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Parere dell’Agenzia delle Entrate: è vincolante?

21 novembre 2018


Parere dell’Agenzia delle Entrate: è vincolante?

> Diritto e Fisco Pubblicato il 21 novembre 2018



Obbligo di motivazione degli atti del fisco: illegittimo l’avviso di accertamento motivato sulla base di un parere delle Entrate.

Chi ha avuto a che fare con la burocrazia italiana o con qualsiasi pubblica amministrazione sa il peso che hanno, all’interno di questi microcosmi, le circolari. Quante volte è capitato che un dipendente dell’Inps o del Comune, pur dinanzi a una legge chiarissima nell’attribuire un diritto al cittadino, si è trincerato dietro una circolare per imporre degli oneri inesistenti. Le cose vanno peggio quando la famigerata circolare diviene la scusa, per l’Agenzia delle Entrate, per negare una detrazione o un beneficio fiscale. O quando, alla base di un accertamento fiscale c’è un parere in precedenza fornito dallo stesso ufficio delle imposte, quasi questi potesse arrogarsi il potere che, invece, spetta al legislatore. Proprio di ci si è occupata stamattina la Cassazione a cui è stato posto il seguente quesito: il parere dell’Agenzia delle Entrate è vincolante? Ecco qual è stata l’intuibile risposta fornita dai giudici supremi [1].

Circolari: sono vincolanti?

Ritornando, solo per un momento, alle “circolari” del fisco, già la stessa Cassazione [2] e il Consiglio di Stato [3] avevano avuto modo di affermare, in passato, che non si tratta di “fonti del diritto”, non sono cioè legge (anche se le amministrazioni tentano spesso di spacciarle per tali); sicché il cittadino non deve rispettarle. Le circolari amministrative costituiscono solo atti interni a un pubblico ufficio, diretti agli organi di tale ufficio e ai loro dipendenti; esse vincolano solo i comportamenti degli organi operativi sottordinati dell’ufficio. In buona sostanza, si tratta di una direttiva comportamentale impartita dal vertice dell’amministrazione che vincola il personale. Ma non crea certo un diritto né può limitare il cittadino.

Ciò vale a maggior ragione per quanto riguarda l’Agenzia delle Entrate: questa non ha poteri discrezionali nella determinazione delle imposte dovute. Di fronte alle norme tributarie, amministrazione e cittadino sono sullo stesso piano, per cui la prima non può dettare al secondo una propria interpretazione. Leggi Circolari dell’Agenzia delle Entrate: non sono vincolanti.

Sempre la Suprema Corte [4] ha detto che la circolare dell’Agenzia delle Entrate interpretativa di una norma tributaria, anche ove contenga una direttiva agli uffici gerarchicamente subordinati, esprime esclusivamente un parere, non vincolante per il contribuente (oltre che per gli uffici), per il giudice e per la stessa autorità che l’ha emanata. Ne consegue che tale atto non è neanche impugnabile né innanzi al giudice amministrativo, non essendo un atto generale di imposizione, né davanti al giudice tributario, non essendo atto di esercizio di potestà impositiva.

Pareri: sono vincolanti?

Con lo stesso tipo di motivazioni la Cassazione ha escluso che un parere fornito dall’Agenzia delle Entrate possa fondare un accertamento fiscale.  E ciò perché il contribuente dev’essere messo in condizioni da subito di capire la pretesa del fisco.

Aderendo a questo orientamento, sicuramente più garantista per i cittadini, la Corte di cassazione ha accolto il ricorso di una donna che aveva ricevuto una rettifica dell’imposta di registro fondata su un parere dell’Agenzia del territorio del quale lei aveva avuto conoscenza solo in giudizio. I giudici supremi hanno detto che è illegittimo l’avviso di accertamento motivato sulla base di un parere delle stesse Entrate. Se così fosse il fisco avrebbe un potere immenso, potendo creare da sé le norme per poi inchiodare i contribuenti. È chiaro invece che il potere impositivo – quello cioè di prevedere le tasse – e, ancor di più, quello sanzionatorio competono solo al Parlamento in quanto organo formato dai rappresentati del popolo. Solo le Camere hanno la possibilità di creare le fonti del diritto, vincolanti per tutti.

Del resto, un accertamento fiscale fondato su un parere renderebbe anche impossibile ogni difesa per carenza di motivazione. E difatti – si legge in sentenza – l’atto soddisfa l’obbligo della motivazione quando pone il contribuente nella condizione di conoscere esattamente la pretesa impositiva, attraverso una fedele e chiara ricostruzione degli elementi costitutivi dell’obbligazione tributaria. Detto atto non può esaurirsi nell’enunciazione di una imposizione fiscale di per sé. Al contrario la motivazione deve dare conto degli elementi di fatto e istruttori del procedimento, rendendo subito pienamente controllabile l’operato della pubblica amministrazione.

Del resto la motivazione dell’avviso di accertamento garantisce il diritto di difesa del contribuente, delimitando il tipo di contestazioni che l’Agenzia delle Entrate può sollevare nell’eventuale fase processuale contenziosa, ossia in caso di ricorso del contribuente.

note

[1] Cass. sent. n. 30039 del 21.11.2018.

[2] Cass. sent. n. 6185 del 10.3.2017.

[3] Cons. St. sent. n. 567/17.

[4] Cass. sent. n. 6699/2014.


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