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Cartella di pagamento: è un titolo esecutivo?

6 dicembre 2018


Cartella di pagamento: è un titolo esecutivo?

> Diritto e Fisco Pubblicato il 6 dicembre 2018



La cartella esattoriale contiene in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto: ma cosa significa, sotto un aspetto pratico, tale affermazione?

Non a tutti è chiaro il meccanismo di funzionamento della cartella di pagamento. Quando, in particolare, si dice che la cartella di pagamento è un titolo esecutivo ci si riferisce a una particolare efficacia che ha questo documento e che lo rende molto simile a una sentenza di condanna o a un assegno insoluto. In buona sostanza, la cartella di pagamento autorizza l’ente della riscossione, già solo per il fatto di aver emesso tale atto, a qualsiasi forma di pignoramento nei confronti del debitore. Ma non solo: come avremo modo di vedere, la cartella esattoriale ha anche un’altra importante funzione: quella di diffidare il debitore e di dargli un ultimo termine per mettersi in regola. Tale caratteristica l’accomuna al cosiddetto “atto di precetto” previsto nel normale processo civile.

Se non hai capito ancora nulla di ciò che abbiamo detto, non ti devi preoccupare: sebbene possano apparire concetti tecnici, riservati ai giuristi, si tratta invece di un argomento molto semplice, che può essere spiegato in quattro parole. Lo faremo qui di seguito in modo che, al termine della lettura, non sarai solo se la cartella di pagamento è un titolo esecutivo, ma anche ne comprenderai meglio il funzionamento e le conseguenze in caso di omesso versamento delle somme.

Cartella di pagamento: cos’è?

Come abbiamo già spiegato nella nostra guida, la cartella di pagamento è un atto con cui viene intimato il versamento di imposte e sanzioni entro il termine di 60 giorni (per i contributi previdenziali il termine è di 40 giorni).

Si tratta di un ordine categorico al pari di quello che può derivare da una sentenza o da un decreto ingiuntivo. In ciò, la cartella può essere equiparata a una diffida di pagamento ma, rispetto a quest’ultima, presenta numerose diversità. Innanzitutto, a differenza di un normale sollecito spedito da un avvocato, il termine entro cui pagare è categorico e perentorio: anche con un giorno di ritardo si applicano gli interessi.

In secondo luogo, il credito indicato nella cartella è già “certificato” da una pubblica autorità (ossia l’amministrazione creditrice); per cui non è necessario – almeno un prima battuta – l’intervento di un giudice ad accertare la correttezza della cartella (resta salva comunque la possibilità per il contribuente di presentare un’opposizione con cui contestare i criteri di calcolo o la legittimità della richiesta di pagamento). È proprio in questo che, come avremo modo di vedere più avanti, si riassume la natura di titolo esecutivo per la cartella esattoriale.

Cartella di pagamento: chi può emetterla?

La cartella di pagamento è uno strumento nelle esclusive mani degli Agenti della riscossione esattoriale. Si tratta di quei soggetti che riscuotono i crediti per conto della pubblica amministrazione (Erario, Comuni, Regioni, Inps, Inail, Camera di Commercio, ecc.). Nessun creditore privato – fosse anche una grossa società come quella della luce o del gas – può emettere una cartella di pagamento. Non riceverai mai, ad esempio, una cartella di pagamento per una bolletta o per una rata del mutuo bancario.

Ti ricordo poi che l’Agente della riscossione per i crediti dello Stato è attualmente Agenzia Entrate Riscossione (che ha sostituito Equitalia Spa) mentre per i crediti degli enti locali (Comuni, Province, Regioni) sono società private con cui l’ente ha stretto una convenzione.

Chi controlla le cartelle di pagamento?

Per quanto strano potrebbe a prima vista sembrarti, la cartella di pagamento è un atto che viene formato internamente all’Agente della Riscossione, senza la partecipazione di alcun giudice. È lo stesso creditore che decide se e quanto devi pagare. Senonché ci sono ovviamente delle garanzie. Innanzitutto la cartella di pagamento non è che l’ultimo atto di un più lungo procedimento amministrativo di accertamento del credito. Inoltre, c’è sempre la possibilità di rivolgersi a un giudice per contestare la cartella.

Facciamo un esempio per rendere tutto più chiaro.

Immaginiamo che una persona, per un anno, non versi i contributi previdenziali o non presenti la dichiarazione dei redditi. Rispettivamente l’Inps e l’Agenzia delle Entrate apriranno un procedimento di verifica nei suoi riguardi. La regolarità di tale procedura viene garantita dal fatto che, a gestirla, è sempre un pubblico ufficiale, non quindi un soggetto di parte. In più, nel rispetto del principio di trasparenza dell’attività amministrativa, il procedimento amministrativo non avviene all’insaputa del contribuente. A quest’ultimo infatti viene inviato un avviso con cui gli si comunica l’accertamento e gli si dà, in questa fase, la possibilità di difendersi subito, contestando la richiesta, oppure di regolarizzarsi evitando la notifica della cartella.

Se però il contribuente non paga né propone opposizione, la pubblica amministrazione creditrice, non potendo da sé avviare un procedimento di riscossione forzata, incarica di ciò l’Agente della Riscossione. Lo fa creando un documento che si chiama ruolo. In questo documento attesta qual è il proprio credito (ad esempio credito Irpef, credito Iva, bollo auto, contributi previdenziali, ecc.) e l’importo dello stesso.

Il ruolo viene infine comunicato all’Agente della Riscossione il quale, sulla base di tale atto, crea da sé la cartella di pagamento.

Al momento della notifica della cartella di pagamento il contribuente può anche decidere di fare opposizione e, quindi, chiedere al giudice di verificare se la formazione di tale documento è avvenuta correttamente, nei termini o spedita al corretto soggetto.

Dunque, la regolarità della cartella è garantita ex ante da un procedimento amministrativo trasparente ed ex post dalla possibilità di rivolgersi al giudice per chiederne l’annullamento.

Cartella di pagamento: titolo esecutivo

Cerchiamo di capire ora se la cartella di pagamento è un titolo esecutivo e cosa significa questa parola.

Il titolo esecutivo è, in generale (e salvo rare eccezioni) un documento in cui è attestata, in modo certo e da una autorità, l’esistenza di un diritto. La lettera di diffida di un avvocato non è un titolo esecutivo perché il legale non è un pubblico ufficiale. La bolletta della luce non è un titolo esecutivo perché la società elettrica non è una pubblica amministrazione e non ha, all’interno di essa, pubblici ufficiali. Al contrario, si considerano titoli esecutivi le sentenze dei giudici – quest’ultimo è il pubblico ufficiale “per eccellenza” -, i decreti ingiuntivi (anche questi emessi dai giudici), le ordinanze di sfratto. Anche gli assegni e le cambiali sono titolo esecutivo in quanto sono un’ammissione di debito fatta dallo stesso debitore che ha redatto il titolo. Infine sono titoli esecutivi i contratti di mutuo con la banca perché stipulati davanti a un notaio, anch’egli un pubblico ufficiale; quindi la diffida dell’istituto di credito con l’avviso a versare le rate arretrate non va presa sottogamba per ciò che a breve diremo.

Cosa significa titolo esecutivo?

Vediamo, da un punto di vista pratico, il significato di questa parola. Il titolo esecutivo è un documento che attesa, con certezza, l’esistenza di un diritto e consente al creditore di procedere direttamente in via esecutiva contro il debitore.

Il fatto che un’autorità pubblica abbia certificato l’esistenza del diritto dà la possibilità al creditore di chiedere subito l’esecuzione forzata, ossia di rivolgersi all’ufficiale giudiziario e pignorare i beni del debitore.

Se, ad esempio, in caso di omesso versamento di una bolletta del telefono la società deve prima rivolgersi al giudice per procurarsi un provvedimento con l’ordine di pagamento (appunto il titolo esecutivo che può essere una sentenza o un decreto ingiuntivo), questa necessità non c’è invece in presenza di un titolo esecutivo come una cartella esattoriale.

Dire che la cartella esattoriale è un titolo esecutivo significa in pratica che:

  • dopo la notifica della cartella non ci saranno cause o ulteriori intimazioni di pagamento (salvo i normali solleciti che possono essere spediti in qualsiasi momento);
  • dopo la notifica della cartella si passerà direttamente al pignoramento dei beni del debitore.

La cartella di pagamento è un atto di precetto

Dopo aver chiarito che la cartella di pagamento è un titolo esecutivo dobbiamo spiegare anche un’altra affermazione che ha avuto modo di condividere la giurisprudenza: la cartella di pagamento è anche un atto di precetto. Cosa significa?

Dobbiamo tener presente cos’è il precetto. Si tratta di un invito formale ad adempiere che, per legge, il creditore deve sempre inviare al debitore prima di intraprendere il pignoramento. Quindi, ad esempio, dopo la notifica di una sentenza di condanna al versamento di determinate somme, la parte vincitrice invia al debitore un ordine a corrispondere tali importi entro non più di 10 giorni. Scaduto tale termine – e solo dopo di ciò – il creditore può rivolgersi all’ufficiale giudiziario.

Ci si è chiesto quindi se, dopo la notifica della cartella, prima di arrivare al pignoramento dei beni del contribuente, sia necessaria la notifica di quest’ultimo avviso. La risposta è negativa: la cartella di pagamento dà già di per sé un termine di 60 giorni per adempiere. Sicché essa contiene in sé sia gli elementi del titolo esecutivi che quelli del precetto.

Detto in quattro parole, a partire dal 61° giorno successivo al ricevimento della cartella potresti già subire un pignoramento. Fermo restando che, per i fermi e le ipoteche, c’è invece bisogno di un preavviso inviato almeno 30 giorni prima.


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