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Quando c’è omissione di atti d’ufficio?

27 novembre 2018


Quando c’è omissione di atti d’ufficio?

> Diritto e Fisco Pubblicato il 27 novembre 2018



La Pubblica Amministrazione non risponde alle tue istanze: nei casi previsti dalla legge hai diritto a ricevere riscontro e puoi difenderti dalle inadempienze dei funzionari pubblici.

Tutti, prima o poi, dobbiamo rivolgerci al Comune per il rilascio di un certificato o alle forze dell’ordine per fare una denuncia oppure all’autorità giudiziaria per chiedere una sentenza. Potrebbe quindi capitarti, nella vita quotidiana, di formulare istanze a più Amministrazione. Ovviamente, non sempre gli Enti Pubblici sono obbligati a rispondere o ad esercitare i loro poteri in modo esplicito. Ministeri, Regioni, Comuni ed altri Enti hanno regolamenti autonomi, ma non per questo possono sottrarsi a principi di carattere generale che valgono ogni qual volta ti interfacci con una Pubblica Amministrazione. Infatti, in alcune ipotesi il legislatore individua, anche espressamente, i casi in cui il funzionario deve compiere un atto per tutelare l’ordine pubblico, l’igiene e la sanità o per ragioni di giustizia, o per altre motivazioni. In tutti questi casi, il rifiuto o il mancato compimento dell’atto richiesto hanno gravi conseguenze per l’inadempiente. La complessità della struttura burocratica spesso avrà portato a chiederti: quando c’è omissioni di atti d’ufficio? Se ti sei posto questa domanda, eccoti una breve disamina che ti aiuterà a capire cosa fare in caso di omissioni e le conseguenze per il dipendente pubblico. Dapprima sarà ti sarà indicata la disciplina generale e dopo i casi specifici in cui ti potresti trovare.

Quando la P.A. ha l’obbligo di compiere un atto?

Innanzitutto, è bene chiarire la regola generale: quando vi è l’obbligo di avviare un procedimento vi è anche l’obbligo di concluderlo mediante un provvedimento espresso [1].

La Pubblica Amministrazione è soggetta quotidianamente ad una moltitudine di istanze provenienti dai privati ed a cui deve dare risposta. Per velocizzare e cercare di rendere più efficienti gli Enti pubblici, il legislatore ha deciso di attribuire rilevanza anche al silenzio della Pubblica Amministrazione, attribuendogli di volta in volta diverso significato: in alcuni casi il silenzio può voler dire anche assenso (pensa alla SCIA che presenti quando devi fare lavori edili).

Ciò posto, tutti gli obblighi devono essere previsti dalla legge. A tale principio non si sottrae nemmeno l’obbligo di compiere un atto d’ufficio. Il funzionario pubblico deve compiere un atto d’ufficio quando è obbligato dalla legge. Tuttavia, la pluralità di casi che si possono verificare nella vita quotidiana ha reso impossibile, per il legislatore, fare una elencazione esauriente di tutti i casi in cui vi è l’obbligo di provvedere. A tale lacuna hanno cercato di porre rimedio i giudici amministrativi, specificando che vi è obbligo di provvedere anche quando ad imporlo sono i principi generali o la peculiarità del caso [2]. In buona sostanza i giudici hanno inteso tutelare le ragioni di giustizia sostanziale.

La giurisprudenza ha individuato, così, gli elementi essenziali che devono sussistere nel caso concreto affinché ad una tua istanza l’Amministrazione sia obbligata a rispondere. Tali situazioni sono state ricollegate alla sussistenza di particolari ragioni di giustizia sostanziale, ovvero di particolari rapporti esistenti tra Amministrazioni ed amministrati. Dette ragioni devono essere così importanti da meritare l’adozione di un provvedimento espresso per evitare la lesione dei principi più importanti del nostro ordinamento.

Quindi i casi, non espressamente previsti dalla legge, in cui l’Ente Pubblico deve rispondere al privato sono legati a principi di equità, incolumità pubblica e legittima aspettativa a conoscere il contenuto della volontà dell’Amministrazione [3].

Cosa accade nel caso di violazione dell’obbligo di provvedere?

Tutte le volte in cui l’Amministrazione contravviene ad un preciso obbligo di provvedere si verifica il silenzio inadempimento.

Contro tale silenzio è possibile rivolgersi al giudice amministrativo che accerterà l’esistenza di un obbligo della Pubblica Amministrazione di emanare un provvedimento [4]. È poi possibile chiedere il risarcimento del danno per l’emissione in ritardo del provvedimento [5].

Vi sono conseguenze anche di natura penale per il funzionario inadempiente, poiché l’ordinamento prevede due fattispecie di reato nel caso in cui non sia compiuto l’atto d’ufficio: il rifiuto e l’omissione.

Come difendersi dal silenzio inadempimento?

Quando l’amministrazione non risponde ad una istanza che hai formulato, dovrai attendere il termine per la conclusione del procedimento. Tale termine è previsto dalla legge, ma può variare in relazione alla natura del procedimento stesso e può essere prorogato per esigenze istruttorie.

Il primo passo resta quello di formulare una istanza scritta in cui sia chiaro e incontestabile l’oggetto della richiesta, qual è il tuo interesse e la diffida a concludere il procedimento con un provvedimento nei termini di legge.

In caso di silenzio, potrai adire il Tribunale Amministrativo Regionale competente, senza ulteriore diffida, e chiedere che la Pubblica Amministrazione sia condannata all’emissione di un provvedimento. Ciò fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno da quando scade il termine di conclusione del procedimento. Potrai tuttavia riproporre l’istanza di avvio del procedimento, purché ricorrano i presupposti per esigere una risposta da parte dell’Amministrazione [6].

Ovviamente il T.A.R. non potrà sostituirsi all’amministrazione, che ha libertà di scelta sul provvedimento da emanare. Però, ricevuta la comunicazione del provvedimento, avrai la possibilità di impugnarlo con una seconda azione giudiziaria.

Ottenuta la sentenza di condanna dell’amministrazione, potrai chiedere al T.A.R. la nomina di un commissario ad acta per il compimento dell’atto se il silenzio permane.

Cosa rischia in ambito penale il funzionario inadempiente?

Nel nostro ordinamento il rifiuto o l’omissione di atti d’ufficio sono condotte che possono costituire reato.

L’autore del reato è necessariamente un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio. Le tipologie di condotte penalmente rilevanti sono due. Innanzitutto è reato, punito con la reclusione da sei mesi a due anni, il rifiuto di compiere un atto di ufficio che per giustizia, sicurezza, ordine pubblico o igiene e sanità deve essere compiuto senza ritardo [7]. Altresì, nell’ipotesi in cui non ricorrano le suddette esigenze, è comunque reato l’omissione dell’atto d’ufficio decorsi trenta giorni dalla richiesta dell’interessato senza che siano a questo comunicate le ragioni del ritardo. In questo secondo caso la pena è alternativamente la reclusione fino ad un massimo di un anno o la multa fino ad un massimo di euro 1.032,00 [8].

Quando il silenzio del funzionario è reato?

Affinché le condotte di rifiuto o di omissione siano penalmente rilevanti è necessario che vi sia una richiesta esplicita di chi si rivolge alla Pubblica Amministrazione. In tale domanda dovrai diffidare ad adempiere il destinatario. Potrai anche non utilizzare il termine “diffida”. Infatti sarà sufficiente che dal contenuto dell’istanza sia chiaramente comprensibile la tua volontà di ottenere un provvedimento. In tal senso potrà bastare anche un richiamo alle responsabilità in caso di silenzio [9].

La responsabilità penale sorge anche quando il funzionario, oltre a non rispondere, non espone le ragioni del ritardo nell’adozione del provvedimento. Cosicché viene valorizzato il principio della trasparenza dell’azione amministrava. Ciò rispetta il tenore letterale delle disposizioni di legge poiché il reato non sorge solo in conseguenza dell’omissione dell’atto, ma anche in presenza di un silenzio sulle ragioni che conducono la pubblica amministrazione al ritardo nell’esercizio dei suoi poteri [10].

Chiaramente la mera condotta non è sufficiente per l’integrazione del reato poiché occorre anche il dolo. Quindi, affinché il funzionario incorra in responsabilità penale deve essere consapevole della tua richiesta, della titolarità dei poterei necessari per risponderti e del suo dovere di agire. Altresì deve essere cosciente di avere la capacità di compiere l’atto e volontariamente deve ometterlo.

Quali sono le conseguenze disciplinari per il funzionario inadempiente?

Ogni funzionario è sottoposto a valutazione della performance individuale, che contribuisce a determinare i cc.dd. premi di produttività e può essere indice utile ai fini concorsuali.

L’inadempimento all’emanazione di un provvedimento costituisce per legge elemento di valutazione ed è idoneo a far sorgere sia la responsabilità contabile sia la responsabilità disciplinare [11].

In caso di inadempimento agli obblighi derivanti dal rapporto di lavoro di pubblico impiego, la Pubblica Amministrazione potrebbe essere da te chiamata in un giudizio e quindi poi condannata al risarcimento del danno. Cosicché il funzionario potrebbe essere soggetto alla sospensione del servizio con privazione della retribuzione da un minimo di tre giorni fino ad un massimo di tre mesi. Ovviamente la sanzione dovrà essere proporzionale all’entità del danno causato. Tuttavia l’Amministrazione può aprire un procedimento particolare per l’applicazione di una sanzione ancora più grave [12].

Il medico del pronto soccorso è pubblico ufficiale ed ha il dovere di visitarti?

Il medico di guardia presso il pronto soccorso di un ospedale è un pubblico ufficiale ed ha il dovere di verificare se sussistano o meno le condizioni per procedere al ricovero del malato che chiede soccorso.

Se subisci un infortunio e ti rechi in pronto soccorso dovrai essere visitato e potrai riferire i tuoi sintomi. Se il medico non ti esaminarti integrerà un reato e potrai segnalare l’accaduto alle autorità competenti.

Sul punto la giurisprudenza è molto severa, tant’è che il reato di rifiuto d’atti d’ufficio è compiuto anche dal medico che si limita a dirti che la struttura in cui ti trovi è inidonea senza però predisporre, a tua richiesta, il trasporto a mezzo di autoambulanza laddove le ragioni di sanità lo impongono (cioè quando stai troppo male o è pericoloso che tu affronti un viaggio privatamente) [13].

Quali funzionari hanno obblighi di compiere atti d’ufficio?

Con una delle tante riforme della Pubblica Amministrazione è stata prevista la figura del Responsabile Unico del Procedimento (RUP). Quindi, ad esempio, se segnali un abuso edilizio, chiedi il rilascio di un certificato o formuli una istanza di adesione ad un avviso comunale, il Comune indicherà chi è il RUP e questi, in caso di inadempimento risponderà dei reati di omissione o rifiuto.

Anche il sindaco del tuo Comune ha obblighi ben precisi. In caso di inadempimento potrebbe aprirsi a suo carico un procedimento penale. Ad esempio il sindaco è obbligato a garantire che l’acqua fruibile per i cittadini sia potabile. Pertanto, integra il reato di omissione il Sindaco che, in una situazione di pericolo per l’igiene e la salute pubblica, non adotta i necessari provvedimenti urgenti per eliminare il rischio del superamento dei parametri stabiliti dalla legislazione speciale in materia di acqua potabile [14].

Anche i magistrati sono obbligati a compiere atti d’ufficio?

Gli obblighi di compiere atti d’ufficio riguardano anche i magistrati, nonostante la delicatezza del ruolo.

Infatti, non mancano ipotesi in giurisprudenza in cui alcuni magistrati sono stati condannati perché si sono rifiutati di depositare le motivazioni di una sentenza che avevano l’obbligo di redigere senza indicare validamente le ragioni del ritardo [15]. Si tratta di ipotesi particolari in cui i termini erano scaduti da anni ed il presidente dell’ufficio giudiziario aveva sollecitato verbalmente e per iscritto il deposito, senza ricevere risposta.

Gli agenti di pubblica sicurezza e delle forze dell’ordine possono essere imputati di omissione d’atti d’ufficio?

Anche le forze dell’ordine hanno precisi obblighi di legge, tra cui quello di ricevere le denunce e le querele dei privati.

Sicché nel caso in cui un esponente delle forze dell’ordine in servizio rifiuti di ricevere l’esposto da te presentato potrai chiedere che venga iniziato un procedimento penale contro l’agente inadempiente.

Lo status di appartenente alle forze armate o di pubblica sicurezza non è certo una scusante. Ad esempio, anche il vigile urbano che rifiuta di irrogare una sanzione alle auto in sosta commette reato. Ciò anche se, dopo la tua segnalazione e il permanente rifiuto, provvedono altri in un secondo momento [16].

Di ANTONIO CARLEI

note

[1] Art. 2 co. I, L. 07.08.1990 n. 241.

[2] Cons. Stato, sez. III, sent. n. 1660 del 02.05.2016.

[3] Cons. Stato Sez. IV, sent. n. 741 del 12.02.2015.

[4] Art. 117 cod. proc. amm.

[5] Art. 2-bis, L. 027.08.1990 n. 241.

[6] Art. 31 cod. proc. amm.

[7] Art. 328 co. 1 cod. pen.

[8] Art. 328 co. 2 cod. pen.

[9] Cass. sent. n. 10595 del 23.01.2018.

[10] Cass. sent. n. 42610 del 06.10.2015

[11] Art. 2 co. 10 L. n. 241 del 7.08.1990.

[12] Art. 55-sexies TUPI.

[13] Cass. sent. n. 9493 dell’ 8.09.1995.

[14] Cass. sent. n. 12147 del 12.02.2009.

[15] Cass. sent. n. 7766 del 17.02.2003.

[16] Cass. sent. n. 35837 del 26.04.2007.


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