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Le squadre investigative comuni

13 ottobre 2018 | Autore:


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Genesi, definizione, efficacia delle squadre investigative comuni. La disciplina e il D.Lgs. 34/2016.

L’idea di costituire delle SIC risale al trattato di Amsterdam del 1997, ma la prima disciplina di dettaglio è riscontrabile solo nell’art. 13 della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 2000. I ritardi registrati nella ratifica di tale convenzione – che richiedeva, per entrare in vigore, l’adesione da parte di almeno otto Stati membri – oltre all’accresciuta percezione dell’importanza dello strumento, alla luce degli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 hanno determinato il Consiglio ad adottare un nuovo strumento normativo, a carattere maggiormente vincolante. La disciplina delle SIC è stata quindi riproposta all’interno della decisione quadro 2002/465/GAI ma – nonostante le intenzioni del Consiglio – la sua attuazione negli Stati membri

ha richiesto molto più tempo del previsto: solo pochissimi Stati hanno rispettato il termine del 1° gennaio 2003, mentre la maggioranza ha predisposto norme interne di attuazione solo nel corso del 2005.

L’Italia, infine, è giunta a recepire la suddetta decisione quadro con ben tredici anni di ritardo rispetto al termine formale di trasposizione.

Una squadra investigativa comune è uno strumento di cooperazione internazionale basato su un accordo tra le autorità competenti – sia nel settore giudiziario (giudici, procuratori, giudici inquirenti…) sia in quello dei servizi di contrasto – di due o più Stati, istituito per un periodo di tempo limitato e per un obiettivo specifico al fine di effettuare indagini penali in uno o più degli Stati coinvolti.

Rispetto alle forme tradizionali di cooperazione giudiziaria e di polizia, le SIC presentano il seguente valore aggiunto:

— consentono la raccolta e lo scambio diretti di informazioni e prove senza che sia necessario ricorrere ai canali tradizionali di assistenza giudiziaria reciproca. Le informazioni e le prove, raccolte conformemente alla legislazione dello Stato in cui opera la squadra, possono essere condivise sulla (sola) base dell’accordo SIC;

— i membri distaccati della squadra (cioè quelli provenienti da uno Stato diverso da quello in cui essa opera) hanno il diritto di essere presenti e partecipare — entro i limiti previsti dalla legislazione nazionale e/o specificati dal responsabile della SIC — alle misure investigative attuate al di fuori del loro Stato di origine.

Per tali ragioni le SIC rappresentano uno strumento di cooperazione molto efficiente ed efficace che agevola il coordinamento delle indagini e delle azioni penali condotte in parallelo in vari Stati.

La previsione di squadre investigative comuni nel diritto europeo e internazionale

Nel 1999 il Consiglio europeo di Tampere del 15- 16 ottobre affrontava il problema di superare i tradizionali limiti della cooperazione interstatuale, investigativa e giudiziaria, specialmente nel contrasto alla criminalità organizzata di tipo mafioso, alla lotta contro il terrorismo Internazionale e ai cosiddetti cross-border crimes, autorizzando gli Stati membri ad avviare, svolgere o coordinare indagini, ovvero ad istituire squadre investigative comuni (nel prosieguo: SIC) per alcuni settori di criminalità, rispettando i sistemi di controllo giudiziari tra gli Stati membri.

L’Unione Europea ha disciplinato tali squadre prima con la Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 (art. 13), relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale, e quindi con la decisione quadro n. 2002/465/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002 (il cui termine di attuazione è scaduto il 1° gennaio 2003). Infine, con la raccomandazione del Consiglio dell’8 maggio 2003 è stato adottato anche il modello formale di accordo per la costituzione della squadra di indagine comune, che integra e completa le disposizioni contenute sia nell’articolo 13 della Convenzione, sia nella decisione quadro del Consiglio.

In data 26 luglio 2016 il Consiglio dell’Unione Europea ha elaborato una guida pratica per le squadre investigative comuni (SIC), presentata dal segretariato della rete delle SIC. La guida è stata elaborata dalla rete delle SIC in cooperazione con Eurojust, Europol e l’OLAF e tiene conto delle esperienze finora maturate dalla rete SIC.

Per soddisfare la stessa esigenza di collaborazione le squadre investigative comuni sono state previste anche:

— dall’Accordo di cooperazione giudiziaria in materia penale tra Italia e Svizzera (art. XXI), ratificato con la legge 5 ottobre 2001, n. 367 (cd. legge sulle rogatorie);

— dalla Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale (art. 19)

adottata dall’assemblea generale il 15 novembre 2000 ratificata dalla legge 16 marzo 2006 n. 146;

— dall’accordo sulla mutua assistenza giudiziaria tra gli Stati Uniti d’America e l’Unione europea

firmato il 25 giugno 2003 (art. 5), ratificato dalla legge 16 marzo 2009, n. 25;

— dalla Convenzione Onu contro la corruzione (art. 49) adottata dall’Assemblea Generale il 31 ottobre 2003.

La Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell’Unione europea

In base alla Convenzione di Bruxelles la squadra investigativa può essere formata:

— per un scopo determinato;

— per una durata limitata, prorogabile con l’accordo di tutte le parti, nei seguenti casi:

— quando le indagini condotte da uno Stato membro su reati comportano inchieste difficili e di notevole portata che hanno un collegamento con altri Stati membri;

— quando più Stati membri svolgono indagini su reati che, per le circostanze del caso, esigono un’azione coordinata e concertata negli Stati membri interessati.

Ai sensi del comma 1 dell’articolo 13, la richiesta di costituzione di una squadra investigativa comune può essere presentata da qualsiasi Stato membro interessato alla relativa istituzione. La squadra viene costituita in uno degli Stati membri in cui si svolgeranno presumibilmente le indagini.

Ai sensi del comma 3 dell’articolo 13 della citata Convenzione, la squadra investigativa comune opera nel territorio degli Stati membri che la costituiscono alle seguenti condizioni generali:

  1. la squadra è diretta da un rappresentante dell’autorità competente che prende parte alle indagini penali dello Stato membro nel cui territorio la squadra interviene e che agisce entro i limiti delle sue competenze in conformità al diritto nazionale;
  2. la squadra opera in conformità al diritto dello Stato membro in cui interviene; nello svolgimento delle loro funzioni i membri della squadra rispondono a chi ne è preposto alla direzione, tenendo conto delle condizioni stabilite dalle rispettive autorità nell’accordo sulla costituzione della squadra stessa;
  3. lo Stato membro nel cui territorio la squadra interviene predispone le condizioni organizzative necessarie per consentirle di operare.

Se la squadra investigativa comune ha bisogno dell’assistenza di uno Stato membro che non ha partecipato alla costituzione della squadra, ovvero di un paese terzo, le autorità competenti dello Stato di intervento ne possono fare richiesta alle autorità competenti dell’altro Stato interessato, conformemente agli strumenti o disposizioni pertinenti.

L’art. 13 della Convenzione lascia, poi, impregiudicata ogni altra vigente disposizione o intesa concernente la costituzione o l’attività di squadre investigative comuni. Inoltre, nella misura consentita dal diritto degli Stati membri interessati o dalla disposizione di qualunque strumento giuridico tra di essi applicabile, è possibile concordare la partecipazione alle attività della squadra investigativa comune di persone diverse dai rappresentanti delle autorità competenti degli Stati membri che la costituiscono.

È possibile, ad esempio, la partecipazione di funzionari di organismi istituiti ai sensi del trattato sull’Unione europea (Europol, Eurojust, Olaf).

La Decisione quadro n. 2002/465/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002, relativa alle squadre investigative comuni

La decisione quadro relativa alle squadre investigative comuni è stata adottata dall’Unione europea per tentare di superare il ritardo con cui gli Stati procedevano alla ratifica della Convenzione; avrebbe dovuto essere applicata entro il 1º gennaio 2003.

Essa stabilisce le regole per la costituzione e il funzionamento delle squadre investigative comuni (SIC) e ciò in quanto alcuni tipi di reati all’interno dell’Unione europea (UE ) possono essere indagati in modo più efficace da squadre investigative comuni, costituite per un periodo determinato a seguito di un accordo tra paesi dell’UE .

La decisione quadro ricalca il contenuto della Convenzione del 2000 e prevede la possibilità per gli Stati membri di costituire squadre investigative comuni al fine di migliorare la cooperazione di polizia. Le squadre investigative comuni sono composte da autorità giudiziarie o di polizia di almeno due Stati membri e sono incaricate di condurre indagini in ambiti specifici e per una durata limitata.

Qualora un’indagine penale all’interno dell’Unione europea richieda un’azione coordinata e concertata, almeno due paesi dell’UE possono costituire una SIC. A tal fine, le autorità competenti dei paesi dell’UE interessati concludono un accordo che stabilisce la procedura da seguire da parte della squadra.

La squadra comune deve essere costituita per:

— uno scopo specifico;

— un periodo limitato (che può essere prorogato con l’accordo di tutte le parti coinvolte).

I paesi dell’UE che costituiscono la squadra ne decidono la composizione, le finalità e la durata. La squadra è guidata da una persona di uno dei paesi dell’Unione europea in cui si svolge l’indagine. Può inoltre essere consentito a rappresentanti di Europol, Eurojust, OLAF e a rappresentanti di paesi extra-UE di partecipare alle attività della squadra. Tutti i membri della squadra devono svolgere i propri compiti nel rispetto delle leggi del paese in cui operano.

Si può costituire una SIC anche con e tra paesi al di fuori dell’UE , a condizione che esista una base giuridica, come ad esempio un accordo internazionale o una legge nazionale.

Il 1° dicembre 2014, il Regno Unito ha notificato alla Commissione europea la propria volontà di partecipare alla decisione quadro, confermata dalla decisione 2014/858/UE della Commissione. L’11 marzo 2016, l’Italia ha notificato alla Commissione di aver incorporato la decisione quadro nel proprio ordinamento nazionale. Ciò significa che tutti i paesi dell’UE hanno ora una base giuridica unionale su cui costituire le squadre investigative comuni.

Gli strumenti dell’UE descrivono due situazioni specifiche in cui è possibile costituire una SIC:

— indagini transfrontaliere di notevole portata: è possibile costituire una SIC quando “le indagini condotte da uno Stato membro su reati comportano inchieste difficili e di notevole portata che hanno un collegamento con altri Stati membri”;

— indagini collegate che necessitano di coordinamento: è possibile costituire una SIC quando “più Stati membri svolgono indagini su reati che, per le circostanze del caso, esigono un’azione coordinata e concertata negli Stati membri interessati.

Quanto ai reati che dovessero commettere o subire gli agenti distaccati, essi sono assimilati ai funzionari dello Stato membro in cui interviene la squadra per quanto concerne la loro responsabilità penale.

La Raccomandazione del Consiglio dell’8 maggio 2003 su un modello di accordo volto alla costituzione di una squadra investigativa comune e il Trattato di Prum

Il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la raccomandazione dell’8 maggio 2003 sulle squadre investigative comuni con la finalità di rendere disponibile un modello di accordo che le autorità statali competenti possano adottare per costituire, con le autorità competenti di altri Stati membri, una squadra investigativa comune conformemente al disposto della decisione quadro e della Convenzione. Il modello è allegato alla raccomandazione.

Va, infine, ricordato che la legge 30 giugno 2009, n. 85, che ha ratificato il Trattato di Prum, nell’ambito della disciplina per la cooperazione transfrontaliera, reca disposizioni finalizzate all’attuazione dell’art. 24 del Trattato. Tale ultima disposizione prevede che le Parti contraenti, al fine del mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica e per prevenire i reati, possano istituire pattuglie comuni o altre (non specificate) forme di intervento comuni, nell’ambito delle quali funzionari o altri agenti di autorità pubblica partecipano ad interventi sul territorio di un’altra Parte.

Rapporto con la disciplina prevista dalla normativa in materia di ordine di indagine europeo

L’adozione della direttiva 2014/41/UE sull’ordine europeo di indagine penale prevede la nascita di uno strumento di acquisizione probatoria transnazionale dotato di un campo di applicazione esteso a tutte le misure investigative ad eccezione delle osservazioni transfrontaliere e della costituzione di una SIC, con la conseguenza che il recepimento in Italia della suddetta direttiva (disposto dal punto 23 dell’allegato B della legge di delegazione europea 2014 ed avvenuto con D.Lgs. 21 giugno 2017, n. 108) non ha modificato il regime relativo all’istituzione delle SIC.

In realtà, la disciplina dell’ordine europeo di indagine penale tornerebbe applicabile nel caso in cui servisse l’assistenza di uno Stato membro non partecipante alla squadra; proprio per questo motivo, non si comprende come mai il legislatore italiano non abbia ritenuto necessario recepire l’art. 1, comma 8 della decisione quadro 2002/465/GAI , che regolamenta questa specifica ipotesi.

L’attuazione della disciplina delle squadre investigative comuni in Italia

Il 10 marzo 2016 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D.Lgs. 15 febbraio 2016, n. 34 che attua nell’ordinamento italiano la decisione quadro 2002/465/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002, relativa alle squadre investigative comuni (SIC). Il recepimento di tale decisione quadro è avvenuto sulla base della delega contenuta nell’art. 18 della c.d. legge di delegazione europea 2014 (legge 114/2015), recante «Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea». La trasposizione della normativa in parola si poneva come un’urgenza per il legislatore italiano che, non avendo rispettato il termine ultimo per il recepimento da essa imposto – ossia il 1° gennaio 2003 – rischiava di subire una procedura di infrazione.

Dal 1° dicembre 2014, infatti, non è più in vigore il regime transitorio relativo ai meccanismi di tutela giurisdizionale con riferimento agli atti di ex terzo pilastro dell’Unione europea di cui all’art. 10 del protocollo n. 36 allegato al TUE e al TFUE , con la conseguenza che la Corte di giustizia può censurare gli Stati membri che non ottemperino agli obblighi di attuazione del diritto europeo anche con riferimento al settore della cooperazione giudiziaria in materia penale.

Il D.Lgs. n. 34/2016 contiene la disciplina relativa alla costituzione ed al funzionamento delle SIC, operanti nel territorio dell’Unione europea, istituite su iniziativa di un’autorità italiana ovvero di autorità di altro Stato membro cui l’Italia sia invitata a partecipare.

Le SIC costituiscono una forma di cooperazione non rogatoriale finalizzata all’accertamento e alla repressione di forme di criminalità transazionale. La novità di maggiore impatto dello strumento consiste nel fatto di non prevedere mere misure di coordinamento tra organi requirenti nazionali bensì di consentire la formazione di un gruppo investigativo internazionale che agisce nell’ambito di un obiettivo comune, operando simultaneamente nei vari Stati membri interessati dalle indagini. Tale modalità operativa dovrebbe realizzare una maggiore efficacia repressiva nei confronti di quei crimini (in particolare, traffico di droga, terrorismo, tratta di esseri umani, pedopornografia, criminalità informatica) che agiscono sempre più su scala internazionale, con conseguente frazionamento della fattispecie criminosa tra i vari Stati membri che, caratterizzandosi per normative penali talora assai difformi, determinano seri ostacoli alle attività investigative e repressive.

La disciplina delle squadre investigative comuni secondo il D.Lgs. 34/2016

Il D.Lgs. n. 34/2016 consta di otto articoli che delineano una normativa di attuazione speciale in quanto non incidono – tranne in minima parte – sul codice di procedura penale. Tale scelta redazionale è stata giustificata alla luce della portata limitata e specifica delle disposizioni contenute nella decisione quadro 2002/465/GAI , che si coordinano con la normativa sostanziale e processuale penale del nostro ordinamento grazie ad una serie di richiami, presenti nel testo del decreto legislativo. Esso si articola sostanzialmente in due ipotesi: la prima concerne la procedura di costituzione di una SIC su iniziativa di un’autorità requirente italiana (art. 2); la seconda riguarda il caso in cui sia la competente autorità di altro Stato membro ad invitare il suo corrispondente italiano a formare una SIC, per indagare su una determinata fattispecie criminosa di interesse comune (art. 3).

L’articolo 1 indica l’obiettivo e l’ambito di applicazione del decreto legislativo, vale a dire quello di attuare nell’ordinamento interno la decisione quadro n. 2002/465/GAI del 13 giugno 2002, conformemente all’articolo 34, par. 2 del Trattato sull’Unione europea, in materia di squadre investigative comuni.

L’articolo 2 disciplina l’iniziativa del Procuratore della Repubblica italiano per la costituzione delle squadre Investigative comuni.

AI comma 1 sono elencate le fattispecie criminose rispetto alle quali, in considerazione della natura delle condotte criminose e della dimensione transnazionale che sovente assumono, si compie una valutazione, in astratto, circa la possibile esigenza da parte dell’autorità inquirente di costituire squadre investigative comuni.

Si tratta di ipotesi relative ad indagini aventi ad oggetto forme di criminalità organizzata o a reati con finalità di terrorismo, di cui all’art. 51, comma 3bis e 3quater, c.p.p. e del reati di cui agli articoli 51, comma 3quinquies, e 407, comma 2, lettera a), c.p. p.

Sempre al comma 1, si prevede la possibilità di costituire squadre investigative comuni quando si procede a indagini relative ai delitti per i quali è prevista la pena dell’ergastolo o della reclusione superiore nel massimo a cinque anni, in coerenza con il limite edittale di ammissibilità delle intercettazioni di conversazioni o di comunicazioni, previsto dall’articolo 266 del codice di procedura penale. Pare opportuno, invero, individuare un criterio razionale e sistematico in base al quale selezionare il novero dei reati per i quali possa ritenersi presunta l’esigenza di dar seguito alla richiesta dell’autorità procedente di costituire una o più squadre investigative comuni. Va, tuttavia, osservato che la decisione quadro non prevede una delimitazione del novero dei reati per i quali è possibile attivare la procedura di costituzione delle squadre investigative comuni.

Ne consegue che, al di fuori delle specifiche ipotesi di cui al comma 1, al comma 2 si consente il funzionamento del nuovo strumento investigativo europeo anche in relazione ad altri reati, qualora l’autorità procedente operi una valutazione, questa volta caso per caso ed in concreto, in ordine alla sussistenza dei presupposti richiesti dalla decisione quadro, delineati dall’articolo 1 capoverso, lettere a) e b), che si riferisce a indagini “difficili e di notevole portata che hanno un collegamento con altri Stati membri” e che esigano “un’azione coordinata e concertata”.

AI comma 2 dell’art. 2 del decreto legislativo, pertanto, la costituzione di squadre investigative comuni è subordinata alla sussistenza dell’ampio requisito costituito dall’“esigenza di compiere indagini particolarmente complesse sul territorio di più Stati o di assicurare il loro coordinamento”, omettendo ogni riferimento al più circoscritto requisito del collegamento tra le indagini, che precluderebbe la possibilità di costituire la squadra anche per un solo procedimento complesso che richiede indagini in altri Stati. Il comma 3 disciplina l’ipotesi in cui l’iniziativa per la costituzione della squadra è formulata d’intesa tra diversi uffici del pubblico ministero, allorquando più procuratori della Repubblica procedano a indagini collegate.

In tal caso, la disciplina del coordinamento tra i diversi uffici è assicurata dagli articoli 371 e 371bis del codice di procedura penale e dall’articolo 118bis delle relative disposizioni di attuazione.

Il comma 4 prevede modalità semplificate di trasmissione della richiesta di istituzione della squadra investigativa comune dal procuratore della Repubblica istante, alla competente autorità dello Stato

membro. Si prevede, inoltre, che l’autorità giudiziaria richiedente informi dell’iniziativa il procuratore generale presso la corte di appello o, se si tratta di indagini relative ai delitti dì cui all’articolo 51, comma 3bis e comma 3quater del codice di procedura penale, il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, ai fini dell’eventuale coordinamento investigativo.

L’articolo 3 disciplina, invece, la procedura di costituzione di squadre investigative comuni su richiesta proveniente dall’autorità competente di un altro Stato membro. Il comma 1 prevede che detta richiesta sia trasmessa al procuratore della Repubblica il cui ufficio è titolare di indagini che esigono un’azione coordinata e concertata con quelle condotte all’estero o al procuratore della Repubblica del luogo in cui gli atti di indagine della squadra Investigativa comune devono essere compiuti. Il comma 2 regola Il caso che il procuratore della Repubblica che ha ricevuto la richiesta, valuti l’interesse investigativo di un altro ufficio del pubblico ministero, cui deve trasmetterla immediatamente, dandone avviso all’autorità straniera richiedente. Sempre a fini di coordinamento,

il comma 3 prevede un obbligo di informazione, in capo al procuratore della Repubblica che procede, all’autorità sovraordinata, individuata nel Procuratore generale presso la Corte di Appello, o, per i reati di propria competenza, nel Procuratore antimafia e antiterrorismo. Trattandosi di una richiesta di costituzione della squadra investigativa che proviene da Stati membri dell’Unione europea, non è stata prevista la trasmissione della richiesta al Ministro della giustizia, al fine di consentirgli l’esercizio di un potere di veto, giustificato dalla ritenuta compromissione della sovranità, della sicurezza o di altri interessi essenziali dello Stato, analogamente a quanto previsto in materia di rogatorie internazionali dagli articoli 723, comma 1, e 727, comma 2, c.p.p. In conformità con i principi ispiratori dei criteri di delega in materia di riforma del Libro XI del codice di procedura penale, s’intende in tal modo promuovere tra gli Stati membri un modello di soluzione che sia in grado di garantire la sostanziale depoliticizzazione del sistema dell’assistenza giudiziaria nell’area circoscritta dall’efficacia degli accordi Internazionali stipulati tra stati dell’Unione europea, in ragione dell’esistenza di un quadro di omogeneità che ormai non soltanto giustifica, ma persino impone l’abbandono del tradizionale vaglio di opportunità politica. Il comma 4 prevede che il procuratore della Repubblica, sentito il procuratore generale presso la Corte d’appello o, per i reati di propria competenza, il Procuratore antimafia e antiterrorismo, comunichi, senza ritardo, all’autorità dello Stato estero richiedente la decisione di non dare corso alla richiesta, qualora questa comporti il compimento di atti espressamente vietati dalla legge o contrari ai principi fondamentali dell’ordinamento giuridico italiano.

Analogo onere informativo è previsto a favore del Ministro della giustizia, al fine di consentire all’organo di indirizzo politico le opportune valutazioni di competenza. Va precisato che il potere di sindacato sulla liceità degli atti di indagine, coerentemente attribuito all’autorità giudiziaria e non all’organo di indirizzo politico, non preclude la possibilità per l’autorità dello Stato membro richiedente di rinnovare la richiesta, purché fondata su finalità e azioni investigative conformi ai principi ed alle leggi del nostro ordinamento giuridico.

Uno degli aspetti certamente più delicati e complessi della disciplina delle SIC concerne la redazione dell’accordo costitutivo (art. 4) da parte dei rappresentanti degli Stati partecipanti. Mediante tale accordo, infatti, vengono disciplinati aspetti essenziali della composizione e del funzionamento della SIC, quali – ad esempio – i poteri dei partecipanti, l’oggetto e le finalità delle indagini etc.

L’articolo 4, al comma 1, disciplina le modalità di istituzione della squadra investigativa comune, prevedendo la forma scritta per la stipula dell’accordo costitutivo. Il comma 2 si occupa del contenuto dell’atto costitutivo della squadra investigativa comune, che deve indicare la composizione ed il direttore della squadra, scelto tra i suoi componenti, e individuare l’oggetto e la finalità dell’indagine, oltre al termine entro il quale le attività devono essere compiute.

Quanto alla composizione della squadra, la norma limita la partecipazione alla squadra investigativa ai soli rappresentanti delle autorità competenti degli Stati membri, individuati nei membri nazionali e in quelli “distaccati”, definiti quali componenti della squadra appartenenti ad altri Stati membri e designati in base alle rispettive normative nazionali. L’esclusione dalla composizione della squadra di rappresentanti di altri organismi, anche se istituiti in ambito nazionale o europeo, oltre ad essere consentita dalla decisione quadro (articolo 1, par. 12), è imposta nell’ordinamento interno dall’obbligo del segreto sugli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria, al fine di salvaguardare il buon esito delle stesse (art. 329 c.p.p.).

Le scelte del nostro legislatore in merito alla composizione della SIC meritano qualche riflessione in quanto si distaccano parzialmente dalle indicazioni contenute nella decisione quadro 2002/465/GAI .

L’art. 4, comma 2, lett. a) del D.Lgs. n. 34/2016, infatti, prevede che l’atto costitutivo debba indicare i componenti della SIC, i quali vengono distinti in due categorie: i membri nazionali, cioè agenti e ufficiali di polizia giudiziaria dello Stato membro di intervento, nonché uno o più magistrati dell’ufficio del pubblico ministero che ha sottoscritto l’atto costitutivo, ed i membri distaccati, cioè i «componenti della squadra appartenenti ad altri Stati membri».

Fin qui, la disciplina del D.Lgs. n. 34/2016 coincide perfettamente con quanto previsto dalla decisione quadro 2002/465/GAI ed, in particolare, con il disposto dell’art. 1 comma 4. Il legislatore italiano, tuttavia, ha consapevolmente deciso di ignorare l’invito — contenuto nell’art. 1 comma 12 della decisione quadro — a consentire la partecipazione alla SIC, altresì, a «persone diverse dai rappresentanti delle autorità competenti degli Stati membri che costituiscono la squadra», espressione che si riferisce a funzionari di organismi istituiti ai sensi del TUE , tra cui, certamente, membri di Europol, dell’OLAF, rappresentanti di organismi internazionali, nonché dell’allora costituenda Eurojust. L’esclusione di tali soggetti dalle SIC istituite ai sensi del D.Lgs. n. 34/2016, è stata giustificata con l’obbligo di mantenere il segreto sugli atti di indagine del pubblico ministero e della polizia giudiziaria, come previsto dall’art. 329 c.p.p.

Pur nella consapevolezza della legittimità della scelta compiuta dal legislatore italiano – che ha sfruttato una possibilità espressamente concessa dalla decisione quadro – ci si può interrogare sulla sua opportunità, a fronte del ruolo sempre più importante che tali organismi assumono nel coordinamento centralizzato delle operazioni di cooperazione giudiziaria e di polizia nel territorio dell’Unione europea.

La partecipazione di organismi — quali Europol ed Eurojust — alle SIC, lungi dal mettere a rischio il buon esito delle indagini (e fermo restando che non sarebbero loro attribuiti ruoli attivamente investigativi), potrebbe risultare determinante al fine di risolvere eventuali difficoltà di coordinamento tra i membri della squadra, monitorarne il funzionamento, nonché fornire eventuali informazioni supplementari.

È utile ricordare, inoltre, che – come previsto dall’art. 5 comma 2 n. 4 della legge 41/2005 di attuazione della decisione istitutiva di Eurojust – il membro nazionale conserva un potere di impulso nei confronti dell’autorità giudiziaria per la creazione di una SIC.

Un altro aspetto poco chiaro, circa la composizione della SIC, riguarda la determinazione del soggetto preposto a dirigerla. La decisione quadro 2002/465/ GAI si mostra coerente al principio della lex loci (secondo cui – come noto – la SIC opera conformemente al diritto nazionale dello Stato membro in cui interviene), stabilendo che la direzione della squadra debba spettare al rappresentante dello Stato membro nel quale di volta in volta essa interviene. Una soluzione di questo tipo, tuttavia, denota criticità che discendono dalla circostanza che il capo della squadra debba mutare ogni volta in cui l’indagine si sposti da uno Stato membro ad un altro, con possibili ricadute negative sull’efficienza organizzativa della squadra.

Il legislatore italiano sembra aver considerato questa circostanza laddove prevede (art. 4, comma 2, lett. b)) che la designazione del direttore della squadra avvenga in via convenzionale in sede di redazione dell’atto costitutivo. Tuttavia, se si prosegue nella lettura dell’articolo in parola, ci si avvede che, al comma 6, è disposto perentoriamente che sia il pubblico ministero italiano a dirigere la SIC, quando questa operi in territorio italiano, nel rispetto dell’art. 327 c.p.p. Ne discende che – qualora il direttore della squadra, nominato nell’accordo costitutivo, non appartenga all’autorità giudiziaria italiana e le indagini si spostino nel nostro Paese – la guida della squadra dovrà necessariamente mutare in favore del membro italiano. Si dovranno attendere le prime esperienze concrete per verificare la validità di siffatta soluzione, evidentemente tesa a valorizzare il dogma della sovranità nazionale.

Il comma 3 prevede che all’atto costitutivo sia allegato un piano di azione operativo, finalizzato a prevedere le misure organizzative e ad indicare le modalità esecutive di dettaglio della squadra. Per la redazione di tale documento, che si occupa della risoluzione di questioni pratiche che dovrà affrontare la squadra, evitando inutili appesantimenti nella stesura dell’atto costitutivo, le parti potranno servirsi, ove lo ritengano necessario, del modello di accordo contenuto nella Risoluzione del Consiglio del 26 febbraio 2010. I commi 4 e 5 del presente articolo dettano la disciplina per adeguare il funzionamento della squadra investigativa comune alle esigenze, anche di carattere Investigativo, che possono sopravvenire “in corso d’opera”. L’accordo modificativo, sempre con atto scritto, può consentire adattamenti dell’oggetto e delle finalità investigative, del termine di Indagine, che può essere prorogato, e della composizione della squadra, al fine di scongiurare inefficienze o la paralisi dell’attività investigativa comune. Quanto, in particolare, al tema della durata, ferma la possibilità della proroga del termine entro il quale le attività di indagine devono essere compiute, viene preferita l’opzione di non limitarla ad un termine prefissato, essendo comunque necessario il rispetto della disciplina interna relativa ai termini di durata massima delle indagini preliminari, ai sensi degli articoli 405 e seguenti del codice di procedura penale. Inoltre, nei limiti suddetti, il termine di durata della squadra investigativa verrà concordato tra gli Stati che costituiscono la squadra e sarà come tale indicato nell’atto costitutivo.

Si è dunque optato per la non istituzione di un meccanismo di autorizzazione alla proroga da parte dell’autorità giudiziaria.

Il comma 6 prevede che la squadra investigativa comune è sottoposta alla direzione del pubblico ministero.

Esso mira ad attuare l’articolo 1, comma 3, della decisione quadro, nella parte in cui, alla lettera b), prevede che la squadra opera “in conformità del diritto dello Stato membro in cui interviene”. Invero, nel caso in cui la squadra investigativa opera sul territorio dello Stato, in applicazione dell’ordinamento processuale interno, dovrà trovare applicazione il principio di cui all’articolo 327 del codice di procedura penale, per cui “il pubblico ministero dirige le indagini e dispone direttamente della polizia giudiziaria”.

Il comma 7 specifica che, nel caso previsto dall’articolo 2, comma 3 (sussistenza di più indagini facenti capo a diversi uffici del pubblico ministero), il pubblico ministero sotto la cui direzione opera la squadra è indicato nell’atto costitutivo.

L’articolo 5, al comma 1, disciplina lo status e la responsabilità penale dei membri distaccati che operano nel territorio dello Stato, prevedendo che essi assumono la qualifica di pubblici ufficiali, agli effetti della legge penale, e che ad essi sono attribuite le funzioni di polizia giudiziaria nel compimento delle attività di indagine ad essi assegnate. Il comma 2 prevede che il pubblico ministero che dirige la squadra investigativa comune può, per ragioni particolari e con provvedimento motivato, escludere dal compimento di singoli atti sui territorio italiano i membri distaccati, in conformità a quanto previsto dall’articolo 1, paragrafo 5, della decisione quadro. Invero, l’atto costitutivo presenta una spiccata valenza negoziale, sicché, salva diversa previsione, i membri della squadra investigativa comune designati dalla competente autorità di uno Stato membro possono partecipare agIi atti di indagine da compiere sul territorio dello Stato italiano, nonché all’esecuzione di provvedimenti dell’autorità giudiziaria, fermo restando che rimane il potere di esclusione degli stessi, dal compimento di singoli atti, in capo al pubblico ministero che dirige la squadra.

L’articolo 6 prevede il regime di utilizzazione delle Informazioni investigative e degli atti di indagine. In particolare, il comma 1 prevede che la squadra investigativa comune opera sul territorio dello Stato in base alla legge italiana, conformemente all’articolo 1, comma 3, della decisione quadro, nella parte in cui, alla lettera b), prevede che essa operi “In conformità del diritto dello Stato membro in cui interviene.”

Il comma 2 prevede che, ai sensi dell’articolo 431 del codice di procedura penale, nel fascicolo per Il dibattimento entrano a far parte i verbali degli atti non ripetibili posti In essere dalla squadra investigativa comune. Quanto al regime degli altri atti ripetibili, iI comma 3 precisa che essi hanno la stessa efficacia dei corrispondenti atti regolati dalla legge processuale italiana. L’attribuzione dell’efficacia non significa, però, che tali atti siano direttamente ed automaticamente utilizzabili nel processo penale dinnanzi all’autorità giudiziaria italiana, ma soltanto che sono suscettibili di essere valutati, alla stregua degli ordinari parametri probatori, ai fini dell’utilizzabilità processuale.

Ne discende che tali atti non saranno automaticamente utilizzabili in un processo penale in corso in Italia, ma dovranno costituire oggetto di vaglio da parte dell’autorità giudiziaria, sulla base degli ordinari parametri probatori. Questa soluzione, per quanto più equilibrata della precedente, non soddisfa del tutto, stante il rischio di determinare la sostanziale inutilizzabilità dello strumento nel caso di un atteggiamento troppo rigido da parte delle nostre autorità giudiziarie.

Sarebbe stato (probabilmente) più opportuno – come peraltro suggerito dalla risoluzione del Consiglio del 26 febbraio 2010 sul modello di accordo volto alla costituzione di una squadra investigativa comune – prevedere l’individuazione di modalità condivise di acquisizione probatoria direttamente nell’accordo costitutivo ed, in particolare, nel c.d. «piano d’azione operativo», previsto dall’art. 4, comma 3. Tale piano – si legge nella norma – è allegato all’atto costitutivo e contiene l’indicazione delle misure organizzative e delle modalità di esecuzione delle indagini; proprio per la sua natura di “atto organizzativo” ben si presterebbe a contenere l’indicazione dei principi fondamentali e delle regole probatorie da seguire nel compimento degli atti di indagine, al fine di assicurare, nella massima misura possibile, la successiva utilizzabilità processuale del materiale investigativo raccolto. Questa soluzione permetterebbe, da una parte, di non rinunciare alle garanzie fondamentali previste dal nostro ordinamento in materia di raccolta e formazione della prova penale e, dall’altra, di consentire ugualmente l’ingresso nel nostro ordinamento di prove assunte in modo non totalmente conforme alle regole del codice di procedura penale, scongiurando così il rischio di rendere lo strumento concretamente inservibile. Ovviamente,

le modalità di acquisizione delle prove indicate nel piano operativo dovrebbero almeno uguagliare lo standard di tutela previsto dalle direttive europee in materia di diritti procedurali dei soggetti indagati ed imputati in procedimenti penali (ad oggi, la 2010/64/ UE , la 2012/13/UE , e la 2013/48/UE , nonché quelle che saranno adottate in attuazione del pacchetto di misure presentato dalla Commissione nel novembre 2013).

Il comma 4 prevede, in pedissequa attuazione dell’articolo 1, paragrafo 10, della decisione quadro, un regime di limitata utilizzabilità delle informazioni legalmente ottenute da un membro o da un membro distaccato durante la sua partecipazione a una squadra investigativa comune e non altrimenti disponibili per le autorità competenti dello Stato membro sul cui territorio sono state assunte.

Il comma 5, in particolare, attribuisce al procuratore della Repubblica che ha costituito la squadra la facoltà dì richiedere all’autorità degli altri Stati membri coinvolti di ritardare, per fini investigativi e processuali diversi da quelli indicati nell’atto istitutivo, l’utilizzazione delle informazioni ottenute dai componenti della squadra e non altrimenti disponibili, se essa può pregiudicare indagini o procedimenti penali in corso nello Stato, per un tempo non superiore a sei mesi. In modo speculare, il comma 6 prevede che il procuratore della Repubblica osserva, nei limiti di tempo di cui al comma 5, le condizioni richieste dall’autorità degli altri Stati membri per l’utilizzazione delle informazioni di cui al medesimo comma 1 per fini investigativi e processuali diversi da quelli indicati nell’atto costitutivo della squadra investigativa comune.

L’articolo 7, in materia di responsabilità civile per danni, al comma 1 limita la responsabilità dello Stato italiano ai soli danni causati dai propri componenti della squadra investigativa comune e derivanti dalle attività della squadra stessa. AI comma 2, si prevede il principio per cui se i componenti italiani della squadra hanno causato danni a terzi nel territorio di un altro Stato membro, lo Stato Italiano rimborsa integralmente a quest’ultimo le somme dal medesimo anticipate per ristorare iI danno subito dalle parti lese. In modo speculare, al comma 3 è previsto un meccanismo di rivalsa dello Stato italiano, che abbia provveduto al risarcimento dei danni causati dal componente del membro distaccato in territorio italiano, limitatamente ai danni derivanti dallo svolgimento della attività della squadra investigativa comune, nei confronti dello Stato di appartenenza.

L’articolo 8 contiene la clausola di copertura finanziaria, indicando gli oneri derivanti dall’attuazione del provvedimento ed i mezzi per farvi fronte.

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