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Pubblica Amministrazione: cos’è il potere di autotutela?

5 novembre 2018


Pubblica Amministrazione: cos’è il potere di autotutela?

> Diritto e Fisco Pubblicato il 5 novembre 2018



Pubblica Amministrazione: i provvedimenti amministrativi possono essere rimossi dall’Amministrazione attraverso l’esercizio del potere di autotutela. 

I provvedimenti amministrativi possono produrre nei confronti di cittadini e imprese sia effetti positivi, come l’erogazione di finanziamenti pubblici; sia effetti negativi, come l’imposizione del pagamento di un tributo non dovuto a causa di un errore di calcolo. Ora ti chiederai: c’è la possibilità che la Pubblica Amministrazione cambi idea e che torni sui propri passi? In effetti sì e può avvenire in entrambi i casi. Si tratta del potere di autotutela, cioè della possibilità che l’Amministrazione incida su un provvedimento precedentemente adottato per correggerne vizi o errori o per rimuoverlo completamente. In questo articolo proverò a rispondere alle domande che ti starai ponendo su come un provvedimento possa essere confermato, modificato o rimosso. Pubblica Amministrazione: cos’è il potere di autotutela? Cosa comporta? Quando può essere esercitato?

Cos’è il potere di autotutela amministrativa?

L’esercizio del potere di autotutela consente ad una Pubblica Amministrazione di agire su un provvedimento amministrativo al fine di conseguire immediatamente risultati che normalmente otterrebbe con l’intervento di un giudice con i tempi (molto più lunghi) di un processo.

In particolare, con i provvedimenti di autotutela, l’Amministrazione può:

  • imporre l’esecuzione di un provvedimento amministrativo (autotutela esecutiva), cioè costringere il privato ad eseguire gli obblighi in esso previsti. Si tratta, ad esempio, dell’ordine di eseguire il provvedimento che aveva imposto al privato di liberare un’area demaniale illegittimamente occupata;
  • riesaminare il contenuto di un provvedimento amministrativo al fine di decidere se esso possa continuare a produrre i suoi effetti o se debba essere rimosso (autotutela decisoria). E’ il caso, ad esempio, dell’Amministrazione che faccia una nuova valutazione sull’opportunità di concedere in utilizzo un immobile e, poi, decida di non confermare tale decisione, revocando la concessione.

Imporre l’esecuzione di un provvedimento: cos’è l’autotutela esecutiva?

La legge prevede che le Pubbliche Amministrazioni possano imporre l’adempimento di obblighi nei loro confronti [1], come ad esempio quello di liberare un’area pubblica illegittimamente occupata. Se il privato non esegue spontaneamente l’obbligo imposto, l’Amministrazione, senza ricorrere ad un giudice, può imporglielo coattivamente attraverso provvedimenti che impongano attività come, ad esempio:

  • il rilascio di un bene demaniale illegittimamente occupato da un privato [2];
  • il respingimento alla frontiera e l’espulsione dal territorio dello Stato;
  • la rimozione dei veicoli in sosta vietata.

L’esecuzione di obblighi attraverso un provvedimento di autotutela esecutiva può essere imposta solo se tale possibilità è espressamente prevista dalla legge.

Riesaminare un provvedimento: l’autotutela decisoria 

La Pubblica Amministrazione può ritornare su una decisione già presa per valutarne la legittimità o l’opportunità.

Si tratta di ipotesi in cui l’Amministrazione si trovi a dover valutare se:

  • mantenere e confermare gli effetti del provvedimento originario (autotutela confermativa);
  • rimuovere gli effetti del provvedimento originario, a volte con efficacia retroattiva (autotutela demolitoria).

L’autotutela demolitoria non sempre è consentita, soprattutto perché, nel frattempo, è assai probabile che il privato abbia confidato nel beneficio ottenuto, immaginando di averlo acquisito definitivamente. Per questo motivo, in via generale, la legge prevede che sia possibile rimuovere gli effetti di un provvedimento amministrativo solo se:

  1. il provvedimento da rimuovere presenta profili di illegittimità, come nel caso in cui sia stato adottato da un’Amministrazione incompetente;
  2. esiste un interesse pubblico concreto a confermarlo o rimuoverlo.

Vediamo ora le singole forme di autotutela decisoria.

L’autotutela conservativa: conferma e convalida

Come abbiamo detto, con il potere di autotutela l’Amministrazione può mirare a conservare gli effetti di un provvedimento amministrativo precedentemente adottato. Per raggiungere questo risultato, la Pubblica Amministrazione può utilizzare la conferma, cioè un provvedimento in cui svolge le medesime valutazioni alla base della decisione originaria, confermandone, appunto, il risultato.

E’ il caso, ad esempio, in cui l’Amministrazione dia in concessione ad un’associazione un bene immobile e, dopo alcuni mesi, confermi tale decisione, rivalutando le finalità per cui lo aveva fatto in passato.

Le caratteristiche principali della conferma in autotutela sono le seguenti:

  • viene adottato dopo una fase istruttoria, cioè dopo che la Pubblica Amministrazione abbia rivalutato i fatti e gli interessi in gioco, confermando il risultato della valutazione compiuta precedentemente;
  • sostituisce interamente il provvedimento confermato;
  • fa ripartire dei termini previsti per l’impugnazione della decisione presa dalla Pubblica Amministrazione.

La conferma delle valutazioni compiute con un precedente provvedimento può avvenire anche laddove l’Amministrazione non rivaluti gli interessi in gioco, ma intenda solo eliminare piccoli vizi procedurali. In tal caso la conferma prende il nome di convalida che può assumere diverse forme a seconda del vizio procedurale sanato.

Ad esempio, si parla di:

  • ratifica, se il vizio rimosso è un vizio di incompetenza. Un esempio è il caso in cui l’Amministrazione territorialmente competente ratifichi un atto adottato precedentemente da un’altra Amministrazione non competente territorialmente;
  • rettifica, se il vizio rimosso è un puro errore materiale. Un esempio è il caso della correzione di cifre, dati o nominativi.

L’autotutela demolitoria: l’annullamento d’ufficio e la revoca

In altre ipotesi, invece, la Pubblica Amministrazione mira a rimuovere gli effetti di un provvedimento amministrativo, perché si presenta una delle seguenti ipotesi:

  • il provvedimento originario presenta vizi di forma insanabili, come ad esempio nel caso in cui sia stato emanato sulla base di fatti non avvenuti. In tal caso, l’Amministrazione procederà all’annullamento d’ufficio del provvedimento originario, così come accade nel caso di un titolo edilizio sia stato rilasciato senza che sussistessero i requisiti previsti dalla legge per il rilascio;
  • il provvedimento originario presenta vizi di merito, nel senso che ci sono nuove ragioni giuridiche o di fatto che ne rendono inopportuna la permanenza. In tal caso, l’Amministrazione procederà alla sua revoca, così come accade nel caso della revoca di un contratto pubblico che sia diventato eccessivamente oneroso.

L’annullamento d’ufficio consente all’Amministrazione di eliminare retroattivamente il provvedimento originariamente adottato. Affinché possa farlo, la legge richiede che [3]:

  • nel riesaminare il provvedimento, emergano vizi formali insanabili, come nel caso in cui il privato abbia dichiarato falsamente di possedere requisiti per beneficiare di un finanziamento pubblico;
  • sussista un interesse concreto ed attuale all’eliminazione del provvedimento illegittimo, come può essere quello di recuperare le somme illegittimamente percepite dal privato che abbia dichiarato il falso per ottenere il finanziamento;
  • l’annullamento intervenga entro un termine ragionevole (generalmente non oltre 18 mesi dall’adozione della decisione originaria)

Con l’adozione di un provvedimento di revoca, invece, la Pubblica Amministrazione rimuove gli effetti di un provvedimento precedentemente adottato che risulti, a seguito di riesame, viziato nel merito, cioè inopportuno, inadeguato o ingiusto.

Sostanzialmente, con la revoca, la Pubblica Amministrazione incide sugli effetti della sua precedente decisione, stabilendo che da quel momento in poi non avrà più effetto. Anche in caso di revoca, deve sussistere un interesse pubblico all’esercizio del potere di autotutela.

Ciò può accadere per [4]:

  • sopravvenuti motivi di pubblico interesse. Si tratta dell’ipotesi in cui si presenti una nuova e preminente esigenza pubblica che richieda il venir meno del provvedimento amministrativo precedentemente adottato. Ad esempio, è il caso in cui un immobile sia stato dato in concessione ad un privato e tale concessione sia revocata perché si presenta la necessità di reperire nuovi locali da destinare al servizio scolastico perché quelli originari sono stati dichiarati inagibili;
  • mutamento della situazione di fatto. Si tratta dell’ipotesi in cui una sopravvenienza di fatto impedisce al provvedimento amministrativo originario di poter produrre ancora effetti, senza che sia venuto meno l’interesse pubblico che lo sosteneva. Ad esempio quando sia revocata la concessione di un immobile ad un privato perché tale immobile è diventato inagibile;
  • una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. Si tratta dell’ipotesi in cui in assenza di sopravvenienze, la Pubblica Amministrazione ritorni sui propri passi ed effettui una nuova e diversa valutazione dell’interesse pubblico. Ad esempio è il caso in cui l’Amministrazione revochi la concessione del bene al privato perché ritiene che sia meglio destinarlo ad un utilizzo diretto per un’altra specifica finalità.

Non tutti gli atti possono essere oggetto di revoca. Tale potere è limitato ai provvedimenti ad efficacia durevole (ad esempio autorizzazioni, atti di pianificazione urbanistica, ecc.), mentre non può avere ad oggetto quelli che hanno già esaurito i loro effetti (ad esempio un’espropriazione).

In alcuni casi, i privati potrebbero subire un danno dalla revoca di una decisione precedentemente adottata. Si pensi, ad esempio, all’impresa che stia eseguendo un appalto pubblico e si veda revocata l’aggiudicazione del medesimo. In tali ipotesi, la giurisprudenza ammette la possibilità di corrispondere un indennizzo alle imprese che subiscano tali effetti negativi.

Non bisogna confondere la figura della revoca con altri provvedimenti simili quali:

  • la decadenza, con cui l’Amministrazione rimuove gli effetti di un provvedimento precedentemente adottato perché il privato beneficiario non gode più dei requisiti necessari per ottenere i vantaggi fino ad allora ottenuti. Ad esempio, rientra nella decadenza l’ipotesi dell’aggiudicatario di un appalto che abbia perso i requisiti di partecipazione alla gara;
  • la revoca-sanzione (detta anche revoca-decadenza), con cui l’Amministrazione può revocare un precedente provvedimento favorevole al privato in conseguenza di una sua cattiva condotta. In questo caso, quindi, la revoca non dipende da una nuova valutazione degli interessi in gioco, ma solo dalla condotta del privato beneficiario [5];
  • il ritiro, con cui l’Amministrazione rimuove gli effetti di provvedimenti già di per loro inefficaci.

Di GIUSEPPE BRUNO

note

[1] Art. 21-ter L. n. 241 del 6 agosto 1990.

[2] Art. 823 co. 2 cod. civ.

[3] Art. 21-nonies L. n. 241 del 6 agosto 1990.

[4] Art. 21-quinquies L. n. 241 del 6 agosto 1990.

[5] Consiglio di Stato, sez. V, sent.n. 7214 del 30.09.2010.


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