclusioni

Ci sono voluti esattamente vent’anni per mettere d’accordo solo una parte degli Stati Membri sull’istituzione dell’EPPO, ciò che dimostra quanto questo progetto appaia controverso nell’ambito del processo di integrazione europea.

Gli Stati Membri sono rimasti per lungo tempo indisposti a cedere parte del proprio potere inquirente ad un organo che, come si è visto, sfugge completamente al loro controllo.

Alcuni stati non hanno cambiato opinione ed hanno respinto il progetto; altri, la maggior parte, hanno invece negoziato duramente sino a raggiungere un accordo, comunque ben lontano dal progetto iniziale, che prevedeva la creazione di un organo fortemente gerarchico e centralizzato.

È prevedibile che l’EPPO incontrerà difficoltà quando sarà finalmente operativo. In particolare ci si è chiesti se sarà in grado l’EPPO di perseguire in modo più efficace e più rapido il crimine transazionale sul territorio di venti (e forse più) stati. Oppure se si trasformerà in una enorme macchina burocratica più complessa che utile.

La creazione della Procura europea sembra poter costituire, piuttosto che il punto di arrivo, quello di partenza verso più ambiziosi obbiettivi. Tra questi, in particolare, quello di un fronte comune europeo (che includa anche il versante giudiziario accanto a quelli, sinora privilegiati, dello scambio di informazioni di intelligence) nei confronti della grande criminalità transfrontaliera, obbiettivo il cui perseguimento sembra ineluttabile alla luce della attuale situazione emergenziale. L’Italia, grazie anche al prezioso bagaglio di esperienza maturata nel corso del tempo soprattutto attraverso l’attività della Direzione Nazionale Antimafia la cui competenza è stata di recente estesa anche al contrasto al terrorismo.

La creazione della Procura Europea costituisce una importante tappa nel difficile cammino verso il superamento dei singoli ordinamenti interni agli Stati membri e la creazione di un unico diritto europeo valido ed applicabile in tutto il territorio dell’U.E.

Dunque non più reciprocità, non più mutuo riconoscimento di singoli atti, non più mutuo riconoscimento di singoli atti, non più problemi di compatibilità fra ordinamento europeo e ordinamento interno, non più necessità di recepimento, ma un unico complesso di norme ed istituzioni che parlano una sola lingua, quella dell’Europa.


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